新預(yù)算法的認(rèn)知及實(shí)施難度研究
——基于基層公務(wù)員問(wèn)卷調(diào)查的實(shí)證分析

●鄺艷華 張 俊

新預(yù)算法的認(rèn)知及實(shí)施難度研究
——基于基層公務(wù)員問(wèn)卷調(diào)查的實(shí)證分析

●鄺艷華 張 俊

一、引言

“如果要了解一個(gè)國(guó)家的政治，就去看該國(guó)的政府預(yù)算；如果要了解政府的政策受益者，也得看該國(guó)的政府預(yù)算?！闭A(yù)算影響廣泛而深遠(yuǎn)，其重要性不言而喻，因此，預(yù)算法的制定和修訂一直受到社會(huì)的關(guān)注。

我國(guó)首部預(yù)算法誕生于 1994年，1995年正式實(shí)施，對(duì)于規(guī)范預(yù)算管理、促進(jìn)依法理財(cái)、強(qiáng)化國(guó)家宏觀調(diào)控發(fā)揮了不可替代的作用。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的逐步建立，1994年的預(yù)算法已經(jīng)漸露疲態(tài)，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉就此進(jìn)行了總結(jié)，“如預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動(dòng)的公開(kāi)性等重大問(wèn)題缺乏明確而嚴(yán)格的規(guī)定，此外近年來(lái)在推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開(kāi)等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，也需要用法律的形式確定下來(lái)?！?014年十八屆三中全會(huì)確定了全面深化改革的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)了預(yù)算管理在國(guó)家治理中的重要地位，明確了構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的基調(diào)。對(duì)預(yù)算法進(jìn)行修訂，再次被提上了議事日程。

從本質(zhì)上講，預(yù)算法是一部經(jīng)濟(jì)憲法，也有亞憲法之稱。預(yù)算法涉及每年巨額財(cái)政收入的流向，牽扯著千絲萬(wàn)縷的利益關(guān)系，涉及犬牙交錯(cuò)的權(quán)力格局重構(gòu)，每一處細(xì)微的調(diào)整，背后都是激烈的博弈，其修訂拉鋸相持的時(shí)間之長(zhǎng)、引發(fā)的討論之激烈、征求到的意見(jiàn)之多，在我國(guó)立法史上確屬罕見(jiàn)。2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)預(yù)算法修訂，十年磨一劍，新預(yù)算法終于塵埃落定。

新預(yù)算法著實(shí)讓人眼前一亮，政府錢怎么花、錢袋子怎么管等諸多方面都有新規(guī)定。財(cái)政部官員、人大代表、專家學(xué)者、新聞媒體紛紛就此進(jìn)行了細(xì)致的解讀，展開(kāi)了熱烈的討論。但是，基層地方政府鮮有表達(dá)意見(jiàn)者，而新預(yù)算法的落地需要各級(jí)地方政府尤其是基層地方政府的不懈努力，也就是說(shuō)，基層政府的態(tài)度對(duì)于推進(jìn)新預(yù)算法的落實(shí)非常重要。那么，到底基層地方政府對(duì)新預(yù)算法及其落實(shí)有什么看法？

研究基層地方政府對(duì)新預(yù)算法的看法，能夠?yàn)橄乱徊街贫ㄐ骂A(yù)算法實(shí)施方案提供有針對(duì)性的智力支持，以順利推進(jìn)新預(yù)算法在基層地方政府的落地。

二、新預(yù)算法中的新制度

較之原預(yù)算法，新預(yù)算法的變化體現(xiàn)了現(xiàn)代公共預(yù)算的四大基本目標(biāo)：總額控制、配置效率、運(yùn)作效率、財(cái)政問(wèn)責(zé)。

（一）總額控制

總額控制是指，對(duì)于政治家決定在某一時(shí)期準(zhǔn)備開(kāi)展的活動(dòng)，可以通過(guò)一個(gè)預(yù)先確定的財(cái)政收支總額來(lái)進(jìn)行約束，進(jìn)而將公共支出、赤字、債務(wù)的比率控制在一個(gè)可以承受的范圍，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政的可持續(xù)。

1、全口徑預(yù)算管理。要實(shí)現(xiàn)總額控制，首先得把所有財(cái)政性資金都納入預(yù)算管理，接受人大預(yù)算審查。新預(yù)算法刪除了原預(yù)算法有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定政府的全部收入和支出都納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算，新預(yù)算法新增了政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等三本預(yù)算，同時(shí)對(duì)四本預(yù)算的功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出了規(guī)范的說(shuō)明。

2、跨年度預(yù)算平衡。新預(yù)算法突破了傳統(tǒng)的理財(cái)觀念，建立跨年度的預(yù)算平衡制度。原預(yù)算法強(qiáng)調(diào)年度規(guī)劃和機(jī)械平衡，不允許地方政府列赤字，但實(shí)際上地方政府出于發(fā)展的需要，通過(guò)各種方式執(zhí)行赤字預(yù)算。新預(yù)算法正視現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的動(dòng)態(tài)平衡，并且為此制定了新的配套措施。

一是規(guī)定超收收入用途。為了實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，新預(yù)算法要求各級(jí)政府設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足，如果預(yù)算執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如果出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級(jí)人大或者其常委會(huì)批準(zhǔn)，可以增列赤字，報(bào)財(cái)政部備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)，以此提高預(yù)算編制的真實(shí)性和全面性。

二是不下達(dá)收入指標(biāo)。原預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算審查的重點(diǎn)是收支平衡，并且要求預(yù)算收入征收部門完成收入上繳任務(wù)，無(wú)疑給這些部門造成了壓力。例如，經(jīng)濟(jì)放緩時(shí)，征收部門為了完成任務(wù)，實(shí)現(xiàn)收支平衡，征收過(guò)頭稅，打擊本來(lái)就脆弱的投資熱情；經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速時(shí)，征收部門為了減緩基數(shù)壓力，該收不收，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，這樣一來(lái)，大大削弱了稅收政策對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的自動(dòng)穩(wěn)定器作用。為此，新預(yù)算法規(guī)定，實(shí)行跨年度平衡，同時(shí)不得向預(yù)算收入征收部門下達(dá)收入指標(biāo)，保證預(yù)算收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)，與財(cái)政政策相互配合。

實(shí)行跨年度預(yù)算平衡，也反映出高層決策者開(kāi)始把預(yù)算看作中長(zhǎng)期政策工具，實(shí)行預(yù)算管理與中長(zhǎng)期規(guī)劃無(wú)縫銜接，提高政策的前瞻性和論證的科學(xué)性，減少政策制定的碎片化。

3、地方政府自行發(fā)債及債務(wù)管理。地方政府出于發(fā)展需要，通過(guò)融資平臺(tái)等多種借債方式來(lái)融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的債務(wù)，而且這些債務(wù)并未納入預(yù)算管理，形成了一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，規(guī)范地方政府債務(wù)管理成為新預(yù)算法的重要內(nèi)容。在發(fā)債主體上，只有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府允許發(fā)債。在發(fā)債方式上，通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式來(lái)發(fā)債，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。在債務(wù)管理方面，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)模控制，地方政府只能在國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉債，同時(shí)把地方政府的債務(wù)納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級(jí)行政和上級(jí)人大的監(jiān)督，規(guī)范債務(wù)的全過(guò)程管理。在債務(wù)用途方面，規(guī)定舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。在債務(wù)償還方面，地方政府舉借債務(wù)需要制定償還計(jì)劃，擁有穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。

（二）配置效率

配置效率指政府根據(jù)公共項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)的效果對(duì)資源進(jìn)行分配的能力，要求政府具有將資源從舊有的優(yōu)先項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到新的優(yōu)先項(xiàng)目、從效果差的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到效果好的項(xiàng)目的能力。配置效率問(wèn)題涉及經(jīng)典的科伊問(wèn)題：在什么基礎(chǔ)上決定把X美元分配給活動(dòng)A而不是活動(dòng)B？

為了提高配置效率，新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)了績(jī)效理念，把講求績(jī)效明確列為預(yù)算管理的原則之一，并且將績(jī)效理念貫穿于預(yù)算管理全過(guò)程之中。

1、根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果編制預(yù)算。新預(yù)算法規(guī)定，各級(jí)政府編制預(yù)算時(shí)除了根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測(cè)以外，還需要依據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。各部門、單位也需要根據(jù)績(jī)效目標(biāo)管理的要求來(lái)編制自己的預(yù)算。這樣一來(lái)，從部門、單位項(xiàng)目申報(bào)到財(cái)政部門項(xiàng)目審核，形成了績(jī)效約束，能夠引導(dǎo)資金從效果差的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到效果好的項(xiàng)目。

2、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。在年度預(yù)算結(jié)束后，新預(yù)算法規(guī)定各級(jí)政府、各部門、各單位都需要對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果引導(dǎo)下年度預(yù)算分配，并且納入人大決算審查范圍。人大對(duì)決算進(jìn)行審查時(shí)，新預(yù)算法新增了一項(xiàng)審查內(nèi)容：重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況。

（三）運(yùn)作效率

運(yùn)作效率是指政府機(jī)構(gòu)所花費(fèi)的資源與這些資源形成的產(chǎn)出之間的比率。要實(shí)現(xiàn)運(yùn)作效率，需要在預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算管理模式或智力結(jié)構(gòu)能夠有效率地組織和管理財(cái)政交易，包括能夠?yàn)橘Y金的使用者提供充足的激勵(lì)、有效地進(jìn)行協(xié)調(diào)、有效地控制和約束各種財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為。

1、完善轉(zhuǎn)移支付制度。針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付肢解地方政府預(yù)算完整性、配套資金壓力過(guò)大、資金下達(dá)不及時(shí)、轉(zhuǎn)移支付資金缺乏有效監(jiān)管等問(wèn)題，為了提高轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)作效率，新預(yù)算法規(guī)定，以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，并且明確規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付資金的下達(dá)時(shí)限。

2、編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。為了全面、真實(shí)地反映各級(jí)政府的財(cái)務(wù)情況，新預(yù)算法規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政部門按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案，并且向社會(huì)公開(kāi)政府的資產(chǎn)負(fù)債表，引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)制度。以此倒逼各級(jí)政府提高財(cái)政資金運(yùn)作效率。

（四）財(cái)政問(wèn)責(zé)

財(cái)政問(wèn)責(zé)是指政府及其預(yù)算管理對(duì)公民負(fù)責(zé)，這需要建立健全一系列的制度來(lái)約束政府花錢的行為。

1、強(qiáng)化人大預(yù)算審查。為了增強(qiáng)人大的預(yù)算審查和監(jiān)督的力度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政問(wèn)責(zé)，新預(yù)算法規(guī)定地方政府需要在本級(jí)人民代表大會(huì)舉行的三十日前，將本級(jí)預(yù)算草案的初步方案提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行初步審查，并且明確要求報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)的預(yù)算草案要細(xì)化，本級(jí)一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級(jí)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)。除了細(xì)化預(yù)算以外，還增加了新規(guī)定，要求地方政府廣拓途徑吸納民意，在人民代表大會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前，采用多種形式，組織本級(jí)人民代表大會(huì)代表，聽(tīng)取選民和社會(huì)各界的意見(jiàn)。

2、預(yù)算和決算公開(kāi)?？床灰?jiàn)的政府，不可能是負(fù)責(zé)任的政府。為了倒逼地方政府向老百姓負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政問(wèn)責(zé)，新預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，需在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。除此以外，各級(jí)政府、各部門、各單位還需要把政府采購(gòu)的情況和審計(jì)工作報(bào)告及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。修訂條例明確了預(yù)算公開(kāi)的主體、時(shí)限和具體內(nèi)容，有助于增強(qiáng)老百姓對(duì)政府活動(dòng)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三、研究方法

（一）數(shù)據(jù)收集

1、問(wèn)卷調(diào)查。本研究主要運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查方法來(lái)了解基層地方政府的看法，包括對(duì)新預(yù)算法的知曉度、獲取信息的來(lái)源、關(guān)注的原因、實(shí)施難度等四方面內(nèi)容。其中，知曉度和實(shí)施難度采用李克特五點(diǎn)量表的模式來(lái)構(gòu)建。問(wèn)卷按照遞進(jìn)程度來(lái)編碼，具體安排如下：非常了解=5，比較了解=4，一般=3，比較不了解=2，非常不了解=1；非常難=5，比較難=4，一般=3，比較容易=2，非常容易= 1。

根據(jù)新預(yù)算法的變化，把實(shí)施難度細(xì)分成總額控制、配置效率、運(yùn)作效率、財(cái)政問(wèn)責(zé)四個(gè)維度，全口徑預(yù)算管理、跨年度預(yù)算平衡等十三個(gè)小題目（具體見(jiàn)表1）。最后讓受訪對(duì)象對(duì)新預(yù)算法的實(shí)施難度進(jìn)行整體性評(píng)價(jià)。

表1 新預(yù)算法實(shí)施難度量表

2014年10月，筆者利用開(kāi)展公務(wù)員能力培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，向參加培訓(xùn)的兩個(gè)省份的區(qū)級(jí)政府公務(wù)員發(fā)放80份調(diào)查問(wèn)卷，回收問(wèn)卷63份，其中有效問(wèn)卷59份。本研究用SPSS17.0來(lái)處理并分析問(wèn)卷數(shù)據(jù)。

2、訪談。筆者還利用培訓(xùn)期間的間隙，與10位公務(wù)員進(jìn)行開(kāi)放式訪談，每位公務(wù)員的訪談時(shí)間大約為20分鐘，主要詢問(wèn)關(guān)注或不關(guān)注新預(yù)算法的原因、基層政府實(shí)施新預(yù)算法的難度等內(nèi)容。這些公務(wù)員均來(lái)自區(qū)財(cái)政局、衛(wèi)生局等職能部門。

（二）問(wèn)卷初步分析

1、信度分析。為了保證問(wèn)卷的信度，本研究計(jì)算了問(wèn)卷的克朗巴赫·阿爾法指數(shù) （Cronbach`sα），該指數(shù)為0.887，說(shuō)明問(wèn)卷具有較好的信度。

2、樣本情況。對(duì)受訪者個(gè)人信息進(jìn)行初步分析，發(fā)現(xiàn)受訪者的性別比例以及加入機(jī)關(guān)工作年限的分布比較均衡，年齡以中年為主，最高學(xué)歷集中在大專和本科，級(jí)別基本在科級(jí)以下（具體見(jiàn)表2）。本研究的樣本情況與區(qū)級(jí)政府公務(wù)員的現(xiàn)狀基本吻合，反映樣本具有較好的代表性。

表2 樣本屬性描述性分析

三、結(jié)果分析

（一）預(yù)算法修訂的知曉度分析

1、知曉度?；鶎庸珓?wù)員對(duì)此次預(yù)算法修訂的知曉度均值為3.03，知曉度處于中等水平。了解程度比較高的基層公務(wù)員只占不到19%，大部分基層公務(wù)員處于聽(tīng)說(shuō)過(guò)但一知半解的水平，接近14%的基層公務(wù)員對(duì)此不了解。結(jié)果反映，基層公務(wù)員對(duì)法律修訂等頂層設(shè)計(jì)的了解程度不高。

表3 預(yù)算法修訂知曉度

2、獲取信息的途徑。在獲取信息的途徑方面，接近50%的基層公務(wù)員會(huì)主動(dòng)去關(guān)注預(yù)算法修訂的消息，自行查閱網(wǎng)絡(luò)上相關(guān)信息的占42.37%，通過(guò)微信朋友圈獲取信息的占1.69%。被動(dòng)接受相關(guān)信息的基層公務(wù)員占37.28%，其中，通過(guò)上級(jí)單位的發(fā)文知道相關(guān)信息的占15.25%，同事或朋友告知的占13.56%，單位組織學(xué)習(xí)才得知相關(guān)消息的占8.47%。調(diào)查結(jié)果反映，基層公務(wù)員主動(dòng)關(guān)注預(yù)算法修訂這種頂層設(shè)計(jì)的積極性不是很高。

表4 預(yù)算法修訂信息來(lái)源

3、關(guān)注原因。在關(guān)注預(yù)算法修訂的原因方面，沒(méi)有基層公務(wù)員是由于個(gè)人興趣而去關(guān)心新預(yù)算法。大部分的基層公務(wù)員由于自身工作的緣故而關(guān)注新預(yù)算法，占了71.19%。8.47%的基層公務(wù)員的關(guān)注動(dòng)機(jī)是由于新預(yù)算法與所在地區(qū)改革有緊密關(guān)系，同樣有8.47%的基層公務(wù)員的關(guān)注動(dòng)機(jī)是新預(yù)算法與國(guó)家改革相關(guān)，只有5.08%的基層公務(wù)員是由于新預(yù)算法與公眾福祉有關(guān)而去關(guān)心預(yù)算法修訂。結(jié)果反映，基層公務(wù)員主要是因?yàn)轭A(yù)算法與工作相關(guān)才關(guān)注預(yù)算法修訂，缺乏個(gè)人興趣等主觀動(dòng)力，導(dǎo)致基層公務(wù)員對(duì)新預(yù)算法的知曉度不高，主動(dòng)關(guān)注新預(yù)算法的積極性也不高。

表5 關(guān)注原因

4、知曉度和主動(dòng)關(guān)注積極性不高的原因分析。根據(jù)訪談資料，基層公務(wù)員對(duì)新預(yù)算法的知曉度不高，主動(dòng)關(guān)注新預(yù)算法的積極性不足，一個(gè)重要原因是因?yàn)樗麄兤毡檎J(rèn)為預(yù)算法修訂屬于頂層設(shè)計(jì)，只是停留在人大常委會(huì)通過(guò)的階段，現(xiàn)階段對(duì)基層政府實(shí)際工作的影響不大，在正式實(shí)施之前，還有很多個(gè)步驟，得一步一步來(lái)。

首先國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等中央政府部門的指示文件下發(fā)到省政府，然后省政府、省財(cái)政廳下達(dá)文件部署改革，接著市政府、市財(cái)政局下達(dá)文件來(lái)具體安排，最后才輪到區(qū)政府、區(qū)財(cái)政局根據(jù)上級(jí)文件來(lái)制定細(xì)化的實(shí)施方案，區(qū)級(jí)政府部門方始落實(shí)新預(yù)算法。所有工作都嚴(yán)格地按部就班，等上級(jí)政府下達(dá)明確指示，下級(jí)政府才開(kāi)始啟動(dòng)落實(shí)工作。除此以外，除了財(cái)政部門，其他區(qū)級(jí)政府部門往往不參與方案制定，只負(fù)責(zé)方案執(zhí)行。因此對(duì)于基層政府以及基層公務(wù)員來(lái)說(shuō)，新預(yù)算法離他們比較遙遠(yuǎn)，甚至有基層公務(wù)員認(rèn)為，最快也要到2015年6月才輪到區(qū)級(jí)啟動(dòng)落實(shí)工作。

正是由于新預(yù)算法需要各級(jí)政府的逐級(jí)具體部署和落實(shí)，此舉尚需時(shí)日，基層公務(wù)員也普遍深諳此道，所以他們對(duì)新預(yù)算法的知曉度不高，主動(dòng)關(guān)注新預(yù)算法的積極性也不高。

（二）新預(yù)算法的實(shí)施難度

基層公務(wù)員就新預(yù)算法較之原預(yù)算法的新變化在基層政府落實(shí)的實(shí)施難度進(jìn)行了評(píng)價(jià)（結(jié)果見(jiàn)表6）。新預(yù)算法落實(shí)的整體難度均值為3.21，標(biāo)準(zhǔn)差為0.65，調(diào)查結(jié)果說(shuō)明，基層公務(wù)員認(rèn)為新預(yù)算法的落實(shí)具有較大的難度，而且受訪對(duì)象的評(píng)價(jià)差異度不大。

1、總額控制。在總額控制方面，基層公務(wù)員認(rèn)為實(shí)施難度最大的是地方政府不向收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)，實(shí)施難度均值達(dá)到3.41（非常容易=1，非常困難=5）?；鶎庸珓?wù)員認(rèn)為，不下達(dá)收入指標(biāo)不利于基層政府收入任務(wù)的完成，對(duì)于上級(jí)政府來(lái)說(shuō)影響不大，但是對(duì)于財(cái)力捉襟見(jiàn)肘的基層政府來(lái)說(shuō)，不能通過(guò)下達(dá)指標(biāo)保證財(cái)政收入會(huì)進(jìn)一步打擊財(cái)政汲取能力，導(dǎo)致財(cái)力更加不足。

實(shí)施難度緊隨其后的是跨年度預(yù)算平衡，實(shí)施難度均值為3.37?；鶎庸珓?wù)員認(rèn)為實(shí)施跨年度預(yù)算平衡是利大于弊的，提高了每年預(yù)算的彈性，但是沒(méi)有財(cái)政收入的保障，擔(dān)心周期性平衡很難實(shí)現(xiàn)。

實(shí)行地方政府債務(wù)管理、全口徑預(yù)算管理和規(guī)定超收收入的用途等三個(gè)新變化的實(shí)施難度相近，實(shí)施難度均值分別為3.18、3.16和3.14。基層公務(wù)員對(duì)規(guī)范地方政府債務(wù)管理的做法比較認(rèn)同，認(rèn)為債務(wù)的顯化有助于緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不過(guò)基層政府在申請(qǐng)和獲取債務(wù)收入的過(guò)程、債務(wù)的監(jiān)管等細(xì)節(jié)仍需要進(jìn)一步明確和細(xì)化，如果過(guò)程管理不順暢、監(jiān)管不到位，將會(huì)誘發(fā)基層政府到省政府爭(zhēng)奪債務(wù)額度的惡性競(jìng)爭(zhēng)，增加基層政府規(guī)范實(shí)行債務(wù)管理的難度。

對(duì)于全口徑預(yù)算管理，基層公務(wù)員認(rèn)為其落實(shí)主要看上級(jí)政府的部署，制定一系列的表格和填報(bào)方法，基層政府照做就行，基層財(cái)政部門普遍不愿意多管事，因?yàn)楝F(xiàn)在實(shí)行連帶責(zé)任制，多管事就得和職能部門承擔(dān)連帶責(zé)任，所以不會(huì)涉及財(cái)政分配權(quán)的重新調(diào)整等深層次問(wèn)題，有一定的實(shí)施難度但不大。

實(shí)施難度較小的是規(guī)定超收收入用途，超收收入只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。基層公務(wù)員認(rèn)為此舉有助于改變預(yù)算編制的行動(dòng)規(guī)則，促使預(yù)算參與者逐漸把預(yù)算收入編制得更加貼近實(shí)際情況，正式實(shí)施時(shí)可能會(huì)存在一段調(diào)適期，長(zhǎng)期來(lái)看，實(shí)施難度不是很大。

2、配置效率。在配置效率方面，基層公務(wù)員認(rèn)為根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)編制預(yù)算以及對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施難度都不大，均值分別為2.98和3.07。參與調(diào)研的這四個(gè)基層政府都開(kāi)展了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革，事后對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為習(xí)以為常的規(guī)定動(dòng)作，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果引導(dǎo)預(yù)算分配也一直是各地績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施辦法的條款之一，至于落實(shí)的程度以及對(duì)財(cái)政資金配置效率的影響程度，主要看當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的重視程度，因此基層公務(wù)員將這兩項(xiàng)列入較容易實(shí)施的條款行列。

3、運(yùn)作效率。在運(yùn)作效率方面，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期退出機(jī)制的實(shí)施難度較大，實(shí)施難度均值為3.39?；鶎诱话闶菍ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的申請(qǐng)者和接受者，該機(jī)制的評(píng)估對(duì)象主要針對(duì)基層政府，基層公務(wù)員認(rèn)為要真正建立起退出機(jī)制首先需要建立具有公信力的評(píng)估機(jī)制，但是建立該機(jī)制的難度非常大，因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金種類多樣，項(xiàng)目類型各異，涉及的評(píng)估對(duì)象數(shù)目眾多，評(píng)估的難度大。

關(guān)乎運(yùn)作效率的另一項(xiàng)制度——以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的實(shí)施難度卻不大，實(shí)施難度均值為2.91。我國(guó)政府一直沿用的會(huì)計(jì)方法是收付實(shí)現(xiàn)制，此制度的落實(shí)涉及到政府會(huì)計(jì)方法的改革，預(yù)計(jì)實(shí)施難度較大，可是結(jié)果卻出人意料。在接受訪談的基層公務(wù)員看來(lái)，編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度早已在2012年正式推行，至此積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，會(huì)計(jì)方法的改革一直有提，政府內(nèi)部也陸續(xù)啟動(dòng)了個(gè)別學(xué)習(xí)和嘗試，只要上級(jí)政府制定了詳細(xì)的操作指引和模板，基層政府的跟進(jìn)不會(huì)有很大的困難。

4、財(cái)政問(wèn)責(zé)。在財(cái)政問(wèn)責(zé)方面，審計(jì)工作報(bào)告向社會(huì)公開(kāi)的實(shí)施難度最大，均值為3.22?；鶎庸珓?wù)員認(rèn)為，基層政府的審計(jì)工作報(bào)告公開(kāi)鮮有先例，要形成機(jī)制將此舉常態(tài)化，需要克服的困難較多，比如審計(jì)機(jī)制的完善、明確公開(kāi)的時(shí)間和公開(kāi)的程度等。

調(diào)查結(jié)果反映，預(yù)算公開(kāi)和決算公開(kāi)的實(shí)施難度一樣，均值都是3.14。2013年國(guó)務(wù)院就對(duì)各級(jí)政府的預(yù)算公開(kāi)和決算公開(kāi)進(jìn)行了部署，要求2013年30%的地方政府要公開(kāi)預(yù)算和決算，2014年50%的地方政府要公開(kāi)預(yù)算和決算，2015年100%的地方政府要公開(kāi)預(yù)算和決算，對(duì)此基層政府已經(jīng)做好了相關(guān)的安排和準(zhǔn)備工作，所以在基層公務(wù)員看來(lái)，落實(shí)新預(yù)算法所要求的預(yù)算公開(kāi)和決算公開(kāi)的難度不算很大。

人大開(kāi)會(huì)前組織人大代表聽(tīng)取各界對(duì)預(yù)算草案的意見(jiàn)，這條新規(guī)的實(shí)施難度均值為2.97?；鶎庸珓?wù)員認(rèn)為新預(yù)算法只是要求組織人大代表聽(tīng)取民意，并沒(méi)有對(duì)人大和政府如何處理民意等后續(xù)的安排作出明確規(guī)定，給基層政府創(chuàng)造了實(shí)施的彈性，所以實(shí)施起來(lái)難度不大。

表6 新預(yù)算法實(shí)施難度

四、研究結(jié)論

（一）主要發(fā)現(xiàn)

本文通過(guò)對(duì)基層公務(wù)員的問(wèn)卷調(diào)查和訪談、從基層政府的角度來(lái)觀照新預(yù)算法。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，主要有以下發(fā)現(xiàn)：

第一，盡管預(yù)算法修訂的靴子落地后引發(fā)了熱烈的討論，但是基層公務(wù)員對(duì)新預(yù)算法的知曉度只有3.03，處于中等水平，甚至有3.39%的受訪對(duì)象沒(méi)聽(tīng)說(shuō)也不關(guān)心預(yù)算法修訂的消息?；鶎庸珓?wù)員主動(dòng)關(guān)注新預(yù)算法的積極性也不高，而且大部分基層公務(wù)員是由于自身工作關(guān)系才關(guān)注新預(yù)算法的相關(guān)消息。原因是新預(yù)算法在基層政府的正式實(shí)施，需要較長(zhǎng)的一段準(zhǔn)備時(shí)間，各級(jí)政府從上至下制訂實(shí)施方案，最后才輪到基層政府啟動(dòng)相關(guān)工作，此過(guò)程按部就班、急之不得，加上除財(cái)政部門以外，其他政府部門不參與具體實(shí)施方案的制訂。這樣一來(lái)，基層公務(wù)員就認(rèn)為新預(yù)算法離自己比較遠(yuǎn)，對(duì)現(xiàn)階段的實(shí)際工作影響不大，也就缺乏主動(dòng)關(guān)注的積極性，對(duì)新預(yù)算法的知曉度也有限。

第二，相對(duì)于原預(yù)算法，新預(yù)算法更能指向現(xiàn)代公共預(yù)算的四大目標(biāo)（總額控制、配置效率、運(yùn)作效率和財(cái)政問(wèn)責(zé)），但是基層公務(wù)員認(rèn)為其實(shí)施難度較大，難度均值為3.21。在四個(gè)目標(biāo)中，總額控制的實(shí)施難度最大，因?yàn)榛鶎庸珓?wù)員擔(dān)心總額控制難以實(shí)現(xiàn)，基層政府不用任務(wù)指標(biāo)等行政命令保障預(yù)算收入的話會(huì)惡化財(cái)力吃緊的現(xiàn)狀，無(wú)法保障預(yù)算收入將難以實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。建立政府債務(wù)管理制度在開(kāi)前門堵后門的同時(shí)，如果制度設(shè)計(jì)存在漏洞，可能會(huì)引發(fā)基層政府為爭(zhēng)奪債務(wù)額度而產(chǎn)生的惡性競(jìng)爭(zhēng)，加大了制度順利落實(shí)的難度。

指向配置效率的兩個(gè)新制度實(shí)施的難度相對(duì)較小，這與各地方政府陸續(xù)開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)改革、基層公務(wù)員逐步將績(jī)效評(píng)價(jià)視為規(guī)定動(dòng)作有關(guān)。

在指向運(yùn)作效率目標(biāo)的兩項(xiàng)新制度中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付評(píng)估和退出機(jī)制的實(shí)施難度比較大，原因是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的效益評(píng)價(jià)對(duì)象主要針對(duì)基層政府，基層公務(wù)員對(duì)評(píng)價(jià)的復(fù)雜性和結(jié)果的公正性科學(xué)性表達(dá)了擔(dān)憂。而以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的實(shí)施難度較小。

為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政問(wèn)責(zé)，此次預(yù)算法修訂把審計(jì)報(bào)告公開(kāi)、預(yù)算公開(kāi)、決算公開(kāi)等制度納入其中。調(diào)查結(jié)果顯示，審計(jì)報(bào)告公開(kāi)的實(shí)施難度最大，因?yàn)樯婕暗綄徲?jì)機(jī)制的完善、公開(kāi)程度的明確等復(fù)雜問(wèn)題；由于早有準(zhǔn)備，預(yù)算公開(kāi)和決算公開(kāi)的實(shí)施難度不是很大。

（二）政策建議

預(yù)算法修訂塵埃落定后，在各級(jí)地方政府實(shí)施新預(yù)算法的過(guò)程中，需要注意以下問(wèn)題：

第一，在制定具體的實(shí)施方案前，各級(jí)政府需要充分調(diào)查研究預(yù)算參與者的需求和意見(jiàn),提高新預(yù)算法的知曉度和公眾參與的積極性。在下級(jí)政府習(xí)慣于參照上級(jí)政府的實(shí)施方案來(lái)落實(shí)制度的政治生態(tài)下，高層政府需要特別注意這個(gè)問(wèn)題。往往預(yù)算制度制定的主要參與者是財(cái)政部門,而其他預(yù)算參與者的參與程度非常低，這樣會(huì)導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程中偏重于保護(hù)財(cái)政部門的利益和損害其他部門的利益，會(huì)直接影響新預(yù)算法在地方政府落實(shí)的效果。首先，國(guó)務(wù)院需要引導(dǎo)地方政府加大對(duì)實(shí)施新預(yù)算法、啟動(dòng)下一步預(yù)算改革的宣傳，提高公務(wù)員對(duì)新預(yù)算法的知曉度。其次，引導(dǎo)地方政府?dāng)U大實(shí)施方案制定的討論范圍，創(chuàng)造條件將討論和調(diào)查研究組織化，吸引預(yù)算參與者關(guān)注并參與實(shí)施方案的制定，讓各方充分表達(dá)利益訴求，在討論的過(guò)程中深化認(rèn)識(shí)、打消顧慮，確保最終的實(shí)施方案能夠最大化地平衡各方利益。

第二，各級(jí)政府需要正視新預(yù)算法的實(shí)施難度，做好充分的思想準(zhǔn)備落實(shí)工作安排。首先，明確并關(guān)注新預(yù)算法的實(shí)施難點(diǎn)，如預(yù)算收入指標(biāo)做法的變更、跨年度預(yù)算平衡、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的評(píng)估和退出機(jī)制等，加大調(diào)查研究力度重點(diǎn)突破，在制訂實(shí)施方案時(shí)全面考慮各種困難因素，在正式實(shí)施時(shí)定期評(píng)估實(shí)施效果，及時(shí)查缺補(bǔ)漏。其次，研究建立與之相配套的制度，調(diào)整與之相沖突的制度，如政府會(huì)計(jì)制度的調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整等，為新預(yù)算法的落地保駕護(hù)航。再次，根據(jù)各地的實(shí)際情況對(duì)新預(yù)算法的實(shí)施進(jìn)行周密部署和安排，循序漸進(jìn)，分步驟推進(jìn)改革，在環(huán)環(huán)相扣的預(yù)算管理格局中找準(zhǔn)突破口，先易后難。最后，在一系列措施的實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)參與預(yù)算管理工作的公務(wù)員的培訓(xùn)，跟進(jìn)調(diào)整和完善預(yù)算管理軟件，鼓勵(lì)學(xué)術(shù)界加大對(duì)落實(shí)新預(yù)算法的研究，對(duì)于攻克新預(yù)算法的實(shí)施難關(guān)，提供必不可少的技術(shù)支持。

（本研究得到國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“推進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)的預(yù)算決策議程動(dòng)力模型及應(yīng)用研究＜13CGL152〉”的資助）■

（作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院、廣州大學(xué)華軟軟件學(xué)院）