試論地方政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的責(zé)任

朱云瑛

2014年6月22日，在卡塔爾首都多哈舉行的第38屆世界遺產(chǎn)大會(huì)投票通過(guò)中國(guó)提交的“大運(yùn)河”申遺申請(qǐng)。至此，“大運(yùn)河”作為文化遺產(chǎn)正式列入世界遺產(chǎn)名錄，這是中國(guó)列入《世界遺產(chǎn)名錄》的第46個(gè)項(xiàng)目。揚(yáng)州市作為大運(yùn)河申遺工程的牽頭城市，在大運(yùn)河申遺成功過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，這也為地方政府探索如何發(fā)揮在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的作用提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、地方政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)中發(fā)揮作用的動(dòng)因

（一）發(fā)揮政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的作用是由國(guó)內(nèi)外相關(guān)法律法規(guī)決定的。

我國(guó)《文物保護(hù)法》第八條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作?？h級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理?！钡诰艞l：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)重視文物保護(hù)，正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與文物保護(hù)的關(guān)系，確保文物安全?！薄侗Ｗo(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》主要規(guī)定了文化和自然遺產(chǎn)的定義，國(guó)家保護(hù)和國(guó)際保護(hù)措施等條款。公約還規(guī)定，締約國(guó)均承認(rèn)，“本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的文化和自然遺產(chǎn)的確定、保護(hù)、保存、展出和遺傳后代，主要是有關(guān)國(guó)家的責(zé)任。該國(guó)將為此竭盡全力，最大限度地利用本國(guó)資源，必要時(shí)利用所能獲得的國(guó)際援助和合作，特別是財(cái)政、藝術(shù)、科學(xué)及技術(shù)方面的援助和合作”。由此可見(jiàn)，科學(xué)保護(hù)文化遺產(chǎn)，是法律法規(guī)賦予政府的應(yīng)盡職責(zé)。

（二）發(fā)揮政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的作用是由文化遺產(chǎn)的公共屬性決定的。

文化遺產(chǎn)的公共屬性，客觀上要求具有公共服務(wù)職能的政府擔(dān)負(fù)起文化遺產(chǎn)保護(hù)的職能。大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)涉及眾多省市，文化遺產(chǎn)數(shù)量眾多、類型多樣，且具有公共屬性，這決定了由個(gè)人或者個(gè)體組織承擔(dān)大運(yùn)河沿線文化遺產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任是不現(xiàn)實(shí)的，必須由政府牽頭抓好這項(xiàng)跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的綜合系統(tǒng)工程。2008年3月，揚(yáng)州市政府牽頭在揚(yáng)州召開(kāi)大運(yùn)河保護(hù)與申遺工作會(huì)議，會(huì)議明確了35座城市結(jié)成大運(yùn)河保護(hù)與申遺聯(lián)盟。從此以后，每年春季運(yùn)河沿線35座城市共聚共商推進(jìn)運(yùn)河申遺大計(jì)。為從更高層面上協(xié)調(diào)運(yùn)河申遺相關(guān)工作，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，2009年4月，13個(gè)有關(guān)部委和大運(yùn)河沿線的8個(gè)省市共同設(shè)立了大運(yùn)河保護(hù)和申遺省部際會(huì)商小組，初步形成了省部會(huì)商的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。

（三）發(fā)揮政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的作用是由文化遺產(chǎn)保護(hù)的復(fù)雜性決定的。

文化遺產(chǎn)保護(hù)是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。實(shí)施對(duì)文化遺產(chǎn)的科學(xué)有效的保護(hù)，需要制定適應(yīng)城市整體發(fā)展的詳細(xì)的保護(hù)規(guī)劃，需要政府相關(guān)執(zhí)法部門嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督，需要政府大量資金和公共資源的投入，需要對(duì)公民進(jìn)行持續(xù)深入的宣傳教育，需要建設(shè)一支適應(yīng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的高素質(zhì)的保護(hù)隊(duì)伍，這些都需要政府的領(lǐng)導(dǎo)、支持和培養(yǎng)。大運(yùn)河流經(jīng)城市眾多，沿線文化遺產(chǎn)數(shù)量豐富、種類多樣，加之多部門交叉管理，在申報(bào)世界文化遺產(chǎn)這一工程中無(wú)疑面臨巨大的困難和問(wèn)題，迫切需要由政府牽頭做這項(xiàng)工作。為了尋求一種適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)和申遺模式，保證遺產(chǎn)申報(bào)工作穩(wěn)步推進(jìn)，國(guó)家文物局提出了設(shè)立大運(yùn)河申遺牽頭城市的設(shè)想。揚(yáng)州市政府積極響應(yīng)和爭(zhēng)取，最終于2007年9月，被確定為大運(yùn)河申遺的牽頭城市，并在揚(yáng)州成立了大運(yùn)河聯(lián)合申報(bào)世界遺產(chǎn)辦公室。

二、進(jìn)一步發(fā)揮地方政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)中作用的幾點(diǎn)思考

大運(yùn)河申遺成功，讓大運(yùn)河沿線城市站在了運(yùn)河保護(hù)的新起點(diǎn)、新高度。申遺只是手段，保護(hù)才是目的。大運(yùn)河沿線城市各級(jí)政府要以大運(yùn)河申遺成功為契機(jī)，以寬廣的視野，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求做好大運(yùn)河遺產(chǎn)的保護(hù)和管理工作，樹(shù)立大運(yùn)河保護(hù)的正確理念，建立大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)體系，健全完善大運(yùn)河保護(hù)和管理機(jī)制，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)工作，不斷提升大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理水平。

（一）探索建立政府主導(dǎo)的大運(yùn)河活態(tài)遺產(chǎn)保護(hù)體系。

一是要盡快制定出臺(tái)《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)條例》。加大力度推進(jìn)大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)科學(xué)立法工作，國(guó)家要制定《大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)條例》，在大運(yùn)河全線統(tǒng)一劃定保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶，明確世界文化遺產(chǎn)保護(hù)范圍、保護(hù)措施和目標(biāo)，并按程序?qū)徟?。充分照顧到大運(yùn)河作為在用遺產(chǎn)的特性，妥善處理遺產(chǎn)保護(hù)與水利、航運(yùn)、南水北調(diào)等重大工程的關(guān)系。二是地方政府要處理好地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系。地方政府要結(jié)合各地特點(diǎn)有計(jì)劃地整體規(guī)劃，處理好地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系，以保護(hù)歷史原真性、風(fēng)貌完整性、生活延續(xù)性為準(zhǔn)則，以敬畏之心、科學(xué)態(tài)度，審慎推進(jìn)運(yùn)河保護(hù)和開(kāi)發(fā)。同時(shí)，要充分發(fā)揮專門管理機(jī)構(gòu)的作用，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、有效管理。三是加強(qiáng)政府層面的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)制度建設(shè)。盡早建立專門針對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)人為干預(yù)的提前申報(bào)制度、項(xiàng)目可行性分析制度、零沖擊報(bào)告制度，專門針對(duì)瀕危遺產(chǎn)的臨時(shí)性指定制度，專門針對(duì)物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作者的行業(yè)準(zhǔn)入制度等。

（二）健全完善政府牽頭的大運(yùn)河遺產(chǎn)綜合管理機(jī)制。

大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的保護(hù)涉及到城市規(guī)劃、居民生活、文化鑒定、遺產(chǎn)修繕等方方面面，需要規(guī)劃、城管、文化、教育等多個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合，共同參與。而且文化遺產(chǎn)的保護(hù)，一定要在當(dāng)代社會(huì)生活中承擔(dān)科學(xué)、文化、教育等多方面的功能，充分發(fā)揮其價(jià)值，才能使其生命力延續(xù)下去。這就必然要求政府加大組織協(xié)調(diào)力度，牽頭建立大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)本地區(qū)遺產(chǎn)保護(hù)管理工作。要加強(qiáng)對(duì)文化遺產(chǎn)所在地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)工作的指導(dǎo)，嚴(yán)格督促和檢查。要建立大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的專家咨詢決策機(jī)制和監(jiān)督檢查制度，對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃和專項(xiàng)法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。要充分發(fā)揮文物、文化、城建、環(huán)保等部門的作用，積極整合資源，在運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段上下功夫，從而保證大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作順利進(jìn)行。要充分發(fā)揮高新技術(shù)在保護(hù)管理工作中的作用，提高大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的科技含量。要不斷加大大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)投入，扎實(shí)做好文化遺產(chǎn)保護(hù)、修繕和環(huán)境整治工作，并采取措施鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)的捐贈(zèng)，實(shí)現(xiàn)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的可持續(xù)管理。

（三）政府要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與對(duì)大運(yùn)河遺產(chǎn)的保護(hù)。

要建立由各級(jí)政府主管的大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)管理信息平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的宣傳教育，普及與文化遺產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)和知識(shí)，讓更多人分享大運(yùn)河文化遺產(chǎn)蘊(yùn)含的豐富價(jià)值，增強(qiáng)人民群眾對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的意識(shí)。要積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各界參與，充分利用廣播、電視、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用，使保護(hù)運(yùn)河文化遺產(chǎn)的理念深入到千家萬(wàn)戶，把大運(yùn)河文化遺產(chǎn)工作置于全社會(huì)的監(jiān)督和支持之下。充分發(fā)揮大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的教育功能，挖掘、展示大運(yùn)河文化遺產(chǎn)所凝聚的深刻內(nèi)涵，開(kāi)展形式多樣的文物保護(hù)單位、博物館進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)活動(dòng)和網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)；利用好考古現(xiàn)場(chǎng)、博物館、歷史建筑等，對(duì)青少年進(jìn)行傳統(tǒng)文化和愛(ài)國(guó)主義教育；促進(jìn)文物圖書(shū)、報(bào)刊、音像制品的出版發(fā)行，不斷豐富大運(yùn)河文化遺產(chǎn)工作的傳播和表現(xiàn)形式。積極推廣大運(yùn)河文化遺產(chǎn)標(biāo)志和遺產(chǎn)保護(hù)公益歌曲，提高知名度，對(duì)新涌現(xiàn)的大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)先進(jìn)典型給予積極表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。廣泛開(kāi)展大運(yùn)河文化遺產(chǎn)對(duì)外交流活動(dòng)，推動(dòng)國(guó)際間文化遺產(chǎn)的交流與合作，進(jìn)一步擴(kuò)大大運(yùn)河文化遺產(chǎn)的社會(huì)和國(guó)際影響力，形成全社會(huì)參與大運(yùn)河遺產(chǎn)保護(hù)和管理的濃厚意識(shí)和良好氛圍。