“司法改革需要凝聚更多共識(shí)”

王全寶

2014年12月4日，廣東省高級(jí)人民法院在廣州舉行“國家憲法日”主題開放活動(dòng)，廣東省高級(jí)人民法院院長鄭鄂（中）大法官攜眾法官舉行宣誓儀式。圖/CFP

去年11月，廣東正式啟動(dòng)司法體制改革試點(diǎn)工作，內(nèi)容包括改革審判權(quán)、檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，完善法官、檢察官職業(yè)保障制度，完善法院、檢察機(jī)關(guān)人員分類管理，建立法官、檢察官統(tǒng)一提名管理，省以下法院、檢察院財(cái)物統(tǒng)一管理。

實(shí)際上，作為改革前沿的廣東，其法院改革早于試點(diǎn)之前。比如，作為去行政化的一項(xiàng)嘗試，2013年，廣東省深圳福田區(qū)法院、佛山中院開始試行審判長負(fù)責(zé)制，這項(xiàng)改革被認(rèn)為是在制度設(shè)計(jì)上確保法官依法獨(dú)立審判，最大限度排除行政權(quán)力對(duì)審判權(quán)力的干擾，引起社會(huì)高度關(guān)注。

“如何在下一步的改革中凝聚更多共識(shí)，是改革能否深入的關(guān)鍵?！?月13日，在全國兩會(huì)期間，全國人大代表、廣東省高級(jí)人民法院院長鄭鄂在接受《中國新聞周刊》專訪時(shí)說。

談及當(dāng)前公眾熱議的冤假錯(cuò)案糾正問題，鄭鄂表示，“對(duì)于錯(cuò)案的發(fā)生，我深感痛惜，更深感身上責(zé)任的重大。”他以徐輝案的糾正為例，指出這個(gè)案子得到糾正并非因?yàn)椤罢鎯闯霈F(xiàn)”或“死者歸來”，而是“我們根據(jù)徐輝的申訴及相關(guān)部門的建議，啟動(dòng)了審判監(jiān)督程序，經(jīng)再審審查，認(rèn)為案件的事實(shí)不清、證據(jù)不足，按照疑罪從無的精神，依法宣告徐輝無罪”。

一攬子改革盤子

中國新聞周刊：去年11月廣東的司法體制改革試點(diǎn)方案獲批，當(dāng)前改革的進(jìn)展如何？

鄭鄂：三個(gè)月來，我們主要從三個(gè)方面推進(jìn)改革：一是細(xì)化明確一攬子改革盤子;二是加大力度推進(jìn)已試點(diǎn)和正在試點(diǎn)的法院和一些單項(xiàng)的改革，如人民法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革，行政審判集中管轄改革等;三是積極動(dòng)員和布署新的試點(diǎn)法院。

所謂的“一攬子改革盤子”，主要是指按照中共十八屆三中、四中全會(huì)部署和最高法院發(fā)布第四個(gè)五年改革綱要，由省法院梳理出全面深化司法改革的任務(wù)共有112項(xiàng)，并以此為基礎(chǔ)，制定了《2015年全省法院司法改革要點(diǎn)》，明確了32大項(xiàng)的重點(diǎn)任務(wù)，如審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制、司法責(zé)任制、人員分類、法官遴選等。在這個(gè)總盤子中，有的已經(jīng)實(shí)施，有的正待批準(zhǔn)，有的還須細(xì)化。

我們正在實(shí)施的改革，并且已落地成果的改革，如珠海橫琴法院、廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、深圳前海法院;首批試點(diǎn)的法院包括深圳、佛山、汕頭和茂名等4個(gè)中院及其中的12個(gè)基層法院。

其中，深圳早已提前作為綜合試點(diǎn)，同時(shí)推進(jìn)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制、人員分類管理、法官職業(yè)保障三項(xiàng)改革，并已取得顯著成效。且深圳作為計(jì)劃單列市，除了今后法官統(tǒng)一提名改革按省里的規(guī)定進(jìn)行外，將由市進(jìn)行財(cái)物統(tǒng)一管理試點(diǎn)。其余3個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)法院的司改落地方案已在今年2月底經(jīng)省里批準(zhǔn)，已正式啟動(dòng)試點(diǎn)，省法院還成立了對(duì)口聯(lián)系小組正分頭進(jìn)行指導(dǎo)。

中國新聞周刊：今年還會(huì)有什么新的改革試點(diǎn)？

鄭鄂：根據(jù)工作安排，今年5月前后，廣州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院集中管轄廣州地區(qū)行政案件將正式試點(diǎn)。目前，該方案已經(jīng)省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議討論通過，正按程序報(bào)最高法院審批中。而審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)方案也已制定完畢，我們初步確定將在法院內(nèi)部把執(zhí)行裁決權(quán)從執(zhí)行局分離出來，執(zhí)行局只負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施，并以市為單位探索組建統(tǒng)一的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，該方案亦經(jīng)省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組討論通過，目前也正在最高法院審批中。

第二批法院試點(diǎn)正在積極籌備中。對(duì)申請(qǐng)加入第二批試點(diǎn)的法院，省法院積極支持，加強(qiáng)指導(dǎo)，條件成熟時(shí)將向省司法體制和社會(huì)體制改革專項(xiàng)小組匯報(bào)，力爭早日納入試點(diǎn)、進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

中國新聞周刊：你如何評(píng)價(jià)三個(gè)月以來的試點(diǎn)改革情況？

鄭鄂：應(yīng)該說，全省法院已過了改革初期的觀望期、躊躕期，大家的改革熱情很高，改革的前景很好，我們有決心、有信心實(shí)現(xiàn)十八屆四中全會(huì)提出的司改目標(biāo)。

當(dāng)然，熱情之下還要頭腦冷靜、工作扎實(shí)。司法改革是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，光靠熱情還不行，既要有大局觀念、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，還需有心細(xì)如發(fā)的具體方案和實(shí)施。

比如，光是法官員額制改革就需配套審判輔助隊(duì)伍的建設(shè)、法官合理工作量的測算、以法官為核心的案件質(zhì)量評(píng)估體系、法官履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制、建立法院內(nèi)外人員干預(yù)案件的記錄制度等一系列問題，每一個(gè)問題都需要深入研究、思慮周全。

因此，改革試點(diǎn)就是一個(gè)不斷探索完善的過程，要時(shí)時(shí)針對(duì)新情況，解決新問題，不可能一蹴而就，不能急功近利。

不少改革試點(diǎn)已觸及憲法、法律框架的內(nèi)容

中國新聞周刊：中共十八屆三中、四中全會(huì)以來，全國各地先后啟動(dòng)了司法改革的試點(diǎn)工作。就法院改革而言，其中存在什么問題？

鄭鄂：坦誠講，全國各地先后啟動(dòng)司法改革的試點(diǎn)工作以來，由于實(shí)際情況差異以及認(rèn)識(shí)上的局限性等原因，在一些具體改革舉措上，各地出現(xiàn)了不同程度的沖突甚至互相矛盾，試點(diǎn)中也出現(xiàn)了一些迷茫、反復(fù)，客觀上影響了改革的嚴(yán)肅性、整體性、全局性。

如何在下一步的改革中凝聚更多共識(shí)，是改革能否深入的關(guān)鍵，尤其是，改革中還有一些需要頂層設(shè)計(jì)給予更科學(xué)界定的新情況、新問題，要防止各地在試點(diǎn)時(shí)先入為主，形成既成事實(shí)，導(dǎo)致未來改革的成本加大。

司法權(quán)是中央事權(quán)，司法改革更是關(guān)系國家司法體制的重大問題，改革試點(diǎn)需要因地制宜，也需要統(tǒng)籌安排，確保統(tǒng)一實(shí)施。因此，我建議最高法院要加強(qiáng)對(duì)全國法院司法改革的統(tǒng)籌指導(dǎo)，確保各地試點(diǎn)改革符合中央要求。

我建議最高法院要進(jìn)一步加強(qiáng)司法改革試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)關(guān)注、總結(jié)、指導(dǎo)試點(diǎn)的情況，幫助基層單位解決試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，注重頂層設(shè)計(jì)的整體性、全局性、協(xié)調(diào)好各方面的意見，為試點(diǎn)工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

中國新聞周刊：試點(diǎn)改革過程中，是否出現(xiàn)于法無據(jù)或跟現(xiàn)行的法律發(fā)生沖突的現(xiàn)象？

鄭鄂：到目前為止，司法改革已從內(nèi)部的審判權(quán)、檢察權(quán)運(yùn)行等機(jī)制類改革，駛進(jìn)了涉及司法權(quán)安排、組織架構(gòu)、人員配置等關(guān)系體制類問題的深水區(qū)，不少改革試點(diǎn)已觸及憲法、法律框架的內(nèi)容。

比如說，法官、檢察官員額如何依法確定;法官、檢察官選任的標(biāo)準(zhǔn)及職業(yè)化管理的方式;法官、檢察官遴選、懲戒委員會(huì)的職能定位，如何與現(xiàn)有的體制機(jī)制相配套等等，都需要立法予以明確。

中國新聞周刊：對(duì)此你有何建議？

鄭鄂：為避免出現(xiàn)于法無據(jù)或跟現(xiàn)行的法律發(fā)生沖突，我建議，由全國人大常委會(huì)牽頭，組織一個(gè)專業(yè)、多元、中立、公開的委員會(huì)，及時(shí)梳理需要進(jìn)行立法修改完善的有關(guān)情況，匯總匯報(bào)給全國人大常委會(huì)啟動(dòng)修法程序，確保改革符合中央精神、法治精神，確保改革在憲法、法律的框架內(nèi)進(jìn)行。

我建議由全國人大常委會(huì)牽頭，組成由兩高、專家學(xué)者、律師、相關(guān)職能部門等參加的專門委員會(huì)，對(duì)司法改革中需要在立法上配套修改完善的問題進(jìn)行梳理調(diào)研，啟動(dòng)相關(guān)立法、修法程序，確保改革在憲法、法律框架內(nèi)有序進(jìn)行。

習(xí)近平總書記最近強(qiáng)調(diào)，要在法治中推進(jìn)改革，要在改革中推進(jìn)法治。任何改革都要于法有據(jù)，必須要防止可能因?yàn)楦母锍靶酝黄片F(xiàn)行法律導(dǎo)致法律權(quán)威受到傷害。

中國新聞周刊：最近，《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》提出，建立法官員額制度。員額制度是否會(huì)導(dǎo)致“案多人少”現(xiàn)象更加突出？

鄭鄂：按照中央批準(zhǔn)的試點(diǎn)方案，審判團(tuán)隊(duì)模式是由“法官+法官助理+書記員”組成，按照中央批準(zhǔn)的改革方案，法官占39%、審判輔助人員占46%、司法行政人員占15%。其中的審判輔助人員包括法官助理、書記員、司法技術(shù)人員、執(zhí)行員和司法警察五大類，除去執(zhí)行員和司法警察占去的20%至30%的比例，留給法官助理和書記員隊(duì)伍的比例只有15%至25%左右。

坦誠講，這種比例結(jié)構(gòu)不能滿足法官“優(yōu)而精”、法官助理和書記員“專而足”的新型審判團(tuán)隊(duì)模式的要求。

尤其是在珠三角地區(qū)，本來就案多人少，今年隨著立案登記制改革和行政訴訟法修改，1至2月全省新收案件同比增長30%，深圳、東莞更高達(dá)40%，人案矛盾更加突出。

改革后法官員額規(guī)定為39%以后，如果法官助理和書記員配備不足，勢必影響審判工作的正常有序進(jìn)行。

在法院內(nèi)部，法官的核心地位不可動(dòng)搖，但審判輔助隊(duì)伍同樣是完成審判工作不可或缺的重要力量，尤其是其中的法官助理和書記員，直接輔助案件審判活動(dòng)。

我建議抓緊制定法官助理單獨(dú)序列管理辦法、規(guī)范統(tǒng)一由財(cái)政保障的雇員制書記員隊(duì)伍，以穩(wěn)定隊(duì)伍、推進(jìn)審判工作有序進(jìn)行。

中國新聞周刊：最高法院最新發(fā)布的四五改革綱要中提出，要建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。在法院系統(tǒng)跨行政區(qū)域管轄上廣東也走在前列，你如何看待法院系統(tǒng)跨行政區(qū)域管轄的制度設(shè)計(jì)？

鄭鄂：我認(rèn)為，從裁判角度看，有利于區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一裁判尺度，同時(shí)，可從制度上防止司法權(quán)的地方化。應(yīng)該說，這項(xiàng)改革試點(diǎn)是行政審判領(lǐng)域的新探索，將有利于破解行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題，有利于更好地解決行政爭議和糾紛，有利于促進(jìn)我省依法行政和公正司法。

實(shí)際上，中央已經(jīng)啟動(dòng)了跨行政區(qū)劃管轄案件的試點(diǎn)。最高法院分別在深圳、沈陽設(shè)立第一、二巡回法庭，廣州知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院管轄全?。ǔ钲谕猓┑囊粚弻＠讣?深圳前海法院、珠海橫琴新區(qū)人民法院集中管轄全市的涉外、涉港澳臺(tái)民商事案件;湛江、江門指定一個(gè)基層法院集中管轄行政案件的受理改革等，這些法院管轄權(quán)的設(shè)定都是跨區(qū)劃。

就廣東而言，目前，我們正在進(jìn)行的由廣州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院實(shí)施廣州地區(qū)行政案件集中管轄的方案，也是跨行政區(qū)域。廣州鐵路運(yùn)輸兩級(jí)法院除繼續(xù)原管轄范圍外，增加管轄原屬廣州兩級(jí)法院管轄的行政案件。我們的初步計(jì)劃是，爭取在5月1日新行政訴訟法實(shí)施時(shí)，同步啟動(dòng)實(shí)施這項(xiàng)改革試點(diǎn)工作。

“對(duì)于錯(cuò)案的發(fā)生，我深感痛惜”

中國新聞周刊：日前，最高人民法院、公安部已經(jīng)聯(lián)合制定下發(fā)《關(guān)于刑事被告人或上訴人出庭受審時(shí)著裝問題的通知》，明確要求人民法院到看守所提解在押刑事被告人或上訴人的，看守所應(yīng)當(dāng)將穿著正裝或便裝的被告人或上訴人移交人民法院。對(duì)此你怎么看？

鄭鄂：我想，盡管被告人的著裝變化只是細(xì)枝末葉，但體現(xiàn)的卻是刑事理念上的巨大改變，實(shí)際是變有罪推定為無罪推定，變以偵查為中心為以審判為中心，更注重保護(hù)人權(quán)。也就是要確保做到，未經(jīng)人民法院依法判決，任何人不得被視為有罪。

以往，在押刑事被告人、上訴人出庭受審?fù)ǔ６即┲∮辛b押場所標(biāo)志的馬甲或者囚服，主要考慮的是押解、看管的安全及便利，但卻讓人感覺像給被告人、上訴人貼上了犯罪標(biāo)簽，不利于保障和維護(hù)被告人、上訴人依法享有的訴訟權(quán)利。

據(jù)我了解，廣東在這方面已經(jīng)有探索。2014年12月，深圳中院與深圳市公安局已經(jīng)聯(lián)合發(fā)文，禁止在押刑事被告人、上訴人穿著具有監(jiān)管機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)的服裝出庭。

目前，廣東高院已經(jīng)發(fā)出通知，要求全省法院立即嚴(yán)格執(zhí)行，確保全省在押刑事被告人、上訴人按要求身穿便服出庭受審。

中國新聞周刊：在“呼格案”重審后，關(guān)于遏制冤假錯(cuò)案熱度空前。在你看來，法院應(yīng)當(dāng)如何避免冤假錯(cuò)案的發(fā)生？

鄭鄂：作為一名法院人，對(duì)于錯(cuò)案的發(fā)生，我深感痛惜，更深感身上責(zé)任的重大。我想，任何一個(gè)法官都與我有同樣的感受，誰也不愿意看到錯(cuò)案的發(fā)生。

對(duì)于錯(cuò)案，我們的態(tài)度很明確，就是發(fā)現(xiàn)一起糾正一起，不推拖、不回避。最近，我省糾正的徐輝案就是典型的例子。這個(gè)案子得到糾正并非因?yàn)椤罢鎯闯霈F(xiàn)”或“死者歸來”，而是我們根據(jù)徐輝的申訴及相關(guān)部門的建議，啟動(dòng)了審判監(jiān)督程序，經(jīng)再審審查，認(rèn)為案件的事實(shí)不清、證據(jù)不足，按照疑罪從無的精神，依法宣告徐輝無罪。

我個(gè)人認(rèn)為，對(duì)于“定放兩難”的案件，一定要恪守疑罪從無的現(xiàn)代司法理念，杜絕 “疑罪從輕”“疑罪從掛”“疑罪從有”再發(fā)生。

四中全會(huì)提出的司法改革中要求建立以“審判為中心”的訴訟制度，這是減少、避免錯(cuò)案發(fā)生的重要制度安排，我們必須認(rèn)真落實(shí)到位。