新思維下“十三五”規(guī)劃編制要點

吳君

“十三五”期間在新常態(tài)的指引和指導(dǎo)下，我國發(fā)展仍將處于大有可為的重要戰(zhàn)略機遇期，同樣也正處于經(jīng)濟增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和改革深化攻堅期，經(jīng)濟社會發(fā)展具有較多有利條件和內(nèi)力，也面臨不少矛盾和困難。要確保全面建成小康社會目標(biāo)勝利實現(xiàn)，確保全面深化改革在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，確保經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵸|(zhì)性進展，注重新思維理念的更新，在具體編制“十三五”規(guī)劃過程中，應(yīng)注重以下方面的要點。

第一，規(guī)劃指導(dǎo)思想與原則

（一）指導(dǎo)思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀及習(xí)總書記系列講話精神為指導(dǎo)，圍繞實現(xiàn)“中國夢”，按照“五位一體”及“新四化”要求，緊扣我國經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)，以習(xí)近平系列講話精神為指導(dǎo)，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以全面建成小康社會為目標(biāo)，以強化創(chuàng)新驅(qū)動為動力，把深化改革作為突破口，樹立戰(zhàn)略思維和全球視野，創(chuàng)新發(fā)展理念，重點進行經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，著力推進“工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”四化同步發(fā)展，致力于保障和改善民生，把深化改革開放、強化創(chuàng)新驅(qū)動貫穿持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、不斷改善民生全過程，使質(zhì)量和效益、就業(yè)和收入、環(huán)境保護和資源節(jié)約協(xié)調(diào)推進，穩(wěn)中求好、穩(wěn)中求優(yōu)，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。力爭通過五年發(fā)展，建立結(jié)構(gòu)合理、充滿活力、環(huán)境友好、分配公平、民生幸福的區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展體系，確保全面建成小康社會目標(biāo)勝利實現(xiàn)、全面深化改革在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵸|(zhì)性進展。

（二）堅持原則

一是堅持生態(tài)建設(shè)，推進綠色發(fā)展。把生態(tài)保護與建設(shè)作為經(jīng)濟社會發(fā)展的前提，保護優(yōu)先，綜合治理，因地制宜，突出重點，堅持生態(tài)環(huán)境持續(xù)性建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，構(gòu)建有機、低碳、循環(huán)的產(chǎn)業(yè)體系，倡導(dǎo)綠色消費，推進綠色發(fā)展。

二是堅持經(jīng)濟規(guī)律，推進科學(xué)發(fā)展。根據(jù)資源稟賦和環(huán)境承載能力，按照主體功能區(qū)劃堅持科學(xué)發(fā)展，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，明確發(fā)展方向和重點，完善區(qū)域發(fā)展政策，提高經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性和整體效益。

三是堅持和諧共享，推進包容發(fā)展。緊扣社會和諧建設(shè)，積極推動各民族團結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展，凝聚民心加快發(fā)展，從解決關(guān)系人民群眾切身利益的現(xiàn)實問題入手，更加注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，使各族群眾共享改革發(fā)展成果。

四是堅持深化改革，推進創(chuàng)新發(fā)展。以觀念創(chuàng)新帶動實踐拓展，最大限度集聚生產(chǎn)要素，創(chuàng)新發(fā)展模式。敢于先行先試，創(chuàng)新體制機制，以創(chuàng)新發(fā)展帶動結(jié)構(gòu)調(diào)整、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級，推動經(jīng)濟進入內(nèi)生增長的發(fā)展軌道，努力實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

五是堅持全面開放，推進融合發(fā)展。堅持對外開放與對內(nèi)開放并重，引進來與走出去并重，推動開放型經(jīng)濟發(fā)展進入新階段。樹立世界眼光和競爭合作發(fā)展戰(zhàn)略思維，建立健全合作機制、互助機制、扶持機制，積極與國際、國內(nèi)及周邊區(qū)域優(yōu)勢互補、良性互動，實現(xiàn)區(qū)域融合發(fā)展。

第二，規(guī)劃重點關(guān)注內(nèi)容

（一）經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

實現(xiàn)尊重經(jīng)濟規(guī)律、有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的發(fā)展，根本途徑是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式?！笆濉逼陂g，完善市場建設(shè)，切實發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用;釋放內(nèi)需潛力，大力發(fā)展綠色消費和服務(wù)消費;關(guān)停產(chǎn)能過剩和技術(shù)落后企業(yè)，把更多資源配置到有技術(shù)、有市場、有就業(yè)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中去;深化重要領(lǐng)域改革，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，激發(fā)和凝聚社會創(chuàng)造力，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式核心要解決的問題。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級

“十三五”時期，我國經(jīng)濟處于“三期疊加”，在此背景下，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，是經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，改善農(nóng)村生活;貫徹落實習(xí)近平總書記提出的“五個創(chuàng)新”，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，支持服務(wù)業(yè)新型業(yè)態(tài)和新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展是“十三五”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級重點關(guān)注的問題。

（三）體制機制改革深化

“十三五”時期是落實十八屆三中全會提出五大體制改革關(guān)鍵期，是深化重要領(lǐng)域改革、攻克體制機制上的頑瘴痼疾的重要時期。按照遵循經(jīng)濟規(guī)律的科學(xué)發(fā)展、遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展、遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展原則，激發(fā)市場內(nèi)在動力和活力，增大簡政放權(quán)含金量，深化投資體制改革，放開自然壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)，加快服務(wù)業(yè)有序開放，放寬制造業(yè)準(zhǔn)入限制，完善資源性產(chǎn)品價格形成機制，解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，激活社會活力，破除各方面體制機制瓶頸，是“十三五”時期我國體制機制改革的重點。

（四）新型城鎮(zhèn)化推進

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)必定是“十三五”規(guī)劃的重點。 “十三五”時期，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，從產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。同時，堅持“四化同步”，注重城鎮(zhèn)化對城市、農(nóng)村發(fā)展的平衡和對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的推動。

（五）科技創(chuàng)新步伐加快

科技是國家強盛之基，創(chuàng)新是民族進步之魂，“十三五”規(guī)劃必須把科技創(chuàng)新擺在發(fā)展全局的核心位置。深化科技體制改革，破除一切制約科技創(chuàng)新的思想障礙和制度藩籬;加快完善基礎(chǔ)研究體制機制，集中力量突破關(guān)系國計民生和經(jīng)濟命脈的重大關(guān)鍵科技問題;加快解決制約科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵問題，推動科技和經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合;以科技創(chuàng)新為核心，全方位推進產(chǎn)品創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，把創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略落實到現(xiàn)代化建設(shè)整個進程和各個方面，是“十三五”時期科技創(chuàng)新重點關(guān)注問題。

（六）社會治理水平提高

“十三五”時期我國社會穩(wěn)定進入風(fēng)險期，維護國家安全和社會穩(wěn)定的任務(wù)十分繁重艱巨，社會管理面臨新情況新問題，必須通過深化改革，實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變。如何推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高治理能力，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，是“十三五”社會治理規(guī)劃重點考慮的問題。

（七）民生保障和改善

習(xí)近平總書記指出，民生是人民幸福之基、社會和諧之本，要在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展。保障和改善民生將依舊是“十三五”時期的重點工作。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和教育、醫(yī)療等公共資源均衡配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障均等化;努力增加就業(yè)崗位，深化收入分配制度改革，提高救助、低保、保險等社會保障水平，有效解決群眾后顧之憂，擴大消費需求，為經(jīng)濟發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級提供強大內(nèi)生動力，是“十三五”保障和改善民生工作的重點。

（八）全面小康社會建成

十八大報告提出確保到2020年全面建成小康社會，并明確提出了全面小康社會的標(biāo)準(zhǔn)、衡量指標(biāo)和計劃路線，“十三五”末即為小康社會建成的目標(biāo)年，“十三五”時期是我國全面建成小康社會進入決定性階段，小康社會建設(shè)必然是“十三五”規(guī)劃的一項重要任務(wù)。

（九）生態(tài)文明建設(shè)

十八大報告強調(diào)，把生態(tài)文明建設(shè)提升到治國理政的理念層面來認(rèn)識，把生態(tài)文明建設(shè)作為原則、目標(biāo)等深刻融入和全面貫穿到經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)的各方面和全過程。創(chuàng)建良好的生活環(huán)境已成為社會普遍訴求，受到各級政府普遍重視，生態(tài)環(huán)境建設(shè)會成為“十三五”規(guī)劃的重要篇章。

第三，規(guī)劃編制工作要點

（一）工作要求

一是客觀全面做好總結(jié)評估。對“十二五”執(zhí)行情況進行全面總結(jié)評估，對照“十二五”指標(biāo)進行評估，做好完成工作和成績的總結(jié)，對未完成的重點工作和任務(wù)進行客觀分析，查找分析原因。對“十二五”發(fā)展現(xiàn)狀及水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)水平等，結(jié)合全面小康社會發(fā)展指標(biāo)及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段等進行全面對比評估，客觀準(zhǔn)確把握區(qū)域所處發(fā)展階段及特征。

二是重視現(xiàn)狀和環(huán)境研究。對區(qū)域現(xiàn)狀了解清楚，對未來發(fā)展環(huán)境判斷準(zhǔn)確，是科學(xué)編制規(guī)劃的基礎(chǔ)。重視對區(qū)域現(xiàn)狀的深入調(diào)查，通過實地走訪和座談等多種方式進行調(diào)研，研究發(fā)展現(xiàn)狀，分析現(xiàn)有資源支撐和發(fā)展基礎(chǔ)。同時，研究國家政策和環(huán)境變化，判斷未來發(fā)展形勢，并研判在大區(qū)域和環(huán)境中的戰(zhàn)略地位。

三是重視區(qū)域瓶頸問題的解決?；趩栴}導(dǎo)向，高度重視區(qū)域瓶頸問題的解決。而五年規(guī)劃屬于綜合性規(guī)劃，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，在規(guī)劃編制中既要全面，又要重點突出，尤其要致力于打破制約區(qū)域發(fā)展的瓶頸，找準(zhǔn)突破發(fā)展的切入點、解決核心問題，這樣才能取得長足發(fā)展。

四是做好近中遠(yuǎn)期的目標(biāo)銜接。貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，突出改革創(chuàng)新;遠(yuǎn)近結(jié)合，更加注重以解決長遠(yuǎn)問題的辦法來應(yīng)對當(dāng)前挑戰(zhàn)，既要以五年為主，銜接2020年全面建成小康社會各項目標(biāo)，又要考慮更長時期的遠(yuǎn)景發(fā)展。

五是科學(xué)謀劃“三個重大”工作。立足區(qū)情，緊扣國計民生，認(rèn)真研究一批對經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整全局帶動性強的重大工程，對推進社會建設(shè)、生態(tài)環(huán)保、改善民生作用顯著的重大項目，對解決突出矛盾、增進公平效率有力有效的重大政策。加強科學(xué)充分論證項目，為補短板、增后勁、促均衡、上水平提供支撐。

六是重視突出區(qū)域自身發(fā)展特色。各地區(qū)自然稟賦、發(fā)展條件都具有自身特點，經(jīng)濟社會發(fā)展也形成各異的發(fā)展規(guī)律。在編制規(guī)劃過程中，尊重區(qū)域發(fā)展規(guī)律，尋找區(qū)域與其他地區(qū)的異同，挖掘其發(fā)展的價值，準(zhǔn)確把握其發(fā)展特色，并在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中突出區(qū)域特色。

七是重視規(guī)劃實施的可操作性。在規(guī)劃編制的過程中，注重規(guī)劃的前瞻性和實施性。既要站在大區(qū)域發(fā)展中考慮問題，對未來發(fā)展和環(huán)境變化有一定的預(yù)測，又要切合區(qū)域發(fā)展實情，制定目標(biāo)要通過努力可以實現(xiàn)，重點規(guī)劃任務(wù)要具體到項目的實施，確保規(guī)劃實施效果。

（二）編制程序

“十三五”規(guī)劃研究制定工作是一項國家到地方、全局與局部、宏觀與微觀等相互結(jié)合的系統(tǒng)性工作。按照國家編制國民經(jīng)濟社會發(fā)展五年期規(guī)劃要求，結(jié)合中研智業(yè)長期從事區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略研究，大量從事“十一五”、“十二五”規(guī)劃研究編制的實踐經(jīng)驗，“十三五”規(guī)劃研究制定的主要程序為：

第一步：深入研究問題。進行區(qū)域“十三五”經(jīng)濟社會重大課題及各專項規(guī)劃。

第二步：創(chuàng)新研究發(fā)展思路。進行區(qū)域“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展整體戰(zhàn)略研究并形成區(qū)域“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展基本思路，并與專項規(guī)劃銜接。

第三步：制定完善發(fā)展綱要。在戰(zhàn)略研究和基本思路征求意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家、上級規(guī)劃思路及要求，編制區(qū)域“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃綱要。

第四步：綱要上會通過。區(qū)域“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃綱要經(jīng)過專家論證，基本定稿，上報人大通過。

（作者系中研智業(yè)集團研究院院長）