以反腐立法約束權力

王全寶

為了推動制度反腐，全國人大代表、全國人大法律委員會委員、清華大學法學院教授周光權精心準備了一份“關于加快推進反腐敗國家立法的議案”，在今年兩會上得到關注。

中國新聞周刊：你呼吁加快反腐敗立法，初衷是什么？

周光權：腐敗問題，其實質在于權力的濫用?；诖?，可以考慮以“集中型”與“分散型”相結合的方式，制定《中華人民共和國反腐敗法》，在宏觀上整體指引，在微觀上從三個方面（預防性法律、懲治性法律和監(jiān)督性法律）加快和推進反腐敗立法，從而形成完整的反腐敗立法體系。

3月6日，習近平參加十二屆全國人大三次會議江西代表團的審議時強調，要重視基層風氣問題，下大氣力整治發(fā)生在老百姓身邊的不良行為，對隨意插手基層敏感事務、截留克扣基層物資經(jīng)費、處事不公、吃拿卡要、侵占群眾利益等問題，必須嚴肅查處，絕不姑息。

要使反腐工作有法可依，有章可循，從而使反腐工作能具有長期效應，形成以“打擊”為基礎，以“控制”為特征，以“預防”為重點的綜合治理體系。

所以我呼吁加快和推進反腐敗立法，應體現(xiàn)懲防并舉、綜合治理、從嚴懲處、慎重準確、特殊犯罪特殊處理等原則，并注重可操作性。我認為，加快推進反腐敗國家立法的核心，是制定《中華人民共和國反腐敗法》。

中國新聞周刊：在你看來，目前打擊腐敗還存在哪些障礙？

周光權：我認為，當前反腐敗面臨三方面的障礙，一是觀念層面的障礙。很多地方領導（尤其是縣、鄉(xiāng)兩級領導）長期習慣于任意行使職權，權力受到的約束很小，觀念上很難轉變，法治觀念和法治意識很難在短時期內養(yǎng)成，因此腐敗問題難以根治。

二是制度層面的障礙。目前，我們還缺乏約束地方領導的有效機制;缺乏有效的追責程序和機制，違法成本極小，被追責官員很容易“復出”;選人用人上的腐敗被查處的幾率很小，干部被帶病提拔、甚至越腐敗提拔得越快的現(xiàn)象屢見不鮮，遵紀守法的人上升空間有限，依法辦事的激勵機制沒有真正建立，以法治為核心的一系列反腐敗配套制度遠未建立。

三是操作層面的障礙。法律法規(guī)沒有得到有效執(zhí)行，“潛規(guī)則”盛行，買官賣官現(xiàn)象不是個例。目前，腐敗現(xiàn)象盛行與地方政府不依法辦事有關。無論國家層面制定多少有效的法律，只要地方政府不依法行政，政府違法就每天都在發(fā)生，就會出現(xiàn)很多不符合法律精神的行政行為，腐敗就難以避免，法治中國建設就難以實現(xiàn)。

因此，在當前法治中國建設面臨方方面面挑戰(zhàn)的大背景下，通過反復梳理不難發(fā)現(xiàn)：通過國家反腐敗立法，規(guī)范和約束權力，就是法治中國建設的基礎性工作。抓好立法工作，在當下刻不容緩。沒有好的立法，依法治國、法治反腐都無從談起。

建成反腐體系，在立法的層面，最為重要的標志之一就是出臺一部《中華人民共和國反腐敗法》，其內容包括一些綜合性與程序性的規(guī)定。具體內容為國家反腐敗機關的職能、權限、職責、公職人員行為準則、任職方面的限制、相關立法的咨詢程序、反腐敗程序相關條款等等。

在未來的《中華人民共和國反腐敗法》中，要進一步完善現(xiàn)有刑事法律中的貪污、賄賂犯罪的內容。當前，對貪污、賄賂犯罪的規(guī)定已經(jīng)遠遠不能適應打擊腐敗的需要。

為此，《刑法修正案（九）》（草案）修改了貪污受賄犯罪的定罪量刑標準，加大對行賄犯罪的處罰力度，完善行賄犯罪財產(chǎn)刑的規(guī)定，進一步嚴格對行賄罪從寬處罰的條件。草案的規(guī)定，有著現(xiàn)實的合理性。今后，應該增大賄賂標的物的范圍，取消“為他人謀取利益”這一受賄罪的構成要件，擴大貪污罪、挪用公款罪犯罪對象的范圍，刪除瀆職犯罪中徇私的要求，降低濫用職權、玩忽職守罪的定罪門檻，以促進和加快反腐敗國家立法。

中國新聞周刊：你提出，加快和推進反腐敗國家立法，必須建構預防性法律體系，對此該如何理解？

周光權：我呼吁推進反腐敗的國家立法，不是僅僅制定《反腐敗法》一部法律，而是要制定一系列法律，形成“法律群”，來制度化地約束和規(guī)范公權力，有效防止腐敗，從而達到治本的目標。

我認為有以下五個方面需要完善：一是抓緊制定規(guī)范化選任地方行政官員的法律。地方官員選任僅僅靠制度、政策還不夠，還要靠法律。通過制定法律和改革現(xiàn)有選任制度，把沒有實干精神而只懂得投機鉆營的干部排除在選任范圍之外;需要通過立法形式擴大直接選舉的范圍，擴大差額選舉的比例。

二是制定《行政決策法》《行政執(zhí)行法》等行政程序法。目前，國家制定了行政處罰法、行政強制法、行政許可法，但它們都只是規(guī)范特定種類的行政行為的法律。除此之外的其他大量行政行為（包括行政決策行為、行政檢查行為、行政收費行為等），都缺少相關法律規(guī)范。只有制定《行政決策法》《行政執(zhí)行法》等涵蓋重大決策、行政執(zhí)行等程序在內的行政程序法，才能有效解決地方公權力不受制約的問題;要依法進一步清理行政審批權力，約束政府的行政審批權、執(zhí)法權，限制、取消某些地方自行設立的執(zhí)法機構。

三是制定《行政績效評價法》。目前，因為考核評價機制不合理，地方的政績觀錯位，地方政府為追逐經(jīng)濟GDP，維護地方利益和部門利益，不惜犧牲國家利益、損害法律尊嚴，使得地方政府沒有誠信，也沒有威信。例如，個別地方政府參與、縱容野蠻拆遷，容忍生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品的行為等，都造成了較為嚴重的影響。因此，要糾正唯經(jīng)濟GDP馬首是瞻的做法，建立“法治GDP”，把依法行政作為政績考核評價體系的重要組成部分。如果不通過立法確定科學合理績效評價機制，約束地方政府權力，使之有所畏懼、“有所不為”，法治中國建設將無從談起。

四是建立官員財產(chǎn)申報制。作為防止腐敗發(fā)生的有效手段，起源于240年前瑞典的家庭財產(chǎn)收人申報制度被稱為一項“陽光法案”，反腐效果已被眾多國家所驗證。全國人大常委會應當制定《公務員家庭財產(chǎn)申報法》，內容包括金融實名制度、家庭財產(chǎn)申報制度、遺產(chǎn)稅與贈與稅制度、公民信用保障號碼制度等一系列科學的反腐敗制度。在實行公民信用保障號碼制度的前提下，實行金融實名制和家庭財產(chǎn)申報制度，將個人收入與財產(chǎn)擁有更加透明化。同時，擴大財產(chǎn)申報的財產(chǎn)范圍和主體范圍。財產(chǎn)申報的財產(chǎn)范圍包括整個財產(chǎn)狀況，除了工資、獎金、津貼、補貼等收入以外，還包括因繼承、受贈、偶然所得及證券、股票等風險投資所得等等。財產(chǎn)申報的主體范圍包括申報本人及其近親屬。財產(chǎn)申報的種類包括初任申報、離職申報。讓公務員的財產(chǎn)狀況始終處于有效監(jiān)督之下，使腐敗無處藏身。

五是建立預防和懲治貪官外逃的反腐敗國際合作制度，預防并解決貪官外逃問題。

中國新聞周刊：你還提出，加快和推進反腐敗國家立法必須建構懲治性法律體系，具體內容是什么？

周光權：主要是兩個方面：一方面是整合力量，通過立法建立統(tǒng)一、獨立、權威的反腐敗機構。目前，我國實行多元化的反腐敗組織架構，在多渠道、多形式地開展反腐工作中，取得了巨大成就。但是，這種反腐敗組織體系也存在著一些不足，使反貪促廉工作存在“交叉帶”和“空白帶”，多個機構在案件受理、查辦、移送、處理等工作環(huán)節(jié)中可能存在不協(xié)調之處。因此，需要通過立法整合反腐敗力量，并賦予其全面執(zhí)行反腐敗法律的各種權力，高效地開展反腐敗工作。

另一方面，制定《行政瀆職行為問責法》。權力不受制約的重要原因是責任追究不到位。當權力行使主體認識不到自己的責任，違法零成本或者成本極低時，自然就會隨意行使或者濫用權力。制定行政問責的專門法律，對于從源頭上約束和規(guī)范國家公共權力，減少公權力的濫用、預防腐敗有特殊意義。

中國新聞周刊：現(xiàn)在很多腐敗案件線索來源于群眾舉報，對此有何立法建議？

周光權：我認為要制定《公民舉報保護法》。當前，大量的腐敗案件線索都來源于群眾舉報，這已經(jīng)成為反腐敗的重要手段。

但是，一方面，群眾的舉報量往往隨著反腐敗和廉政建設的大氣候而上升或下降，處于起伏不定的狀態(tài);另一方面，部分舉報者遭受打擊報復的現(xiàn)象也比較突出，嚴重地挫傷了群眾舉報的積極性。因此，制定公民舉報保護法，進行制度性建設就顯得尤為重要。

公民舉報保護法應主要包括以下幾方面內容：一是受理舉報的制度，包括受理機關的種類及其職責，受理程序和方法;二是對舉報人的保護制度，主要包括對舉報者信息的保密、對舉報者的獎勵以及對打擊報復舉報人的懲治等;三是肯定匿名舉報，制定有關處理規(guī)定。

中國新聞周刊：媒體監(jiān)督也是發(fā)現(xiàn)腐敗線索的一個渠道，對此有何建議？

周光權：我認為應該制定保障輿論監(jiān)督的相關法律。輿論監(jiān)督能有效地發(fā)現(xiàn)腐敗，將腐敗公之于眾，是反腐敗的強大武器。

但是，我國目前的輿論監(jiān)督仍然有待完善，監(jiān)督的力度和范圍有待加強，特別是市縣級的輿論監(jiān)督較弱，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的情況比較突出。要加強輿論監(jiān)督，實現(xiàn)輿論對遏制腐敗的作用，就需要制定一部統(tǒng)一的新聞監(jiān)督法，保護新聞工作者的合法權利，從制度上規(guī)范輿論監(jiān)督，讓監(jiān)督有法可依。

中國新聞周刊：近些年，網(wǎng)絡反腐也逐漸增多，在立法上應該如何進行規(guī)范？

周光權：我認為應該通過立法規(guī)范“網(wǎng)絡反腐”，確定其法律邊界。網(wǎng)絡公共領域的興起導致公共政策合法性供給的廣場化，一切公權力的運行都必須在陽光下，接受公眾的監(jiān)督、評判和檢驗。當體制內反腐的動力不足或公信力流失時，網(wǎng)絡反腐就會出現(xiàn)。

但是，網(wǎng)絡反腐也是一柄“雙刃劍”，其在推動反腐進程的同時也存在偶然性、動機和目的的多元性、理性與非理性的錯雜交織、話語嘈雜等問題。這些問題的出現(xiàn)與當下社會轉型和體制改革密切相關，并可能導致一定的風險。為此，應以制度反腐替代“運動式”反腐，建立公眾參與的反腐制度和機制，提升公眾在網(wǎng)絡空間的理性精神和參與意識，強化規(guī)范化運作的體制力量在反腐格局中的地位和作用，通過立法把網(wǎng)絡反腐納入法治軌道，防止其產(chǎn)生負面影響。