教育行政權(quán)力合理運(yùn)行機(jī)制研究——以“管辦評(píng)分離”為視角

張海生

( 安徽大學(xué)高等教育研究所，安徽 合肥230039)

教育行政權(quán)力作為行政權(quán)力的一種，一般可分為教育決策權(quán)、教育執(zhí)行權(quán)、教育監(jiān)督權(quán)和教育評(píng)價(jià)權(quán)。而教育行政權(quán)力合理配置與運(yùn)行模式的理想狀態(tài)是形成教育決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)四者之間既相互聯(lián)系、相互制約又相互分離。筆者以上海市教育行政執(zhí)法的創(chuàng)新之舉為契機(jī)，以西方新公共管理理論為理論基礎(chǔ)，以社會(huì)第三方中介組織為實(shí)踐運(yùn)行載體，探討并分析我國(guó)教育行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行問題，提出有益于形成教育行政權(quán)力管辦評(píng)相分離的運(yùn)行模式的創(chuàng)新舉措，以期有所裨益。

一 從“上海市教育行政執(zhí)法的創(chuàng)新之探”引發(fā)討論契機(jī)

絕大多數(shù)政府部門都有行政執(zhí)法隊(duì)伍，但教育卻沒有。為了填補(bǔ)教育執(zhí)法機(jī)制的空白，上海市于2008 年3 月18 日，成立了上海市教育督導(dǎo)事務(wù)中心暨上海市教育行政執(zhí)法事務(wù)中心。經(jīng)過近幾年的發(fā)展與創(chuàng)新，上海市教育督導(dǎo)事務(wù)中心具有了獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)的第三方機(jī)構(gòu)。其在上海市教委的委托下，代表政府去承擔(dān)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，推進(jìn)了教育行政事務(wù)的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的分離，在全國(guó)首創(chuàng)了教育監(jiān)管的新模式［1］。但這種教育監(jiān)管的創(chuàng)新模式能否適用于其他省份，是否具有實(shí)際的推廣價(jià)值，首先應(yīng)當(dāng)分析一下我國(guó)目前的教育行政權(quán)力的運(yùn)行狀況，具體可總結(jié)為以下幾點(diǎn):

( 一) 教育決策權(quán)力集中化

教育決策的科學(xué)性與民主性程度直接取決于教育決策權(quán)的集散趨勢(shì)。目前我國(guó)教育行政決策權(quán)呈現(xiàn)出一種集權(quán)化的傾向特征，即國(guó)家、各級(jí)政府、教育行政主管部門等決策權(quán)力日益膨脹，教育的意識(shí)形態(tài)傾向嚴(yán)重，致使各級(jí)各類學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)日漸式微，學(xué)校淪為政府的附庸，成為政治的“傳聲筒”。這首先體現(xiàn)在教育決策人員構(gòu)成的單一化。即以各級(jí)教育行政主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)為主，缺乏相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的專業(yè)人士的參與，社會(huì)人員的構(gòu)成比例小，導(dǎo)致教育決策權(quán)往往集中在幾個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)手中，決策具有很大的主觀性和傾向性。其次，表現(xiàn)為教育決策過程的非規(guī)范化。眾所周知，程序正義是保證實(shí)體正義的前提，而程序正義則又要求公開透明。因此，要實(shí)現(xiàn)教育決策公平正義，最有效途徑就是要盡可能地促使教育決策程序公開、透明。但目前我國(guó)教育領(lǐng)域內(nèi)重大決策與重要政策的公布與實(shí)施之前并未做充分的調(diào)研與論證，決策的公開性、民主性、透明性都存在著這樣或那樣的問題，導(dǎo)致很多決策的實(shí)現(xiàn)往往都是領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”，這是導(dǎo)致教育決策頻頻失誤的主要原因。再次，決策領(lǐng)導(dǎo)的法治觀念淡薄。由于教育行政決策權(quán)一般掌握在教育行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)手中，他們長(zhǎng)期遠(yuǎn)離教育實(shí)踐，受“官本位”思想的禁錮，行政化傾向濃厚，堅(jiān)持權(quán)力本位，隨心所欲，對(duì)別人的意見，置若罔聞。因此，在決策過程中，領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志大于法律程序性規(guī)定的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。以上幾個(gè)現(xiàn)象的存在使得教育行政決策缺乏廣泛的群眾基礎(chǔ)，決策的科學(xué)性與民主性受質(zhì)疑。

( 二) 教育執(zhí)行權(quán)力分散化

近年來(lái)，教育行政執(zhí)行權(quán)力呈現(xiàn)出集中化和分散化相結(jié)合的趨勢(shì)，尤以分散化帶來(lái)的弊端為甚。如，教育執(zhí)行權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力利益化的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使權(quán)力成為個(gè)人謀福利的便捷之門。此外，教育執(zhí)行權(quán)力的分散還導(dǎo)致教育執(zhí)行的高成本、低效率與低收益。如，在教育行政執(zhí)行過程中，針對(duì)某一個(gè)具體事件，往往會(huì)出現(xiàn)不同執(zhí)行部門權(quán)限的交叉，政出多門，而各部門間相互推諉，延長(zhǎng)教育執(zhí)行周期，這不僅會(huì)造成行政相對(duì)人合法權(quán)益不能及時(shí)受到保護(hù)，同時(shí)還會(huì)降低教育行政機(jī)關(guān)的行政效率，提高教育執(zhí)行的時(shí)間成本和資源成本。

( 三) 教育監(jiān)督流于形式

由于教育行政決策、執(zhí)行與監(jiān)督三權(quán)合一，教育監(jiān)督部門對(duì)教育決策與教育執(zhí)行的監(jiān)督也就形同虛設(shè)。盡管在教育行政主管部門設(shè)立了教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如教育督導(dǎo)部門等。但由于其往往依附于教育行政管理的其他部門之中，并沒有獨(dú)立的財(cái)權(quán)、人權(quán)。因此，在監(jiān)督過程中，處處受制于人，導(dǎo)致行政監(jiān)督的執(zhí)行能力大打折扣，未能充分發(fā)揮教育督導(dǎo)部門的監(jiān)督與引導(dǎo)的雙重作用。

( 四) 教育評(píng)價(jià)主體單一化

由于我國(guó)教育評(píng)價(jià)的第三方中介評(píng)價(jià)組織發(fā)展起步晚，獨(dú)立性不足，公信力不高，依附于政府而發(fā)展等問題，致使教育第三方中介組織不能很好地承接政府相關(guān)職能，造成教育評(píng)價(jià)權(quán)仍然以政府和教育主管部門為主，評(píng)價(jià)主體缺乏其他相關(guān)利益群體的參與，包括相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、社?huì)人士、學(xué)生、用人單位等，教育評(píng)價(jià)主體單一。而教育監(jiān)督權(quán)力形式化和教育評(píng)價(jià)主體單一化趨勢(shì)，則進(jìn)一步導(dǎo)致了教育教學(xué)問題不能得到及時(shí)的修正與有效的反饋，未能充分發(fā)揮教育評(píng)價(jià)的積極作用。

二 實(shí)現(xiàn)教育行政權(quán)力合理運(yùn)行的可行性分析

教育行政權(quán)力作為行政權(quán)力的一種，其權(quán)力的合理配置與運(yùn)行對(duì)一個(gè)國(guó)家教育的發(fā)展具有舉足輕重的作用。由于西方新公共管理理論的盛行，使得行政權(quán)力三分得以成為現(xiàn)實(shí)可能，在國(guó)外的成功試點(diǎn)更催生了我國(guó)進(jìn)行行政權(quán)力合理配置與運(yùn)行機(jī)制的新研究。而近年來(lái)，隨著我國(guó)教育法律體系的不斷建立健全與各種教育政策的不斷完善，也為我國(guó)教育領(lǐng)域改革奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

( 一) 理論基礎(chǔ): 西方新公共管理理論的發(fā)展與成功經(jīng)驗(yàn)

西方新公共管理理論盛行于20 世紀(jì)80 年代，其主要觀點(diǎn)與主張有8 點(diǎn): 削減成本，壓縮預(yù)算，增加資源分配的透明度，將傳統(tǒng)科層組織化解成獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，將管理權(quán)限分權(quán)給公共機(jī)構(gòu)，購(gòu)買和供應(yīng)功能相分離，引入市場(chǎng)和準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，要求工作人員完成工作目標(biāo)，以終身雇傭制和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)薪金制向任期合同制、績(jī)效酬金制過渡，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量和環(huán)境以及“顧客的反映”［2］。該理論受到了英國(guó)當(dāng)時(shí)政府的高度推崇，并很快實(shí)施。其主要是進(jìn)行了“執(zhí)行局化改革”，即主要是建立若干個(gè)專門的執(zhí)行局，將行政決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離，決策局只擁有決策權(quán)，而執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)，另外增加民間社會(huì)第三方中介組織的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)監(jiān)督的重要性。這樣權(quán)責(zé)分明，適當(dāng)?shù)匕研姓Q策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相互分離又相互制約，不僅提高了行政決策的科學(xué)性與民主性，提高了行政執(zhí)行的效率與收益，同時(shí)也強(qiáng)化了在行政決策與執(zhí)行過程中的監(jiān)督作用。這樣，教育決策、教育執(zhí)行、教育監(jiān)督三者之間就形成了既相互制約又相互分離的動(dòng)態(tài)制衡與反饋機(jī)制?？梢哉f(shuō)，西方新公共管理理論的傳播與成功經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)教育行政體制的改革提供了理論依據(jù)。

( 二) 實(shí)踐基礎(chǔ): 社會(huì)中介組織的興起與我國(guó)教育法律體系的不斷健全

一方面，社會(huì)中介組織的建立與發(fā)展，為政府部分教育行政職能的轉(zhuǎn)移提供了條件?？v觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家的教育行政體制改革，其改革趨勢(shì)是政府權(quán)力不斷下放，逐漸由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置過程中的決定性作用。社會(huì)中介組織則憑借其領(lǐng)域的專業(yè)性、運(yùn)作的市場(chǎng)化、服務(wù)的優(yōu)質(zhì)性、執(zhí)行成本的低廉性等特點(diǎn)，積極主動(dòng)承接政府的相關(guān)職能。隨著我國(guó)行政體制的不斷變革，社會(huì)中介組織也迅速發(fā)展起來(lái)，雖然目前仍有很多問題亟待解決，但已有相當(dāng)部分社會(huì)中介組織有能力去承接政府及教育行政主管部門的部分行政職能。如，上海市教育行政執(zhí)法事務(wù)中心、無(wú)錫市學(xué)校管理中心等中介組織的成立，已經(jīng)在教育評(píng)估、教育監(jiān)督等方面發(fā)揮了較為積極的作用。

另一方面，我國(guó)教育法律體系的不斷完善和教育政策的不斷健全，為教育行政權(quán)力的合理配置與運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，使得教育行政執(zhí)法可以做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。隨著我國(guó)近年來(lái)教育法律體系的不斷健全，在教育領(lǐng)域中，在縱向上形成了中央與地方的教育立法系統(tǒng)，在橫向上則形成了“六法一例”，這為我國(guó)教育事業(yè)的蓬勃迅速發(fā)展提供了法律依據(jù)。而教育部長(zhǎng)袁貴仁在2014 年全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話中明確提出: “法治是現(xiàn)代教育治理的基本特征，對(duì)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展具有穩(wěn)定持久的保障作用。要推動(dòng)教育法、高等教育法、教師法和民辦教育促進(jìn)法等4 部法律一攬子修訂工作，抓緊職業(yè)教育法和殘疾人教育條例修訂工作，不斷健全教育法律制度體系。要普遍建立法律顧問制度，完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制，健全規(guī)范性文件備案審查制度?！保?］筆者相信，通過相關(guān)教育法律與教育政策的不斷完善與健全，我國(guó)教育行政管理體制改革將會(huì)取得更大的進(jìn)步。

三 實(shí)現(xiàn)教育行政權(quán)力“管辦評(píng)分離”的建議措施

黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要“深入推進(jìn)管辦評(píng)分離，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。強(qiáng)化國(guó)家教育督導(dǎo)，委托社會(huì)組織開展教育評(píng)估監(jiān)測(cè)?！保?］按照“管辦評(píng)分離”，以及教育行政“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)”相互協(xié)調(diào)與制約來(lái)設(shè)計(jì)教育決策、執(zhí)行與監(jiān)督的創(chuàng)新機(jī)制，三者相互聯(lián)系、作用和制約，行政決策必須依托科學(xué)的行政執(zhí)行及專門的監(jiān)督與反饋系統(tǒng)，才能形成良性的運(yùn)行機(jī)制。具體說(shuō)來(lái)就是要淡化政府與教育主管部門的教育決策權(quán)力，轉(zhuǎn)變政府掌控各級(jí)各類教育的方式，多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、市場(chǎng)的手段，減少行政命令與意識(shí)形態(tài)把控，逐步將辦學(xué)自主權(quán)歸還學(xué)校，形成各級(jí)各類學(xué)校自我發(fā)展自我約束機(jī)制; 建立剛?cè)嵯酀?jì)的教育行政執(zhí)行制度; 構(gòu)筑內(nèi)外部相結(jié)合的教育監(jiān)督反饋機(jī)制; 構(gòu)建社會(huì)中介組織承接政府教育評(píng)價(jià)職能的長(zhǎng)效機(jī)制等。

( 一) 構(gòu)建科學(xué)、民主、規(guī)范、合法的教育行政決策制度

教育行政決策的科學(xué)性、民主性、規(guī)范性程度直接影響到教育行政執(zhí)行的效率與質(zhì)量，因此，必須要構(gòu)筑程序合理、環(huán)節(jié)完整的教育決策制度。

1. 要建立公正、合理的教育決策程序體系。因?yàn)槌绦蚬潜ＷC實(shí)體公正( 結(jié)果公正) 的重要前提。這就要求無(wú)論是在教育決策前、決策中，還是決策后，都要嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。如，在決策前要進(jìn)行充分的調(diào)研、論證，要將公眾參與和專家論證相結(jié)合，更加注重專家的建議; 要將個(gè)人決策和集體討論決定相結(jié)合，更加注重集體的智慧; 要實(shí)行“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任倒查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)合一。

2. 要實(shí)現(xiàn)教育決策過程的公開、透明。公開、透明的決策過程，是避免“領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋”，通過“以權(quán)謀私”的重要途徑。這就要求，在教育決策前、決策中、決策后都要保證信息的公開、透明。

3. 要建立重大教育決策和教育政策發(fā)布與實(shí)施的合法性審查機(jī)制。合法性審查主要對(duì)重大教育決策是否符合法律的要求進(jìn)行審查，未經(jīng)過合法性審查或經(jīng)審查不合法的教育決策，不得提交討論，更不能頒布實(shí)施。在這里，教育行政部門可以運(yùn)用法律顧問制度，聘請(qǐng)相關(guān)法律專業(yè)人士，對(duì)教育決策進(jìn)行審查、規(guī)范，發(fā)揮法律顧問在重大教育決策方面的積極作用。

4. 要建立重大教育決策的終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，加強(qiáng)教育決策主體的責(zé)任意識(shí)。把那些決策失誤并造成嚴(yán)重后果的決策主體，依法追究其法律責(zé)任?？傊?，就是要構(gòu)筑“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定的重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”［5］的教育決策制度。

( 二) 建立剛?cè)嵯酀?jì)的教育行政執(zhí)行體制

教育行政執(zhí)行是落實(shí)教育決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是驗(yàn)證教育行政決策是否科學(xué)可行的試金石。因而，必須合理配置教育行政執(zhí)行權(quán)力，具體是:

1. 要明確規(guī)范教育執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)界限，完善教育行政執(zhí)行程序。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育行政主管部門，集教育決策權(quán)和教育執(zhí)行權(quán)于一體，對(duì)教育決策權(quán)與教育執(zhí)行權(quán)的權(quán)力界限模糊，往往將二者交叉使用。因此，在進(jìn)行教育執(zhí)行過程中，首要的任務(wù)就是要明確教育執(zhí)行權(quán)的權(quán)力主體與權(quán)責(zé)界限。將教育決策權(quán)與教育執(zhí)行權(quán)區(qū)分開來(lái)，避免相關(guān)主體的“眉毛胡子一把抓”現(xiàn)象的產(chǎn)生，為提高教育執(zhí)行的效率與質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。在教育執(zhí)行過程中，要明確規(guī)定具體的操作流程，嚴(yán)格把控和監(jiān)督執(zhí)行主體的自由裁量權(quán)，全面落實(shí)教育行政執(zhí)行的問責(zé)制度，對(duì)違背執(zhí)行程序的人員，并造成執(zhí)行結(jié)果有失偏頗，且對(duì)教育行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成重大損害的，要依照法律追究其責(zé)任。

2. 要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。借助社會(huì)第三方中介組織的力量承接政府相關(guān)部門職能，促使政府由“全能型政府”向“有限型政府”轉(zhuǎn)變、由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。教育事業(yè)是一種關(guān)乎社會(huì)公共群體利益的公共服務(wù)事業(yè)，其實(shí)現(xiàn)有賴于國(guó)家與政府社會(huì)公共服務(wù)職能的發(fā)揮。但政府不是萬(wàn)能的，在資源的配置過程中，市場(chǎng)發(fā)揮著決定性的作用，而西方新公共管理理論主張國(guó)家與政府權(quán)力下放，能讓市場(chǎng)管的就交給市場(chǎng)，政府則做好相應(yīng)的制度規(guī)范與監(jiān)督調(diào)控。政府與教育行政主管部門完全可以將部分職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，在公共服務(wù)的過程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的提高，降低教育行政成本。而社會(huì)中介組織憑借其專業(yè)性強(qiáng)、執(zhí)行效益高、市場(chǎng)化程度高等優(yōu)點(diǎn)與特色，完全有能力承接政府或教育主管部門相關(guān)職能，如教育評(píng)價(jià)、教育監(jiān)督等。

在實(shí)際的教育執(zhí)行過程中，要積極發(fā)揮市場(chǎng)的作用，政府可以項(xiàng)目招標(biāo)的形式，面向社會(huì)進(jìn)行公開招標(biāo)，以行政委托的方式與社會(huì)第三方中介組織簽訂行政合同契約關(guān)系，以減少教育執(zhí)行的成本，提升教育行政執(zhí)行的效率，增加教育行政執(zhí)行結(jié)果的收益。但這里，還要強(qiáng)調(diào)的是，教育行政執(zhí)行部門在教育執(zhí)行過程中的監(jiān)督、評(píng)價(jià)權(quán)力，特別要強(qiáng)調(diào)對(duì)教育執(zhí)行結(jié)果的審議權(quán)。即應(yīng)以承接政府相關(guān)職能的社會(huì)第三方中介組織的教育執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果、并結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业脑u(píng)鑒、以及人民群眾的滿意程度作為給付酬勞的標(biāo)準(zhǔn)，也即是政府通過購(gòu)買服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)教育行政部門的部分職能。這樣一方面可以讓被委托組織放心大膽地進(jìn)行教育行政執(zhí)法，另一方面又要求他們嚴(yán)于律己，必須在法律法規(guī)的規(guī)范范圍內(nèi)執(zhí)法，促使中介組織在教育執(zhí)行過程中的責(zé)任意識(shí)、質(zhì)量意識(shí)、服務(wù)意識(shí)。此外，教育行政委托部門對(duì)社會(huì)第三方中介組織的執(zhí)行結(jié)果應(yīng)負(fù)有最終的責(zé)任和解釋權(quán)。

3. 要建立“剛?cè)嵯酀?jì)”的教育行政執(zhí)法體系，加強(qiáng)柔性教育行政行為在教育行政執(zhí)法中的運(yùn)用。現(xiàn)代行政執(zhí)法強(qiáng)調(diào)“以人為本、服務(wù)至上”。教育是涉及公共利益的社會(huì)活動(dòng)，教育執(zhí)法更理應(yīng)突出教育性，以“柔性執(zhí)法”為理念，堅(jiān)持教育與處罰相結(jié)合、以教育為主的原則。而教育領(lǐng)域常見的柔性行政行為主要包括行政指導(dǎo)、建議、提醒、勸告等，此外還有教育提醒、暗訪調(diào)查、行政告知、警示宣傳等。在教育行政執(zhí)行的過程中，要強(qiáng)調(diào)教育行政執(zhí)法工作人員對(duì)行政相對(duì)人的人格尊重，實(shí)施“以人為本”的管理; 提倡用柔性執(zhí)行行為代替教育行政強(qiáng)制執(zhí)行與教育行政處罰，促進(jìn)教育行政相對(duì)人的自我約束、自我教育與自我管理; 教育行政執(zhí)行者還要傾聽教育行政相對(duì)人的建議與意見，甚至是抱怨，以消除他們的不滿和抵制心理。以上方式的實(shí)施有利于教育行政執(zhí)行的順利進(jìn)行，一方面可以拓展教育行政執(zhí)行的行為方式，另一方面由于在教育執(zhí)行過程中加入了人文關(guān)懷，更有利于教育行政相對(duì)人的自我反思、自我教育與自我管理，從而提高教育行政效率。當(dāng)然，提倡在教育行政執(zhí)行中運(yùn)用柔性管理并不是否定和摒棄剛性管理，而是強(qiáng)調(diào)柔性管理應(yīng)是剛性管理的揚(yáng)棄和升華，強(qiáng)調(diào)柔性管理與剛性管理的有機(jī)結(jié)合、相互滲透、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)剛?cè)嵯酀?jì)、相得益彰的思想管理［6］。

總之，在教育行政執(zhí)法的過程中，要合理分配并規(guī)范不同執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法工作人員的執(zhí)行權(quán)力，對(duì)教育決策的科學(xué)性做出及時(shí)的反饋與調(diào)整，建立起教育決策與執(zhí)行之間既相互分離又相互制約的反饋機(jī)制，運(yùn)用多種方式促進(jìn)教育行政執(zhí)行的高效率完成。

( 三) 構(gòu)筑內(nèi)外部相結(jié)合的教育監(jiān)督反饋機(jī)制

推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既要簡(jiǎn)政放權(quán)，也要加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)管［3］。教育督導(dǎo)是政府加強(qiáng)宏觀管理的基本手段，也是決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。因此，強(qiáng)化教育行政監(jiān)督權(quán)力，建立健全教育監(jiān)督與反饋機(jī)制在現(xiàn)階段是可行的，也是必要的。簡(jiǎn)言之就是要構(gòu)筑內(nèi)外部相結(jié)合的教育監(jiān)督與反饋機(jī)制。

1. 要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。教育行政部門及其工作人員能否自覺依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法，不僅僅取決于教育行政人員的思想覺悟，更重要的是建立并完善教育行政部門內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。鑒于上文中提到的教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)依附于教育行政主管部門，獨(dú)立性不足，使得監(jiān)督流于形式，因而要建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。具體而言，就是要使教育督導(dǎo)部門的人、財(cái)、物等權(quán)力相對(duì)獨(dú)立，免除教育督導(dǎo)部門實(shí)施監(jiān)督權(quán)力的后顧之憂; 要建立教育行政執(zhí)法人員的教育機(jī)制，通過崗前培訓(xùn)與思想政治教育，使教育行政人員增強(qiáng)工作責(zé)任感，提高為人民服務(wù)的熱情，自覺抵制各種不良社會(huì)風(fēng)氣和“糖衣炮彈”的侵襲; 要建立并完善教育行政部門及其工作人員的“問責(zé)制”，無(wú)論是教育決策還是教育執(zhí)行，一旦出錯(cuò)，相關(guān)部門與人員就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任; 要強(qiáng)調(diào)各級(jí)學(xué)校內(nèi)部督導(dǎo)員的監(jiān)督職能，學(xué)校督導(dǎo)員應(yīng)以《教育督導(dǎo)條例》為依據(jù)，對(duì)校內(nèi)行政管理人員工作進(jìn)行監(jiān)督，并適時(shí)提出建議與指導(dǎo)，做到督學(xué)與督政相結(jié)合，確保教師和學(xué)生的合法權(quán)益不受侵害; 要建立健全相應(yīng)的法律救濟(jì)制度，在教師或?qū)W生對(duì)行政主管部門的處理結(jié)果不滿，并且自身的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，對(duì)應(yīng)的相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)地按照法律程序來(lái)處理，為教師和學(xué)生合法權(quán)益的維護(hù)提供法律救濟(jì)途徑。

2. 要加強(qiáng)外部監(jiān)督，即要加強(qiáng)人大的監(jiān)督和社會(huì)媒體輿論監(jiān)督。人大的監(jiān)督是限制政府行政權(quán)力的有效方式，教育行政行為也需要人大的監(jiān)督。人大在監(jiān)督教育行政權(quán)力配置與運(yùn)行過程中，其主要任務(wù)是: 在教育行政決策方面，監(jiān)督教育行政決策人員構(gòu)成，是否符合決策的民主性要求; 監(jiān)督與評(píng)價(jià)教育決策的科學(xué)性與可行性，是否是通過集思廣益而形成的決策; 監(jiān)督教育決策過程是否符合程序的正當(dāng)性原則。在教育行政執(zhí)行方面，監(jiān)督教育行政執(zhí)行的主體是否合法; 監(jiān)督執(zhí)行的程序是否違規(guī); 監(jiān)督教育行政執(zhí)行的結(jié)果是否有理有據(jù)、合理合法。社會(huì)媒體輿論對(duì)教育行政行為的監(jiān)督雖然不具有強(qiáng)制力，但卻有一種無(wú)形的約束力，在教育決策與教育執(zhí)行環(huán)節(jié)中具有其他監(jiān)督形式不可比擬的作用。它通過報(bào)刊、廣播、網(wǎng)絡(luò)、電視等大眾傳播媒介，將教育行政領(lǐng)域中出現(xiàn)的違法犯罪行為，如侵犯教師、學(xué)生的合法權(quán)益等，向社會(huì)曝光，以引起民眾與當(dāng)局的重視。在社會(huì)主義條件下，社會(huì)媒體輿論監(jiān)督是廣大人民群眾間接參與教育管理的重要途徑，也是對(duì)教育行政權(quán)力在教育管理中的權(quán)力制約原則的客觀要求。所以，加強(qiáng)社會(huì)媒體輿論監(jiān)督是解決教育行政權(quán)力過分集中的有效途徑。

總之，只有將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，擴(kuò)大相關(guān)利益群體的參與度，才能真正發(fā)揮監(jiān)督的實(shí)質(zhì)作用，才能對(duì)教育行政決策與執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題做出及時(shí)地反饋，并適時(shí)地調(diào)整。這樣教育決策、執(zhí)行與監(jiān)督就能建立起既相互分離又相互制約的動(dòng)態(tài)制衡機(jī)制，為我國(guó)教育行政體制改革提供新的途徑，促進(jìn)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

( 四) 構(gòu)建社會(huì)中介組織承接政府部分職能的長(zhǎng)效機(jī)制

構(gòu)建社會(huì)中介組織承接政府教育評(píng)價(jià)職能的長(zhǎng)效機(jī)制，首要的任務(wù)是要為社會(huì)中介組織提供良好的外部發(fā)展環(huán)境，其次要針對(duì)中介組織存在的問題進(jìn)行針對(duì)性的解決。具體要做到以下幾點(diǎn):

1. 要提高民間社會(huì)中介組織的獨(dú)立性。社會(huì)中介組織在西方國(guó)家的存在形式具有多樣性，既有官辦的，又有民辦的，還有官民合辦的。并且社會(huì)中介組織并不是政府的附屬品，其具有獨(dú)立的人事任命權(quán)與財(cái)務(wù)處置權(quán)，從而能夠發(fā)揮其專業(yè)性強(qiáng)、執(zhí)行成本低、服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)、公信力高的特點(diǎn)，承接政府部分職能。我國(guó)社會(huì)中介組織要想走向真正獨(dú)立，政府必須轉(zhuǎn)換職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，擺脫政社不分的窠臼，還原社會(huì)中介組織的民間性、社會(huì)性和多元性，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)其自主性、獨(dú)立性，從而發(fā)揮其應(yīng)有的民主法治功能［7］。

2. 要強(qiáng)化社會(huì)中介組織的公信力。內(nèi)因是事物發(fā)展的根據(jù)，在強(qiáng)調(diào)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的前提下，還要注重社會(huì)中介組織的自身發(fā)展與建設(shè)，提升中介組織自身的業(yè)務(wù)能力與服務(wù)質(zhì)量。一方面，要拓寬社會(huì)中介組織建設(shè)的資金來(lái)源渠道。民間社會(huì)中介組織應(yīng)以自籌資金為主，社會(huì)資助為輔的原則，通過與社會(huì)力量的不斷交流和合作，增強(qiáng)社會(huì)力量對(duì)組織的信賴，解決中介組織獨(dú)立發(fā)展的資金難題。另一方面，社會(huì)中介組織要提高自身的業(yè)務(wù)水平，包括誠(chéng)信水平、質(zhì)量水平等方面，尤其是要保證社會(huì)中介組織在教育評(píng)價(jià)方面的業(yè)務(wù)水平。只有不斷地在社會(huì)上建立起良好的信譽(yù)與形象，才會(huì)在同行面前脫穎而出，才能贏得民眾的信賴與支持。

3. 要建立健全制度保障。制度保障是民間社會(huì)中介組織得以發(fā)展進(jìn)步的重要條件與前提，而現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)社會(huì)中介組織發(fā)展的法律與規(guī)范性文件較少，不能保證其長(zhǎng)期有序的發(fā)展。因而，要不斷建立健全社會(huì)中介組織法律管理體系，從法律上賦予社會(huì)中介組織獨(dú)立自主的法律地位，規(guī)范社會(huì)中介組織的服務(wù)職能，打擊非法社會(huì)組織的結(jié)社活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)中介組織的合法權(quán)益，推進(jìn)社會(huì)中介組織治理的法治化進(jìn)程。

［1］計(jì)琳，徐晶晶. 為教育現(xiàn)代化“亮劍”護(hù)航——上海市教育行政執(zhí)法的創(chuàng)新之探［J］. 上海教育，2012(07) : 20 －23.

［2］朱鏡人.80 年代以來(lái)英國(guó)高等教育政策背景及其走向［J］. 教育與現(xiàn)代化，2004 (03) : 69 －74.

［3］袁貴仁. 深化教育領(lǐng)域綜合改革: 加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化［J］. 中國(guó)高等教育，2014(05) : 4 －11.

［4］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［J］．黨建，2013 (12) : 9 －22.

［5］新華網(wǎng). 十八屆四中全會(huì)公報(bào)全文［EB/OL］ .(2014－10 －24) ［2014 －10 －24］． http: //www． js．xinhuanet． com/c_ 1112969836_ 3． htm．

［6］劉克利，鄭凱文. 柔性管理視域下的高校學(xué)生事務(wù)管理［J］. 高教探索，2013 (06) : 49 －52.

［7］馬長(zhǎng)山. 法治進(jìn)程中的民間治理——民間社會(huì)組織與法治秩序關(guān)系的研究［M］ . 北京: 法律出版社，2006: 171.