社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營模式研究

黃敬賀

（泉州市城市規(guī)劃設(shè)計研究院）

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營模式研究

黃敬賀

（泉州市城市規(guī)劃設(shè)計研究院）

隨著以人為本和建設(shè)社會主義和諧社會理念的逐步普及，政府近幾十年來加大了對公共設(shè)施建設(shè)的投入，同時出臺了很多惠民政策，大大提高了人們的生活質(zhì)量。社區(qū)是宏觀社會的縮影，是人流的聚集地區(qū)，社區(qū)建設(shè)的文明程度與人們的日常生活息息相關(guān)，也直接影響著社會主義和諧社會的創(chuàng)建成果。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)置規(guī)劃作為社區(qū)建設(shè)的重要組成部分，其規(guī)劃、運營模式一直是創(chuàng)建文明、和諧社區(qū)的核心問題之一。本文將結(jié)合目前國內(nèi)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃與配置的現(xiàn)狀，簡要論述社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的運營模式。

社區(qū)；公共服務(wù)設(shè)施；運營模式

目前國內(nèi)最大的矛盾就是人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需要，同落后的社會主義生產(chǎn)力之間的矛盾，而這種矛盾在社區(qū)最鮮明的體現(xiàn)就是社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配給嚴(yán)重不足。公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)可以說是政府服務(wù)性和人民行使公民權(quán)利的的集中體現(xiàn)，因此公共服務(wù)設(shè)施的運營模式是否科學(xué)、合理，攸關(guān)政府職能的優(yōu)劣，直接影響到政府的形象和公信力。

1　社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營模式的相關(guān)概況

1.1社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的分類

市政設(shè)施（水、電、煤氣、暖氣等的供應(yīng)設(shè)施、道路交通等）、生活服務(wù)設(shè)施（各大小菜市場、超市等）、公共服務(wù)設(shè)施（公共活動場所、醫(yī)院、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院等）。

1.2社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營模式的概念

即社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃、開發(fā)、審核、建設(shè)和運營管理的全過程。通俗解釋就是如何合理、科學(xué)的開發(fā)、規(guī)劃、建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，才能即符合政府有關(guān)城市規(guī)劃的相關(guān)制度和政策要求，又能以最小的人、財、物的投入成本，維持其日常的正常運營，為社區(qū)公眾參與社會政治、經(jīng)濟、文化活動，享受社會公共物質(zhì)財富提供保障[2]。

1.3目前國內(nèi)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃與配置的現(xiàn)狀

依據(jù)地理空間的分布，一般把社會城市空間劃分為社區(qū)空間、階層空間和街區(qū)空間，社區(qū)空間的規(guī)劃是以小區(qū)為單位，其管理層即居委會，而小區(qū)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的部分，投資主體主要有兩類即：政府投資（政策性投資和公益性投資）和民間投資。政府政策性投資興建的公共服務(wù)設(shè)施不存在需求差異性，尤其在行政管理服務(wù)設(shè)施的建設(shè)上通常是一步到位，如警務(wù)室、防空地下室等；而由政府公益性投資和民間投資興建的公共服務(wù)設(shè)施，需根據(jù)群體需求結(jié)構(gòu)差異來進(jìn)行針對性配置，如養(yǎng)老院、衛(wèi)生院等，且必須是已納入規(guī)劃預(yù)留土地的服務(wù)設(shè)施[3]。

2　市場經(jīng)濟時期社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的運營模式研究

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的運營模式主要涉及五大要素即供給、需求、土地、資金和規(guī)劃。計劃經(jīng)濟時期，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施由開發(fā)到運營管理，統(tǒng)一由國家統(tǒng)建、統(tǒng)管，受社會供需的影響比較小，雖然推動起來比較順利，但由于體制限制，不存在差異性配置，因此社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施無法形成完整的體系，服務(wù)性低。市場經(jīng)濟體制下，社區(qū)公共資源的配置與再配置受市場價格信號的影響，公共服務(wù)設(shè)施產(chǎn)品能較好的滿足社區(qū)不同層次、不同結(jié)構(gòu)人群的動態(tài)需求，因此服務(wù)效率高，且能不斷上升，趨于完善，但市場經(jīng)濟體制對社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營也存在一定消極的影響，由于無法保證收入的平均分配，因此在社區(qū)公共服務(wù)資源的配給上就存在著“公平傾斜”的現(xiàn)象。下面筆者主要針對市場經(jīng)濟時期社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在配置與規(guī)劃上存在的問題，提出當(dāng)下對社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營模式的一些看法和意見：

2.1社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營模式的原則和配置、規(guī)劃要求

（1）社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置：政府定制的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》中關(guān)于社區(qū)公共設(shè)施配置與規(guī)劃有著明確的規(guī)定，各地區(qū)政府也根據(jù)各自城市自身地理空間結(jié)構(gòu)特點和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，如2012年福建省出臺了《福建省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》等技術(shù)文件，因此應(yīng)以國家、省、市相關(guān)的技術(shù)規(guī)范作為配置基礎(chǔ)；以相關(guān)政策要求作為社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營的首要參考依據(jù)；以地方的地域特征和人群特點來判定設(shè)施運營模式。

（2）社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃：

①社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃需要充分考慮社區(qū)功能，尤其體現(xiàn)在社區(qū)服務(wù)和社區(qū)保障設(shè)施的建設(shè)上，一般社區(qū)需具備四項基本功能，即滿足社區(qū)活動人群社會交往的需求、社會救助的需求、社會參與的需求及民主自治的需求，因此在公共設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃上，需統(tǒng)籌兼顧，但也要注意結(jié)合實際凸出主次，確保規(guī)劃科學(xué)、合理。

②社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃需踐行以人為本的原則。a.規(guī)劃時需依據(jù)社區(qū)主流人群的需求進(jìn)行設(shè)置，為此規(guī)劃前可先以問卷調(diào)查的形式，調(diào)查社區(qū)人群的需求方向，然后調(diào)整不同功能的公共設(shè)施興建的比重；b.政府需加強宏觀調(diào)控，盡量彌補市場調(diào)節(jié)造成的社會資源分配不均的不公平現(xiàn)象，因此政府需對由于經(jīng)濟困難導(dǎo)致社區(qū)公共設(shè)施體系嚴(yán)重缺失的社區(qū)，適當(dāng)增加政府政策性和公益性投資；c.規(guī)劃時要考慮到對社會弱勢人群的救助與扶持，例如興建養(yǎng)老院、樓道和公共廁所設(shè)置輪椅通道等。

④社區(qū)的規(guī)劃尤其要統(tǒng)籌好市政規(guī)劃與生活服務(wù)區(qū)域的規(guī)劃，因為其和城市的整體規(guī)劃聯(lián)系密切，而且在一定程度上，這兩類公共設(shè)施會同時輻射多個社區(qū)的人群，因此在地理位置和規(guī)模上，一定要突破單個社區(qū)的人群結(jié)構(gòu)和需求差異，而是從一個片區(qū)來綜合考慮，另外還要保證這兩類設(shè)施的及時更新與完善。

2.2和諧社會理念下，未來社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的四種科學(xué)運營模式

（1）未來社區(qū)主要特征：①平衡社區(qū)。所謂的平衡社區(qū)即不考慮社會階級和收入分配因素，而組建形成的社區(qū)，該區(qū)域的活動人群來自各階層、各行業(yè)。平衡社區(qū)的創(chuàng)建主要就是為了通過社區(qū)整合的形式來有目的的縮短社會各階層的社會隔離，從而形成整個城市社會均衡的結(jié)構(gòu)模式。②步行社區(qū)。步行社區(qū)是相對辦公類的“刺激區(qū)域”、“壓力區(qū)域”而提出來的，因此人性化和最大限度的服務(wù)是步行社區(qū)的最顯著特點。④安全社區(qū)。安全社區(qū)的運營基準(zhǔn)就是人的健康安全，因此安全社區(qū)的建設(shè)程度是聯(lián)合國衡量人類居住環(huán)境改善程度的重要指標(biāo)。⑤自治社區(qū)。自治社區(qū)的提出，充分體現(xiàn)了社會的民主程度。自治社區(qū)的規(guī)劃和配置主要體現(xiàn)在人口規(guī)模的控制和社區(qū)規(guī)劃的地理空間，即應(yīng)有明確的社區(qū)邊界和相對完善的自治硬件設(shè)施，如社區(qū)辦公樓、集會廳等，同時要有適度的人口規(guī)模。

（2）社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營模式建議：社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的運營要遵循政府主導(dǎo)→各方協(xié)作→市民參與→社團(tuán)管理→志愿服務(wù)的層級運營模式。

①政府主導(dǎo)。即政府機構(gòu)作為社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃者、新方式的倡導(dǎo)者，由政府提出社區(qū)設(shè)施的共建設(shè)想、動員社會資源、參與投資創(chuàng)辦、委托社團(tuán)管理、擴大設(shè)施建設(shè)規(guī)模、改善設(shè)施管理，并在各方關(guān)系的協(xié)調(diào)中起到了主導(dǎo)作用。

②各方協(xié)作。協(xié)作方可包括各級政府機構(gòu)，市、街道、社區(qū)辦事處，社會事業(yè)發(fā)展基金會，出資協(xié)辦單位等。各方協(xié)作即充分肯定社區(qū)自主運營的主體模式，各方積極為社區(qū)公共設(shè)施的營運給予協(xié)助。

④市民參與。主要體現(xiàn)在動員更多市民參與社區(qū)活動、享受公共設(shè)施服務(wù)，參與公共設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)的主要途徑有選派代表進(jìn)入管理委員會或動員市民提供建議，參與社區(qū)設(shè)施的籌建活動等。

⑤社團(tuán)管理。即在社區(qū)內(nèi)部成立社區(qū)管理委員會，由投資興建單位委派管理人員、財務(wù)和項目經(jīng)理，實行責(zé)任負(fù)責(zé)制，社區(qū)管理委員會作為決策機構(gòu)和日常營運維護(hù)機構(gòu)，負(fù)責(zé)公共設(shè)施運營的日常相關(guān)事務(wù)。

⑤志愿服務(wù)。志愿服務(wù)作為公共服務(wù)的重要資源，同時也是培育社區(qū)志愿文化的基礎(chǔ)。社區(qū)運營模式合理就能長期吸納志愿資源，并通過志愿資源的輸入，提高運營機構(gòu)的公眾參與與公眾意識，依靠慈善使命和自身效率，達(dá)到機構(gòu)社會福利服務(wù)效益與效率最大化，促使社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營的可持續(xù)化。

（3）社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營的資金投入與經(jīng)營方式

市場經(jīng)濟條件下社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可以建設(shè)、運營相分離，因此運營的投資主體可主要包括兩部分即政府投資與民間投資。運營主體一般由主要投資方組建管理團(tuán)隊，在運營方面，受聘團(tuán)隊在成本的控制、服務(wù)質(zhì)量和效益上來進(jìn)行協(xié)調(diào)，即純粹公共福利項目，要進(jìn)行全額補貼；對略有收費但不足支付自身成本的項目，進(jìn)行差額補貼；可能收回成本的項目，力求達(dá)到收支平衡；收費并盈利的項目，對其它項目進(jìn)行補助，力求整體上實現(xiàn)收支平衡，保證社會公共設(shè)施的正常、有序、持續(xù)運營。對于不同社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營模式的確定，可由政府、居民、公司、個人依據(jù)社區(qū)的實際情況自行選擇建設(shè)、運營模式，滿足居民對社區(qū)公共服務(wù)的要求。

3　結(jié)束語

綜上所述，社區(qū)是宏觀社會的縮影，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施運營模式的科學(xué)、合理性不僅直接影響社區(qū)活動人群的生活質(zhì)量，還直接關(guān)系到社會主義和諧社會的創(chuàng)建，因此社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置需充分參考政府定制的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》，各地區(qū)政府制定的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)以及政策文件落實，另外在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃上要充分考慮社區(qū)功能，政府也需加強宏觀調(diào)控，盡量彌補市場調(diào)節(jié)造成的社會資源分配不均的不公平現(xiàn)象，同時要考慮到對社會弱勢人群的救助與扶持，踐行以人為本的原則，統(tǒng)籌兼顧，凸出主次，確保規(guī)劃科學(xué)、合理。

[1]泉州市城市規(guī)劃設(shè)計研究院.《泉州市中心城區(qū)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃》.

[2]王晗昱.上海社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施供需研究與規(guī)劃思考[J].科學(xué)發(fā)展，2014，11（10）：79～83.

[3]高武靜.降低文山城市公共設(shè)施管護(hù)成本的研究[J].文山學(xué)院學(xué)報，2012，25（2）：118～120.

TU984.14

A

1673-0038（2015）19-0168-02

2015-4-20

黃敬賀（1980-），男，工程師，本科，從事城市規(guī)劃設(shè)計工作。