國內(nèi)外初始水權(quán)分配的分析及思考

曾碧球，解河海，查大偉

（珠江水利科學(xué)研究院，廣東 廣州 510611）

水是生命之源，水資源是經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國人均水資源占有量低，時空分布不均勻，是水旱災(zāi)害多發(fā)的國家。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，人口持續(xù)增長，水資源供需矛盾日益加劇，因此實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，進(jìn)而支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，已成為我國水利工作的重要任務(wù)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，使市場在資源配置中起決定性作用”，為此必須建立完善的水權(quán)制度和統(tǒng)一開放、競爭有序的水資源市場體系，完善初始水權(quán)的分配。

水權(quán)制度是指界定、配置、調(diào)整、保護(hù)和行使水權(quán)，明確政府之間、政府與用水戶之間以及用水戶之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的規(guī)則，是從法制、體制、機(jī)制等方面對水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。水權(quán)制度體系由水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度、水權(quán)流轉(zhuǎn)制度3部分內(nèi)容組成［1］。初始水權(quán)分配是水權(quán)制度建設(shè)的第一步，是決定水權(quán)制度能否高效地配置水資源，緩解水資源供需矛盾的關(guān)鍵因素。

1 水權(quán)與初始水權(quán)的概念

水權(quán)就是水資源所有權(quán)和各種用水權(quán)利與義務(wù)的行為準(zhǔn)則和規(guī)則，通常包括水資源所有權(quán)、開發(fā)使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)以及與水有關(guān)的其他權(quán)益。初始水權(quán)是國家及其授權(quán)部門第1次通過法定程序為某一地區(qū)（或部門、用戶）分配的水資源使用權(quán)。初始水權(quán)分配包括2個層次：一是指流域的水權(quán)向區(qū)域的逐級分配；二是指各級行政區(qū)域把分得的水資源使用權(quán)，通過取水許可的形式分配給具體用水戶［2］，共同構(gòu)成了完整的初始水權(quán)分配體系。

2 初始水權(quán)分配的重要性

2.1 初始水權(quán)分配是充分發(fā)揮市場對水資源配置決定性作用的基礎(chǔ)條件

在水資源的管理與保護(hù)實踐中，世界各國普遍認(rèn)為實行水權(quán)制度、建立水資源市場、發(fā)揮市場對水資源的優(yōu)化配置作用是解決水資源危機(jī)、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的有效方法。要充分發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用，必須滿足2個方面的條件：一是初始水權(quán)的分配；二是獲得初始水權(quán)的用水主體能夠?qū)⑵渌钟械亩嘤嗨客ㄟ^市場進(jìn)行交易，促進(jìn)水資源向高效率的地方流動，實現(xiàn)水權(quán)的再分配。用水主體獲得初始水權(quán)是其在水權(quán)市場上交易的前提，因此初始水權(quán)的分配是激活水權(quán)市場、發(fā)揮市場資源配置作用的基礎(chǔ)條件。

2.2 初始水權(quán)分配是各用水主體的權(quán)利與責(zé)任邊界和水權(quán)交易合法性的重要保障

由于水資源具有循環(huán)往復(fù)的自然屬性以及為社會共用的性質(zhì)，是社會大眾共同享有的公共產(chǎn)品。個人在沒有制度約束的情況下，通常會傾向于最大化地攫取資源，這種心理動機(jī)造成用水主體的權(quán)利和責(zé)任邊界模糊，產(chǎn)生水資源短缺、污染、浪費并存等現(xiàn)象，而初始水權(quán)分配就是通過對用水主體所獲得的配水量權(quán)的界定，明確各自的權(quán)利以及風(fēng)險責(zé)任，從而規(guī)定其可選擇的行動范圍。這既是對權(quán)利主體自有財產(chǎn)的保護(hù)，也是對他人財產(chǎn)的承認(rèn)與尊重，有助于促成良好的用水秩序。

2.3 初始水權(quán)分配有利于節(jié)約交易成本，促進(jìn)水權(quán)交易

初始水權(quán)分配是對各用水主體在一定時間獲得一定配水量權(quán)的界定，對各用水主體的水資源使用權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定，不但有利于減少用水糾紛，還可以降低水權(quán)交易中因水權(quán)模糊而產(chǎn)生的信息搜集、談判和監(jiān)督的成本。

3 國內(nèi)外初始水權(quán)分配現(xiàn)狀

3.1 國外初始水權(quán)分配狀況

3.1.1 美國 美國地處北美洲中部，國土面積937萬km2，境內(nèi)地勢東、西兩側(cè)高，中間低，東部與西部大致以南北向的落基山東麓為界，也是美國太平洋水系和大西洋水系的分水嶺。西部17個州為干旱和半干旱區(qū)，年降水量在500 mm以下；西部內(nèi)陸地區(qū)年降水量更是只有250 mm左右，科羅拉多河下游地區(qū)不足90 mm，是全美水資源最為緊缺的地區(qū)之一。東部年降水量在800～1 000 mm，是濕潤與半濕潤地區(qū)?？梢娒绹Y源地區(qū)分布極不均勻，東部較為豐沛，而西部處于短缺狀態(tài)，因此美國初始水權(quán)的分配以河岸權(quán)制度和先占優(yōu)先權(quán)制度為主。東部水資源較豐富，采用河岸權(quán)制度，而西部水資源短缺，則采用先占優(yōu)先權(quán)制度［3］。

河岸權(quán)是指河岸土地?fù)碛腥怂碛械臋?quán)利，使其能夠自由進(jìn)出及利用河岸土地，并且能夠汲取、使用河水。河岸權(quán)與土地密切相關(guān)，其原則是臨近某條河流的土地所有者擁有該河流一定數(shù)量和質(zhì)量的天然徑流。沿岸水權(quán)所有者對自然水道中的水資源享有按照自己目的使用的權(quán)利，同時負(fù)有不侵害上游和下游沿岸水權(quán)所有者權(quán)利的義務(wù)。河岸權(quán)的特點是：（1）只有靠近河岸的土地?fù)碛泻影稒?quán)；（2）河岸權(quán)所有者的用水量受到其他河岸權(quán)所有者的限制；（3）所有河岸權(quán)所有者享有同等的權(quán)利；（4）按比例在河岸權(quán)所有者之間分配水量，沒有排他性；（5）除非有特殊規(guī)定，河岸權(quán)與水量無關(guān)。

先占優(yōu)先權(quán)是指水權(quán)的獲得不以是否擁有與河流相鄰?fù)恋厮袡?quán)為依據(jù)，而是以河流中有水可用及占有并對水資源進(jìn)行有益使用為標(biāo)準(zhǔn)。先占優(yōu)先權(quán)的特點是：（1）強(qiáng)化了水資源的使用性，允許以水資源換取經(jīng)濟(jì)收益；（2）可以將水資源用于遠(yuǎn)離河道甚至流域外的土地；（3）先期獲得占用權(quán)者可優(yōu)先獲得規(guī)定數(shù)量和質(zhì)量的水資源，具有排他性；（4）只有占用權(quán)所有者才可以獲得水資源；（5）強(qiáng)調(diào)用水的合理性。

3.1.2 英國 英國國土面積24.4萬km2，西北部多低山高原，東南部為平原，屬于溫帶海洋性氣候，年平均降水量約1 000 mm，北部和西部山區(qū)的年降水量超過2 000 mm，中部和東部則少于800 mm。英國水資源時空分布較為均勻，作為世界上最早進(jìn)行工業(yè)化的國家，同時也是最早制訂水法的國家，目前已經(jīng)形成了比較完善的水資源法律管理體系。

英國初始水權(quán)的分配采用河岸權(quán)制度，水資源的使用權(quán)利歸地表水岸邊的土地占有者，或地下含水層的土地占有者所有。用水戶必須向水資源管理部門申請取水許可證，并且按照許可證上的條款取水，當(dāng)土地占有者需要行使水資源使用權(quán)利時，可通過許可證的延用、轉(zhuǎn)讓而獲得。當(dāng)取水量不超過1 000加侖（1加侖≈3.785 L），且只供土地占有者使用，或提取地表水用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及綠化，可無需取得許可證。

3.1.3 日本 日本位于亞歐大陸東部、太平洋西北部，國土面積約37.79萬km2，由北海道、本州、四國、九州4個大島和其他7200多個小島嶼組成。日本處于亞洲季風(fēng)氣候區(qū)，年平均降水量約為1 714 mm，接近世界年平均降水量970 mm的2倍。但由于日本地形陡峭，河流總長度較短，降雨集中在梅雨期和臺風(fēng)期，因而大部分降水成為洪水，還沒有作為水資源被利用就流入大海，而且日本人口密度相對較大，年人均降水量只有世界平均水平的1/5，因此日本屬于資源性缺水國家。

日本《河川法》明確了江河水資源歸國家所有，其初始水權(quán)的分配采用貫行水權(quán)制度和許可水權(quán)制度。貫行水權(quán)制度是為處理既有水田用水權(quán)問題而做出的規(guī)定，即1896年以前的既有取水團(tuán)體按照《河川法》算作獲得許可團(tuán)體，自動擁有水權(quán)。許可水權(quán)制度是指江河取水、用水的水權(quán)需要得到政府行政機(jī)構(gòu)（建設(shè)?。┑脑S可。日本水權(quán)制度明確規(guī)定了審批取水許可的條件，即用戶必須選定10年一遇的枯水年度（計劃基準(zhǔn)年），在該年度該地點的流量可確保既有取水團(tuán)體的取水和國家行政機(jī)構(gòu)規(guī)定的維持河川必要流量的基礎(chǔ)上，確定新的取水量。

日本初始水權(quán)的分配主要遵循占有優(yōu)先的原則，但在干旱時期，用水優(yōu)先權(quán)要經(jīng)過干旱協(xié)調(diào)委員會的協(xié)商。日本不允許水權(quán)銷售，獲得取水許可的所有者不能自行轉(zhuǎn)讓水權(quán)，而只能由政府根據(jù)用水戶意愿加以調(diào)整。

3.2 我國初始水權(quán)分配狀況

目前我國水資源分配采取的是取水許可制度，是一種形式上的水權(quán)初始分配，是在國家保有水資源所有權(quán)的前提下，實現(xiàn)水資源使用權(quán)和所有權(quán)相對分離，賦予用水戶依法享有對水資源使用和收益的權(quán)利。但我國現(xiàn)行的取水許可制度并沒有賦予用水戶明確的使用權(quán)主體地位，水資源權(quán)屬管理的主體只能是國家，水資源的使用權(quán)主要通過行政機(jī)構(gòu)單向配置和管理，取水權(quán)或用水權(quán)一旦取得不允許轉(zhuǎn)讓。這種形式單一的水權(quán)分配方式不利于市場機(jī)制的充分發(fā)揮，也不利于水資源的優(yōu)化配置。

為了發(fā)揮市場在水資源分配中的決定性作用，高效配置水資源，我國正從各個方面探索水權(quán)制度的建設(shè)和完善。近年來，我國相繼發(fā)布了《中華人民共和國水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《取水許可管理辦法》、《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》和《水權(quán)制度建設(shè)框架》等相關(guān)法律法規(guī)，逐步開展關(guān)于水權(quán)的法律和制度體系建設(shè)。

在水權(quán)理論研究和實踐探索方面，我國取得了一定的成效，理論研究日趨深入和全面，并在實踐中積累了不少成功經(jīng)驗。20世紀(jì)末，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的黃河、黑河等流域的水資源統(tǒng)一調(diào)度和水量統(tǒng)一分配方案［4］，已經(jīng)形成了流域各省級行政區(qū)初始水權(quán)分配的雛形；2001年，由水利部和新疆聯(lián)合組織實施的塔里木河下游應(yīng)急輸水行動，成為內(nèi)陸干旱地區(qū)保護(hù)生態(tài)水權(quán)的一個標(biāo)志性項目；2000年，浙江省東陽市和義烏市簽訂有償轉(zhuǎn)讓水權(quán)的協(xié)議，義烏市以2億元資金向毗鄰的東陽市購買5 000萬m3水資源的永久使用權(quán)；2002年山西省從漳河輸送3000萬m3水資源給予河南省，完成水權(quán)轉(zhuǎn)讓；2003年內(nèi)蒙古和寧夏的水資源行政主管部門依據(jù)水權(quán)市場理論，開展了水權(quán)試點工作，取得了顯著進(jìn)展；水利部、松遼水利委員會、中國水利科學(xué)研究院和遼寧省水利廳選擇大凌河流域開展了初始水權(quán)分配試點工作，并于2008年完成了大凌河流域初始水權(quán)分配關(guān)鍵技術(shù)研究［5］；2007年底，廣東省水利廳組織完成了《廣東省東江流域水資源分配方案》，并在2008年廣東省政府常務(wù)會議上審議通過，要求東江沿岸各用水戶嚴(yán)格按照該方案分配的水量取用水。

4 加強(qiáng)和完善我國初始水權(quán)分配的思考

盡管近年來我國先后頒布了幾部與水權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)，但在水資源使用權(quán)的歸屬、權(quán)限范圍和取得等方面尚缺乏具有可操作性的法律條文，造成各地區(qū)、各部門在水資源開發(fā)利用過程中經(jīng)常發(fā)生沖突。因此，我國在建立水權(quán)制度、加快初始水權(quán)分配工作的過程中，必須加大水權(quán)法律與制度建設(shè)的力度。

初始水權(quán)的分配既要尊重現(xiàn)實又要不拘泥于現(xiàn)狀。要充分研究用水的界限和規(guī)范，防止因為劇烈改變原有相對穩(wěn)定的用水利益格局而造成混亂和紛爭，要協(xié)調(diào)存在利益沖突的各個用水主體的關(guān)系，對弱勢群體和生態(tài)環(huán)境用水提供有效保障，對水權(quán)侵害行為實行利益補(bǔ)償，并針對已經(jīng)發(fā)生變化的用水需求進(jìn)行調(diào)整。

初始水權(quán)的分配要充分考慮分配工作的復(fù)雜性和長期性。一個分配方案無論如何加強(qiáng)預(yù)見性，都很難與社會經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展完全保持協(xié)調(diào)一致，因此，建立一個開放的、大眾廣泛參與的水權(quán)制度建設(shè)平臺，將有助于不斷完善初始水權(quán)分配制度。

［1］ 中華人民共和國水利部.水權(quán)制度建設(shè)框架［EB/OL］.（2005-01-11）［2015-03-26］http：//vip.chinalawinfo.com/newlaw2002/slc/slc.asp?gid=56750.

［2］ 范可旭，李可可.長江流域初始水權(quán)分配的初步研究［J］. 人民長江，2007，38（11）：4-5；19.

［3］ 趙樂詩，馬祖融.美國的水權(quán)、水分配機(jī)制［J］.中國水利，2001（6）：45-63.

［4］ 曹永瀟，方國華.黃河流域水權(quán)分配體系研究［J］.人民黃河，2008，30（5）：6-7；11.

［5］ 王 浩，黨連文，謝新民，等.流域初始水權(quán)分配理論與實踐［M］.北京：中國水利水電出版社，2008.