川南城際鐵路配套土地支持政策研究

朱虹宇+閆海峰

【摘 要】本文通過對國內(nèi)外典型鐵路配套土地支持政策的分析，根據(jù)川南城際鐵路的建設(shè)環(huán)境，對其建設(shè)不同時期不同標(biāo)段應(yīng)當(dāng)采取的土地支持政策進(jìn)行了研究，為川南城際鐵路多元化融資提供了建議。

【關(guān)鍵詞】川南城際鐵路；投融資；配套土地政策

一、川南城際鐵路基本情況

川南城市群是四川省內(nèi)城鎮(zhèn)密集、資源豐富、富有特色的一大區(qū)域，是四川省第二大城市群和城鎮(zhèn)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域。城市群內(nèi)幾個主要城市正處于加速發(fā)展階段，相互之間的距離均在100公里以內(nèi)，境內(nèi)天然氣、煤炭、鹽鹵及農(nóng)副產(chǎn)品等資源豐富，川南城際鐵路的修建將有利于加快沿線工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，帶動沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)初步設(shè)計(jì)方案，川南城際鐵路包括內(nèi)江至自貢至宜賓段（簡稱內(nèi)自宜段）和內(nèi)江至瀘州段（簡稱內(nèi)瀘段）兩部分，功能定位為以客為主、兼顧貨運(yùn)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為國鐵一級雙線，設(shè)計(jì)運(yùn)行速度為200km/h。其中，內(nèi)自宜段正線建筑長度145.67公里，估算總額為181.84億元，建設(shè)總工期為5年，內(nèi)瀘段正線建筑長度96.07公里，估算總額為111.77億元，建設(shè)總工期為2.5年。

二、鐵路建設(shè)配套政策制定背景

2012年5月鐵道部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，鼓勵民間資本投資參與城際鐵路、地方鐵路和客運(yùn)專線等建設(shè)項(xiàng)目，明確城際鐵路建設(shè)由地方主導(dǎo)。川南地區(qū)雖然客流不大，卻人口密集，川南鐵路如果設(shè)計(jì)為以貨為主、客運(yùn)為輔的貨運(yùn)線路，勢必要以犧牲列車速度為代價，對客流的吸引力會大大降低，從線路的遠(yuǎn)期發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益考慮，地方政府將其定位為以客為主、兼顧貨運(yùn)的城際鐵路。

就融資主體而言，鐵路客運(yùn)市場盈利預(yù)期不可測，民間資本普遍青睞投資資源開發(fā)性的貨運(yùn)鐵路，再有鐵路總公司固定資產(chǎn)投資首先要保證在建項(xiàng)目，其次是入選“十二五”規(guī)劃中的項(xiàng)目。截止2014年7月，川南城際鐵路有限責(zé)任公司由四川省自貢市、瀘州市、內(nèi)江市和宜賓市政府分別指定或委托市屬國有投融資公司作為出資人代表，聯(lián)合四川鐵投和四川公路橋梁建設(shè)集團(tuán)有限公司六方共同組建，尚未見鐵路總公司入股。

2013年8月19日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》中明確提出加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。對鐵路配套土地支持政策的研究必將對川南城際鐵路實(shí)現(xiàn)多元化融資方式產(chǎn)生積極影響。

三、國內(nèi)外鐵路配套土地支持政策分析

1.日本鐵路

日本鐵路建設(shè)初期，政府對鐵路投資給予了非常優(yōu)厚的保護(hù)條件。早在日本鐵道公司成立之初，政府就免征其所需土地的稅費(fèi)。在后來的衛(wèi)星城鐵路修建過程中，市區(qū)部分的鐵路用地由衛(wèi)星城開發(fā)者以最低價轉(zhuǎn)讓給鐵路公司，市區(qū)外的部分，衛(wèi)星城開發(fā)者負(fù)擔(dān)實(shí)購價的差價及一半的鐵路路基工程費(fèi)用，體現(xiàn)了收益人負(fù)擔(dān)的原則。

2.中國臺灣鐵路

中國臺北至高雄的高速鐵路建設(shè)中，特許投資公司在工程建設(shè)與合同運(yùn)營期間，以優(yōu)惠承租方式取得土地使用權(quán)。臺灣當(dāng)局規(guī)定，高速鐵路經(jīng)與土地所有者商定，可采取出讓“地權(quán)”的方式讓高速鐵路通過，而不一定征購?fù)恋亍Ｔ谲囌镜忍囟ǖ囟?，土地征用面積大于單純車站建設(shè)所需面積。土地所有人可選擇政府一次付清補(bǔ)償費(fèi)的出售方式，也可以選擇待車站建成后，以應(yīng)得補(bǔ)償費(fèi)參與土地開發(fā)，或領(lǐng)回部分已開發(fā)土地或建筑物的方式。因?yàn)檐囌窘ǔ珊笙嚓P(guān)土地或建筑物的區(qū)位條件有很大改善，地價和房價都將不斷上升，原土地所有人可得到較優(yōu)惠的回報(bào)。其余剩余土地作為公有地產(chǎn)，升值后也可補(bǔ)償政府的部分投資。

3. 廣東省珠三角城際鐵路

廣東省政府在《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機(jī)制的意見》中明確提出“以地養(yǎng)路”開發(fā)模式，將以鐵路沿線各站場為中心、半徑800米左右范圍內(nèi)尚未劃撥、出讓的國有土地，以及其他適合開發(fā)建設(shè)的土地作為備選土地綜合開發(fā)用地，其規(guī)模與承擔(dān)的補(bǔ)虧責(zé)任相匹配，在土地綜合開發(fā)規(guī)劃中予以明確。同時在項(xiàng)目規(guī)劃選址階段加強(qiáng)土地規(guī)劃控制，暫停受理、核發(fā)此范圍內(nèi)地塊的建設(shè)用地規(guī)劃許可或出具地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，并暫停出讓及劃撥土地。鐵路沿線的開發(fā)收益將用來彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營的虧損，同時由土地綜合開發(fā)的省市出資人凈收益、各沿線上繳的城際軌道運(yùn)營專項(xiàng)補(bǔ)虧資金等構(gòu)成運(yùn)營補(bǔ)虧保障金，為鐵路運(yùn)營后期提供保障。

四、 川南鐵路配套土地支持政策研究

土地資源開發(fā)是在鐵路行業(yè)中帶來除鐵路自身運(yùn)營收益之外的最重要的收益來源，也是解決鐵路建設(shè)資金緊缺問題的有效途徑之一。做好土地綜合開發(fā)，總的來說，就是要確定土地開發(fā)范圍、開發(fā)主體與開發(fā)收益，明確補(bǔ)貼劃分方式。根據(jù)川南城際鐵路的定位，在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營近期其公益性鐵路特征明顯，適宜以政府資金作為引導(dǎo)，積極吸引社會資本；在項(xiàng)目運(yùn)營遠(yuǎn)期，由于鐵路客流吸引量的增加，勢必帶動沿線物流和資金流的增加，項(xiàng)目可逐步過渡為經(jīng)營性鐵路，向社會資本完全放開。川南城際鐵路可考慮的配套土地支持政策有以下幾種。

1.鐵路樞紐項(xiàng)目“招拍掛”模式

川南城際鐵路中的內(nèi)江北站、自貢東站、宜賓東站、瀘州北站是鐵路與四個主要城市其他交通方式連接的交通樞紐，在今后也可能成為與國家鐵路網(wǎng)和其他地方鐵路支線連接的重要節(jié)點(diǎn)，其本身就能吸引大量客流，外部效應(yīng)明顯。

樞紐項(xiàng)目建設(shè)可將鐵路站場及配套設(shè)施用地范圍外的一定土地資源作為項(xiàng)目資產(chǎn)。該土地資源可由省鐵投集團(tuán)作為開發(fā)主體，配合土地儲備中心進(jìn)行開發(fā)，集團(tuán)負(fù)責(zé)籌集征拆資金、土地初開發(fā)和城市配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金以及征地拆遷安置工作，待該土地出讓或開發(fā)獲利后再給予鐵路項(xiàng)目單位一定資金補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可通過鐵路項(xiàng)目單位與省鐵投集團(tuán)協(xié)商確定。由于車站樞紐周圍土地外部效應(yīng)顯著，有一定的收益預(yù)期，也可將站場樞紐項(xiàng)目和站場外開發(fā)用地“打包”招標(biāo)給項(xiàng)目總承包方，由其負(fù)責(zé)整體項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工和試運(yùn)行（竣工驗(yàn)收），項(xiàng)目總承包方通過站場外土地的開發(fā)獲益。由于鐵路項(xiàng)目建設(shè)的資金需求較大，投資回收期較長，為了支持鐵路項(xiàng)目投融資，政府可以給予在土地出讓、開發(fā)過程中產(chǎn)生的相關(guān)稅費(fèi)一定的優(yōu)惠減免政策，如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，提高土地資源的開發(fā)收益。endprint

2.鐵路沿線項(xiàng)目“以地養(yǎng)路”模式

就鐵路沿線項(xiàng)目開發(fā)而言，紅線內(nèi)的土地開發(fā)宜由鐵路項(xiàng)目業(yè)主承擔(dān)，鐵路公司組建土地開發(fā)公司作為開發(fā)主體；對于鐵路沿線50m外的土地（即紅線外土地）宜由地方主導(dǎo)，也可省市組建合資開發(fā)公司共同開發(fā)。在川南城際鐵路運(yùn)營期間，將紅線內(nèi)的土地開發(fā)收益用來彌補(bǔ)各市相應(yīng)路段分?jǐn)偟倪\(yùn)營虧損，在此基礎(chǔ)上，剩余的運(yùn)營虧損將用沿線市境內(nèi)紅線外土地開發(fā)收益或通過建立運(yùn)營補(bǔ)虧保障金來彌補(bǔ)。

對于紅線外土地開發(fā)收益分兩種情況，針對沿線市境內(nèi)紅線外開發(fā)備選用地由該市負(fù)責(zé)開發(fā)的，則該市承擔(dān)路段剩余虧損額；針對沿線市境內(nèi)紅線外開發(fā)備選用地由省市聯(lián)合開發(fā)的，則該市路段剩余虧損額由按省市在該路段的出資比例分擔(dān)。對于運(yùn)營補(bǔ)虧保障金，由沿線土地綜合開發(fā)的省市出資人凈收益以及各沿線市上繳的公益性鐵路運(yùn)營專項(xiàng)補(bǔ)虧資金構(gòu)成，省政府可以其他適當(dāng)形式予以支持。

3.運(yùn)營后期土地支持政策

由于川南地區(qū)人口密集，資源豐富、工業(yè)發(fā)達(dá)，在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)中具有重要作用，在川南城際鐵路運(yùn)營后期其外部效益可逐步內(nèi)部化，其公益性特征將逐步過渡為經(jīng)營性特征。此時對于川南地區(qū)新建的川南城際鐵路支線或其他資源開發(fā)性鐵路也可采取上述土地配套政策，對鐵路沿線土地進(jìn)行開發(fā)利用，開發(fā)所得收益可通過談判協(xié)商進(jìn)行適當(dāng)分配，作為政府投資資金。除此之外，由于經(jīng)營性鐵路不僅社會效益較好，而且一般其經(jīng)濟(jì)評價高，內(nèi)部收益率較好，還可以采取授權(quán)經(jīng)營方式配置，按“誰獲利誰出資”的方式，吸引民間企業(yè)參與鐵路建設(shè)。

五、結(jié)束語

內(nèi)自宜和內(nèi)瀘鐵路作為川南城市群內(nèi)部鐵路網(wǎng)的主骨架鐵路，對進(jìn)一步加強(qiáng)川南城市群與成都和重慶的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)南部城市群“同城化”，加快區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要意義。做好土地配套支持政策研究，不僅能解決好四川建設(shè)鐵路資金短缺的現(xiàn)狀，更能適應(yīng)鐵路行業(yè)進(jìn)行投融資體制改革的趨勢，為四川省內(nèi)其他地方鐵路建設(shè)提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)：

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