政府在購買社工服務(wù)中的角色偏離與矯正——新《預(yù)算法》與政府角色的糾偏

［摘要］政府購買社工服務(wù)符合福利多元主義公共服務(wù)提供機制的要求和發(fā)展理念。在我國購買社工服務(wù)的進程中，政府發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，政府角色的合理定位是推動購買社工服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。實踐中，政府的應(yīng)然角色出現(xiàn)了偏離。應(yīng)以新《預(yù)算法》與政府購買社工服務(wù)的關(guān)系為切入點，建立制度化的財政支持體系、重構(gòu)政府與社工組織的伙伴關(guān)系、大力培育社工組織、加強社工服務(wù)的標準化建設(shè)、完善人大對政府預(yù)算的監(jiān)督機制。

［文獻標識碼］A

［文章編號］1008-889X ( 2015) 03-72-06

［收稿日期］2015－01－04

［修回日期］2015－03－26

［作者簡介］涂富秀( 1976—)，女，福建長汀人，副教授，碩士，主要從事社會法學(xué)研究。

一、研究綜述及問題的提出

政府購買社工服務(wù)是指政府采取市場化、契約化方式，利用財政資金，向具有專業(yè)資質(zhì)的社工組織等社會服務(wù)機構(gòu)購買社會工作服務(wù)。近年來，政府購買社工服務(wù)被提上政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理創(chuàng)新的議事日程，也成為理論探討的一個熱點。從現(xiàn)有文獻看，研究成果主要集中在三個方面: ( 1)政府購買社工服務(wù)的原因。王思斌認為政府購買服務(wù)主要有三個目的:“一是向社會提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更便捷的公共服務(wù)(包括社會服務(wù)) ;二是創(chuàng)新公共服務(wù)和社會服務(wù)的供給模式;三是深化社會領(lǐng)域改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變?！?［1］( 2)政府購買社工服務(wù)的模式。研究成果普遍認同實踐中存在的購買崗位和購買項目兩種模式各有弊端。代曦認為，購買崗位模式中社會工作服務(wù)的提供方實際上是購買方在職能上的延伸，獨立性差，行政化特征明顯。而競爭性購買模式、談判購買模式、協(xié)議委托模式等項目購買模式由于受到不同服務(wù)類型、社工組織發(fā)育程度、成本評估等方面的影響，也存在缺陷。 ［2］( 3)社工組織承接服務(wù)的困境。唐斌認為，社會工作機構(gòu)對政府存在資源上的依賴關(guān)系，導(dǎo)致對政府的嵌入呈現(xiàn)制度上和職能上的弱嵌入。 ［3］何華兵、萬玲對廣州市實證調(diào)查后指出:政府、街道與社會組織之間角色模糊、關(guān)系不清，導(dǎo)致購買模式標準不一、競爭無效、管理漏洞及考核形式化。 ［4］現(xiàn)有相關(guān)研究以實證研究居多，通過問卷調(diào)查、個案分析等研究方法多角度思考政府購買社工服務(wù)的困境及其可持續(xù)發(fā)展問題。然而在政府角色定位方面，已有研究雖然注意到政府角色對購買社工服務(wù)的重要性，但是并沒有進一步對政府角色如何定位進行探討，同時對社工服務(wù)的特殊性缺乏足夠的關(guān)注，也鮮見從財政制度對政府角色的影響層面進行研究。

十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》，自2015年1月1日開始實施。修改后的《預(yù)算法》(以下簡稱新《預(yù)算法》)彰顯了預(yù)算法治的理念，為政府購買社工服務(wù)的制度創(chuàng)新提供了新的方向，對黨的十八大和十八屆三中全會提出的政府改革目標的實現(xiàn)、推動政府購買社工服務(wù)走向制度化、規(guī)范化、常態(tài)化具有重大作用。筆者擬從新《預(yù)算法》與政府購買社工服務(wù)的關(guān)系為切入點，借助福利多元主義分析框架對近年來政府在購買社工服務(wù)實踐中的角色偏離現(xiàn)象展開分析，并進而探討預(yù)算法治視野下矯正政府角色的路徑。

二、購買社工服務(wù)中的政府角色偏離

實現(xiàn)社會福利是公共權(quán)力存在和行使的前提，因此政府必須在公共服務(wù)的社會化進程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。近年來，政府購買社工服務(wù)取得了一定成效，但由于受政府購買動力、市場發(fā)育程度、政策環(huán)境、資金等因素的制約，我國政府在公共服務(wù)供給中的定位與應(yīng)然角色相比還存在一定的差距?，F(xiàn)階段，我國政府主導(dǎo)著資源配置，購買社工服務(wù)實踐中凸顯的諸多問題，究其根源，主要是政府在公共服務(wù)供給中的角色偏離所引發(fā)的。

1．制度供給者角色缺位。形成制度支持是推進政府購買社工服務(wù)的關(guān)鍵。在服務(wù)供給體制中，政府是制度的設(shè)計者和引領(lǐng)者，制度供給是政府所需承擔(dān)的重要職責(zé)。盡管公民社會有著自治的能力，但它必須以政府體系提供完善的制度為前提。我國政府在購買社工服務(wù)制度供給方面存在明顯的缺位。從全國的維度看，雖然國家已頒布實施了《政府采購法》，但《政府采購法》僅僅解決了購買社工服務(wù)的合法性問題，關(guān)于購買服務(wù)的范圍、標準、模式和程序等一系列問題并未涉及。2015年1月4日財政部、民政部、國家工商總局發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，該辦法對政府購買服務(wù)的原則、購買主體和承接主體、購買內(nèi)容及指導(dǎo)目錄、購買方式及程序、預(yù)算及財務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理等六個方面做出規(guī)定，但規(guī)定過于籠統(tǒng)，且沒有考慮到社工服務(wù)的特殊性及社工組織發(fā)展的現(xiàn)狀。雖然北京、上海、深圳等地方政府出臺了一些富有地方特色的制度安排，但由于國家層面缺乏對購買社工服務(wù)的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定，各地政府的購買行為缺少長遠規(guī)劃，隨意性大。這樣，既限制了政府的政策導(dǎo)向作用，也給權(quán)力尋租留下了空間，從根本上影響到政府購買服務(wù)的規(guī)模。孫健、王玉明對廣州市荔灣區(qū)的購買實踐考察后發(fā)現(xiàn)，由于沒有相應(yīng)規(guī)范指導(dǎo)，“一開始，區(qū)政府和逢源街道并不清楚要多少社工服務(wù)，要求逢源人家服務(wù)中心應(yīng)該如何提供服務(wù)。其對社工服務(wù)總共包括多少項目、社工服務(wù)的成本如何、要達到的技術(shù)標準等都沒有清晰的安排”。 ［5］當(dāng)前我國政府購買社工服務(wù)處于“政府主導(dǎo)、社會參與”的探索階段，一些地方政府將購買社工服務(wù)看成是政府向社會卸包袱的方法，把群眾意見大、提供難度大的服務(wù)向社工組織一推了之，對于購買各類服務(wù)的目標和數(shù)量、質(zhì)量等問題缺乏統(tǒng)一的認識。制度的缺失導(dǎo)致了購買社工服務(wù)的目標偏離、程序偏離和效果偏離。

2．財政供給者角色缺位。當(dāng)前政府購買社工服務(wù)沒有形成規(guī)模，與政府的資金投入不夠密不可分。國務(wù)院《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定，凡適合社會力量承擔(dān)的公共服務(wù)，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔(dān)。黨的十八屆三中全會指出，要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織的活力，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)?！墩徺I服務(wù)管理辦法(暫行)》要求政府購買服務(wù)要與事業(yè)單位改革相結(jié)合，培育發(fā)展社會組織。雖然各級政府高度重視貫徹落實，采取各種措施推動通過購買服務(wù)的方式提供公共服務(wù)，但在資源配置上，各地主要向經(jīng)濟建設(shè)項目傾斜，公共服務(wù)資金投入上存在缺位。由于思維慣性和資金來源的影響，政府購買社工服務(wù)的規(guī)模有限，覆蓋面小，受惠人群較少。如廣東省深圳市羅湖區(qū)政府購買服務(wù)的金額占預(yù)算支出的比例僅為10. 4%，截止到2009年寧波市海曙區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的受惠老人只有800多位，占海曙區(qū)老人總數(shù)的1%。 ［6］從具體服務(wù)領(lǐng)域來看，政府購買服務(wù)的范圍有限，主要集中在社區(qū)類服務(wù)，行業(yè)性服務(wù)與管理類領(lǐng)域較少。除了少量項目惠及農(nóng)民外，多數(shù)受惠人群為城鎮(zhèn)居民。 ［7］61當(dāng)前社會工作領(lǐng)域的政府購買服務(wù)規(guī)模，不論是社工項目，還是社工崗位，都是較小的。 ［8］53總體而言，政府的資金支持還停留在扶貧幫困的層面，未站在福利制度改革和社會治理創(chuàng)新的高度規(guī)劃政府購買社工服務(wù)的資金規(guī)模。

3．監(jiān)督者角色缺位。由于對社工服務(wù)的特殊性認識不足，政府對社工服務(wù)的監(jiān)督考核還比較粗糙，還沒有形成一套科學(xué)的評估體系和實施辦法。( 1)評估的形式化嚴重。張興杰等通過實證研究發(fā)現(xiàn):到目前為止，沒有哪個服務(wù)項目被評為不合格，并因此而終止合同或被懲罰。 ［9］( 2)評估主體方面，普遍缺少服務(wù)對象的參與。深圳在2009年就出臺了《社工機構(gòu)綜合評估辦法》，但主要由政府部門、社會協(xié)會、社會機構(gòu)等主體實施評估，缺少了以服務(wù)對象為主體的績效評估。 ［8］54各地基本上按照“誰主管誰負責(zé)”的原則，以政府為主導(dǎo)進行評估，評估的中立性和權(quán)威性受到影響。即使一些服務(wù)項目引入了第三方評估，但因評估辦法欠缺科學(xué)性，其評估效果也受到質(zhì)疑。社工服務(wù)屬于公共服務(wù)，涉及公眾的利益，理應(yīng)有公眾參與評估。“社會工作組織不是提供商品式服務(wù)，它的服務(wù)具有延續(xù)性和專業(yè)性;被服務(wù)個體大多是社會發(fā)展中的特殊群體，理論上最有資格對服務(wù)做出評價的主體，但很多時候無法實現(xiàn)”。 ［10］21《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》已經(jīng)注意到這一問題，提出要建立“由購買主體、服務(wù)對象及專業(yè)機構(gòu)組成的綜合性評價機制，推動第三方評價”。然而，如何保障各類評價主體的參與，綜合評價的規(guī)則如何對不同類型的服務(wù)實施，仍需要進一步明確。( 3)缺少技術(shù)監(jiān)督。缺乏專業(yè)人員對服務(wù)提供過程中的技術(shù)問題進行監(jiān)管?！按蟛糠终谠u估承包方服務(wù)時采用的還是傳統(tǒng)的行政化的方法，如不定期檢查，監(jiān)督評估體系缺失系統(tǒng)性”。 ［11］目前，我國尚未在法律層面明確社工組織及社工個人的服務(wù)能力認定方法、標準和程序，僅有一些意見性的規(guī)定對承接服務(wù)的社工組織的資質(zhì)進行了規(guī)定。如《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》從法人資格、專業(yè)團隊、治理結(jié)構(gòu)、社會公信力和管理、服務(wù)能力等方面明確了服務(wù)承接主體的資質(zhì)?！墩徺I服務(wù)管理辦法(暫行)》還對財務(wù)管理制度、政社關(guān)系和政企關(guān)系的分開、近三年內(nèi)無違法記錄做出要求。但以上規(guī)定屬于原則性規(guī)定，沒有明確承接主體要達到的服務(wù)標準和服務(wù)效果，難以為過程監(jiān)督和技術(shù)監(jiān)督提供可操作的依據(jù)。

4．服務(wù)提供者角色錯位。福利多元主義認為，在社會福利的供給中，政府是服務(wù)的提供者，而不是唯一的生產(chǎn)者。在公共服務(wù)市場化過程中，政府的職責(zé)主要是通過政策鼓勵和扶持非政府部門參與公共服務(wù)的供應(yīng)，從而形成市場、政府、社會相互合作的新局面?，F(xiàn)階段，我國政府對公共服務(wù)提供者和生產(chǎn)者角色認識不清，導(dǎo)致生產(chǎn)者角色有余，提供者角色履行不足。突出表現(xiàn)在政府和社工組織責(zé)任邊界模糊，在提供服務(wù)時，哪些是政府做的，哪些是市場做的，往往區(qū)分不清，導(dǎo)致政府的責(zé)任定位出現(xiàn)偏差。政府在不該作為的領(lǐng)域過多作為，控制職能過強，社工組織提供服務(wù)過程中的組織活動內(nèi)容和任務(wù)安排體現(xiàn)政府的意志，模糊了社工組織和政府的界線，一定程度上社工組織成為政府的延伸，使社工組織失去獨立性和專業(yè)性的優(yōu)勢。政府角色定位模糊的狀況，源自政府在界定其與社工組織關(guān)系上的錯誤定位，從而混淆了政府與社工組織各自的身份和功能。這不僅加重了政府的負擔(dān)，而且使政府無法有效地引導(dǎo)社工組織發(fā)揮其應(yīng)有的作用，一定程度上抑制了社工組織的發(fā)展。政府責(zé)任不清、角色錯位是我國購買社工服務(wù)制度改革與發(fā)展中面臨的重大問題。

三、預(yù)算法治視野下矯正政府角色的路徑

福利多元主義視野下公共服務(wù)供給機制的發(fā)展趨勢是建立包括政府部門、市場部門和社會組織的多元供給機制。政府通過購買服務(wù)的方式向社會提供公共服務(wù)，符合多元主義公共服務(wù)提供機制的要求和福利多元主義的發(fā)展理念，可以有效避免市場失靈和政府失靈。福利多元主義為重新定位政府在福利供給中的角色提供了理論依據(jù)。政府購買社工服務(wù)，意味著政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，但其所承擔(dān)的責(zé)任并未因此而有所減輕。在公共服務(wù)單一提供向多元供給轉(zhuǎn)變的進程中，政府的角色應(yīng)當(dāng)重新定位。新《預(yù)算法》從財政治理角度為進一步明確政府責(zé)任和政府角色的歸位提供了新的思路和突破口。

1．建立制度化的財政支持體系。新《預(yù)算法》將使政府管預(yù)算向預(yù)算管政府轉(zhuǎn)型，為政府作為財政支持者角色的歸位提供制度保障。政府作為公共服務(wù)的安排者和提供者，其首要責(zé)任就是安排用于購買服務(wù)的財政資金。政府購買社工服務(wù)的資金沒有納入財政預(yù)算科目，被普遍認為是阻礙大規(guī)模購買服務(wù)的主要原因。新《預(yù)算法》改變了購買社工服務(wù)的資金供給渠道。如第4條規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”;第13條規(guī)定，“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出”。上述規(guī)定將使各級政府把所有購買社工服務(wù)的項目和費用納入預(yù)算，從而使購買社工服務(wù)的財政供給有了穩(wěn)定的、制度化的來源，保障各級政府購買社工服務(wù)行為的可重復(fù)性和可持續(xù)性。新《預(yù)算法》第12條規(guī)定的跨年度預(yù)算平衡機制，不但將影響政府的開支水平，進而影響到政府采購支出的規(guī)模，也為跨年度購買社工服務(wù)項目執(zhí)行周期和預(yù)算更好地進行銜接提供了制度保障。新《預(yù)算法》背景下，政府有責(zé)任完善購買社工服務(wù)的財政體制，科學(xué)確定對社會工作服務(wù)的財政投入范圍和水平，并建立逐年增長機制。新《預(yù)算法》要求編制政府預(yù)算，《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》要求“在預(yù)算報表中制定專門的購買服務(wù)目錄表”。如果預(yù)算編制能進一步直接規(guī)定社工服務(wù)的支出項目，將大大影響政府購買服務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。各類服務(wù)項目只有列入經(jīng)過批準的預(yù)算，才有資金保障，并且經(jīng)批準的預(yù)算資金必須按規(guī)定的用途使用。這樣就從財政制度上提供了一套購買社工服務(wù)的規(guī)則、程序和機制，便于政府購買服務(wù)工作的開展，也便于各級人大、社會公眾及其他監(jiān)督主體對政府進行有效的監(jiān)督。

2．重構(gòu)政府與社工組織的伙伴關(guān)系。政府的角色定位，既體現(xiàn)在政府的財政責(zé)任，也體現(xiàn)在政府與社工組織的互動關(guān)系。政府購買社工服務(wù)是一種財政資金轉(zhuǎn)移支付方式，核心在于政府與社工組織的良性互動。因此，新型政社關(guān)系的構(gòu)建為政府角色的回歸開辟了很好的視角。福利多元主義強調(diào)政府減少支配的角色，轉(zhuǎn)而由志愿部門和商業(yè)部門來主導(dǎo)服務(wù)而實現(xiàn)不同部門的重新配置。 ［12］根據(jù)公共服務(wù)供給與生產(chǎn)相分離的理論，即使政府對公共服務(wù)承擔(dān)供給責(zé)任，但并非所有的公共服務(wù)均必須由政府親自生產(chǎn)。 ［13］目前，政府購買服務(wù)是社工組織的主要資金來源。社工組織和社工行業(yè)的發(fā)展有賴于政府的福利制度尤其是相關(guān)財政制度。正因為如此，政府與社工組織在組織資源的獲取上具有不平等性，政府部門對社工組織有較強的權(quán)力控制?！霸诰唧w的交易過程中，民間組織處于極度被動的地位，天然的政治權(quán)利潛身不見，只剩下‘惟命是從’”。 ［7］62這種先天的依賴關(guān)系而非平等關(guān)系，使政府掌握著這些社會組織的生殺大權(quán)，社會組織習(xí)慣性地順從政府的指示，否則便無法生存。 ［14］社工組織常常處于這樣的困境中，一方面他們希望按照專業(yè)化的標準來提供服務(wù)，另一方面為求得行動的合法性和生存空間，往往不得不以犧牲主動性為代價。現(xiàn)階段我國社工組織更多扮演著政府助手或政府延伸機構(gòu)的角色，缺少獨立性和自主性?！霸诂F(xiàn)實中，社會工作服務(wù)購買和服務(wù)提供的價值理念或服務(wù)倫理還未被基層組織領(lǐng)導(dǎo)和管理者所充分認識。正因為如此，基層政府才會把社會工作服務(wù)購買當(dāng)作是‘資方雇傭勞方’的市場行為，從而直接插手或干預(yù)社會工作機構(gòu)的內(nèi)部管理事務(wù)與服務(wù)，跨越彼此的組織邊界和合作伙伴關(guān)系，導(dǎo)致平等契約關(guān)系的異化”。 ［9］要從根本上改變這一狀況，就需要將政府購買社工服務(wù)的費用列入預(yù)算，為社工組織提供穩(wěn)定的資金來源，使社工組織與政府的關(guān)系朝平等化、規(guī)范化方向發(fā)展。新《預(yù)算法》為破解這一難題提供了很好的制度保障。預(yù)算是政府購買社工服務(wù)的起點，新《預(yù)算法》第4條關(guān)于全口徑預(yù)算的規(guī)定將使各級政府把購買服務(wù)項目的資金納入預(yù)算，使社工組織不再依賴政府的預(yù)算外資金和專項資金，有利于構(gòu)建政府與社工組織的平等伙伴關(guān)系，使政府與社工組織明確各自的組織邊界和角色定位，在各自的“場域”中發(fā)揮作用又優(yōu)勢互補，形成合力。

3．大力培育和孵化社工組織。社會組織不僅是公民社會的重要載體，更是社會公共服務(wù)的主要供給方。福利多元主義主張把市場和社會力量引入公共服務(wù)領(lǐng)域，強調(diào)第三部門的福利供給作用，以構(gòu)建一個多元化的福利供給網(wǎng)絡(luò)體系。德國學(xué)者伊瓦斯認為福利的來源包括市場、國家、社區(qū)和民間社會，他特別強調(diào)民間社會的作用，認為它能夠建立起國家、市場和社會之間的紐帶以及對社會福利的整合作用。 ［15］這就需要培育一批發(fā)育成熟、治理結(jié)構(gòu)完善的社工組織來完成社會福利的遞送。社工組織發(fā)育不足是制約政府購買社工服務(wù)的一個重要因素。除了體制內(nèi)生成的社工組織外，我國“絕大多數(shù)專業(yè)社會工作機構(gòu)在創(chuàng)立初期均會面臨缺乏辦公場地、資金緊張、人才流失、政府撥款不能即時到位、稅收壓力過大等發(fā)展困境”。 ［16］王錫鋅指出，非營利組織對政府的財政依賴是影響其獨立性的最重要原因。 ［17］一方面社工組織在資源上依賴政府，另一方面政府對社工組織的能力還缺乏足夠的信心和認可，因此在資源配置上比較謹慎，監(jiān)督管理多于促進扶持?，F(xiàn)階段社工組織的合法性和發(fā)展空間過分倚重政府權(quán)力。預(yù)算法治化是政府治理轉(zhuǎn)型的重要制度安排，新《預(yù)算法》為社工組織的發(fā)展提供了契機。新《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算法治和公開透明的要求，一定程度上使政府在公共服務(wù)上逐步放權(quán)，這對社工組織的發(fā)展相當(dāng)有利。政府購買社工服務(wù)，采取政府出資、社工組織營辦服務(wù)，從某種意義上說，就是對社工組織的扶持。新《預(yù)算法》的全口徑預(yù)算制度在很大程度上擴大并穩(wěn)定了社工組織的經(jīng)費來源和發(fā)展空間，迫使政府改變社會治理理念和治理模式，通過政府購買社工服務(wù)扶持和助推社工組織的發(fā)展，有利于社工組織專業(yè)性和獨立性建設(shè)。新《預(yù)算法》還將大大提升和拓寬社工組織的社會功能，“確保社工組織成為政府社會服務(wù)的合作者及推動社會福利改革、社會治理的合作者”， ［16］提升社工組織在社會政策制定、執(zhí)行等政策層面的作用。

4．加強社工服務(wù)的標準化建設(shè)。監(jiān)督者角色的歸位，需要加強規(guī)范化和標準化，對購買社工服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)質(zhì)量、社工組織的資質(zhì)、購買流程等方面規(guī)定清晰的標準，制定出使政府購買社工服務(wù)的工作可測量、可評估的依據(jù)。社會工作服務(wù)屬于公共服務(wù)的范疇，但也具有特殊性。社會工作服務(wù)是社會工作專業(yè)人才運用專業(yè)知識、方法和技能，為有需要的人群提供困難救助、特殊救助、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、行為矯治、壓力調(diào)適等方面的專業(yè)社會服務(wù)。 ［10］19羅觀翠指出，“一般公共采購政策，大多基于商業(yè)環(huán)境背景，以成本—效益為主要原則，如普遍采用的招投標辦法，一般遵循價低者得的原則……政府購買社工服務(wù)，無論是政策目標，還是服務(wù)內(nèi)容，都難以與其他采購實物和可以用數(shù)字來量化的服務(wù)相比。因此，政府購買社工服務(wù)的采購標準理應(yīng)具有特殊性”。 ［18］新《預(yù)算法》第14條規(guī)定，預(yù)算和采購情況要向社會公開。預(yù)算和采購公開透明的要求，使得各級政府必須將購買社工服務(wù)的需求、預(yù)算、過程和結(jié)果都公開，這一要求將從財政制度上倒逼政府制定出購買社工服務(wù)的標準化指標。社工服務(wù)的標準化建設(shè)，一方面使政府在契約關(guān)系中監(jiān)督考核社工組織有標準可循，另一方面也使人大、社會公眾等監(jiān)督主體對政府財政支出績效的監(jiān)督和問責(zé)有所依據(jù)。因此，應(yīng)在政府主導(dǎo)下制定出購買社工服務(wù)的標準。“服務(wù)標準的設(shè)立一方面取決于被服務(wù)個體(監(jiān)護人)的服務(wù)預(yù)期，一方面取決于專業(yè)人員對被服務(wù)個體的境況認定，同時取決于治療或服務(wù)內(nèi)在的規(guī)律，綜合三者才有可能確定一些可能實現(xiàn)的標準”。 ［10］21

5．完善人大對政府預(yù)算的監(jiān)督機制。實踐中政府作為服務(wù)提供者的職責(zé)履行情況及財政支出的效用并沒有納入監(jiān)督范圍。新《預(yù)算法》將有助于構(gòu)建起全新的監(jiān)督制度。一方面，財政制度對購買服務(wù)工作的具體要求將使政府對服務(wù)提出更高的標準，對社工組織及其服務(wù)的監(jiān)督和評估將更加規(guī)范;另一方面，政府也將成為監(jiān)督的對象。作為公眾代理人，在購買服務(wù)的過程中，政府將受到社會公眾、人大、社工組織等主體的監(jiān)督。可以預(yù)見，隨著新《預(yù)算法》的施行，各級人大對預(yù)算監(jiān)督的強化將促使政府角色的重新定位和回歸。新《預(yù)算法》規(guī)定各級人大有權(quán)對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。為避免監(jiān)督流于形式，真正防范政府的錯位、缺位，建議對人大的預(yù)算監(jiān)督制度作進一步完善: ( 1)以預(yù)算公開作為人大監(jiān)督的重點。在現(xiàn)行的預(yù)算決策過程中，社會弱勢群體很少有機會發(fā)出自己的聲音，更難以實質(zhì)性地影響過程和結(jié)果。社會資源的稀缺性導(dǎo)致不同主體在追求自身利益時不可避免地存在沖突。預(yù)算公開可以修正信息不對稱，更好地推動社會福利的均等化和社會公平，防止一些群體獨占社會福利。各級人大應(yīng)當(dāng)對各級政府的預(yù)算是否公開，公開是否符合要求進行重點監(jiān)督。( 2)在地方人大內(nèi)部設(shè)立專門的預(yù)算審查監(jiān)督機構(gòu)——預(yù)算委員會。目前，人大對政府預(yù)算的監(jiān)督基本流于形式，這與信息不對稱、監(jiān)督手段單一、人大代表的專業(yè)性不足有很大的關(guān)系。新《預(yù)算法》施行后，各級人大對政府預(yù)算的審查監(jiān)督范圍有所擴大，專業(yè)性要求有所提升。因此，地方人大應(yīng)當(dāng)設(shè)立預(yù)算委員會，專門負責(zé)對政府的預(yù)算進行審查監(jiān)督，真正使人大的監(jiān)督職能落到實處。( 3)創(chuàng)新監(jiān)督方式。不斷探索監(jiān)督的新方式，走出一條獨具特色的預(yù)算監(jiān)督之路。應(yīng)當(dāng)重實效，注意事前監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督，同時把人大監(jiān)督與黨紀監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力，推動人大預(yù)算監(jiān)督工作由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。