法律詢問(wèn)答復(fù)的難言之隱
——探究法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)歸屬

徐振光

（華東政法大學(xué) 憲法學(xué)與行政法學(xué)，上海 200042）

法律詢問(wèn)答復(fù)的難言之隱
——探究法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)歸屬

徐振光

（華東政法大學(xué) 憲法學(xué)與行政法學(xué)，上海 200042）

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)基于《立法法》第64條的法律規(guī)定，有權(quán)對(duì)有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)進(jìn)行研究予以答復(fù)。法律詢問(wèn)答復(fù)制度自出現(xiàn)之日起就充滿著爭(zhēng)議和不確定性，在《立法法》實(shí)施之前是一個(gè)沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律確認(rèn)的制度，在立法法實(shí)施后，基于實(shí)踐的需要和為了充分發(fā)揮其靈活性的目的，法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)依然沒(méi)有定論，既不是立法解釋，也不能等同于具體應(yīng)用解釋。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)只能定位為沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)范效力的和具有一定指導(dǎo)意義的理解法律的關(guān)鍵性依據(jù)。

立法解釋；具體應(yīng)用解釋；法律詢問(wèn)答復(fù)；法工委

中共十八屆四中全會(huì) 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出“加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定的含義和適用法律依據(jù)”，這無(wú)疑是在中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成的前提下，對(duì)我國(guó)的法律解釋機(jī)關(guān)①《憲法》第67條：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法實(shí)；……（四）解釋法律；……《立法法》第45條：法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。，即全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的法律解釋工作提出的更嚴(yán)格的要求和更殷切的期望，甚至可以預(yù)見(jiàn)法律詢問(wèn)的答復(fù)②《立法法》第64條：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報(bào)常務(wù)委員會(huì)備案。在法律解釋工作中可能會(huì)繼續(xù)扮演重要的角色和發(fā)揮影響性作用。但是在最新修訂實(shí)施的《立法法》中并未對(duì)法律詢問(wèn)答復(fù)作任何調(diào)整，如何繼續(xù)在法治體系下發(fā)揮法律詢問(wèn)答復(fù)的影響性作用是一個(gè)具有創(chuàng)新性和挑戰(zhàn)性的命題，這需要我們對(duì)法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)有一個(gè)清晰明確的認(rèn)識(shí)。

一、《立法法》之前的法律詢問(wèn)答復(fù)

一個(gè)法律制度有其自身的發(fā)展歷程，并在發(fā)展歷程中呈現(xiàn)獨(dú)有的特點(diǎn)。在對(duì)法律詢問(wèn)答復(fù)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)之前，有必要梳理一下新中國(guó)成立以來(lái)到2000年《立法法》實(shí)施之前，全國(guó)人大常委會(huì)是如何進(jìn)行法律詢問(wèn)答復(fù)的。

1954年《憲法》中有權(quán)解釋法律的國(guó)家機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)③1954年《憲法》第31條：全國(guó)人大常委會(huì)行使下列職權(quán)：……（三）解釋法律；（四）制定法令；……，但是在憲法中卻沒(méi)有對(duì)法律解釋的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行一些具體的規(guī)定。到了1955年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于解釋法律問(wèn)題的決議》④1955年6月23日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于解釋法律問(wèn)題的》：一、凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)分別進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定。二、凡關(guān)于審判過(guò)程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院審判委員會(huì)進(jìn)行解釋。，其核心內(nèi)容可以概括為：全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)法律和法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者做補(bǔ)充規(guī)定的情況下，分別進(jìn)行解釋或者以法令的形

式加以規(guī)定；最高人民法院在具體審判過(guò)程中出現(xiàn)的關(guān)于如何具體應(yīng)用法律法令的問(wèn)題擁有解釋的權(quán)限?；诖隧?xiàng)決議的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)的法律解釋工作才逐步開(kāi)展。1954年《憲法》規(guī)定的法律解釋制度還處于起步階段，由全國(guó)人大制定的法律數(shù)量有限，而其中有關(guān)加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力的相關(guān)法律占據(jù)主要比例，涉及的法律解釋都是由具體案件引發(fā)和為了解決特定的案件與法律問(wèn)題，都是根據(jù)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的請(qǐng)求啟動(dòng)解釋程序并作出法律解釋，即以具體問(wèn)題的問(wèn)答形式進(jìn)行法律解釋，也就是法律詢問(wèn)答復(fù)。之后，在1957年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳法律室曾提出的《關(guān)于某些法律法令問(wèn)題不能提會(huì)又不應(yīng)由辦公廳直接加以處理應(yīng)如何解決的意見(jiàn)》中含有全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)處理某些法律法令的相關(guān)緊急問(wèn)題的規(guī)定內(nèi)容①《關(guān)于某些法律法令問(wèn)題不能提會(huì)又不應(yīng)由辦公廳直接加以處理應(yīng)如何解決的意見(jiàn)》中指出：“如果問(wèn)題的時(shí)間較急，而常務(wù)委員會(huì)又一時(shí)不能召開(kāi)，可以由秘書長(zhǎng)提請(qǐng)副委員長(zhǎng)聯(lián)合辦公會(huì)議討論，于請(qǐng)示委員長(zhǎng)批準(zhǔn)后，以常務(wù)委員會(huì)名義處理，并可將所作解釋刊登公報(bào)。這種解釋，也具有法律約束力?！保?］。正是基于此項(xiàng)意見(jiàn)，1957年11月6日全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)辦公廳遵循上述規(guī)定的相關(guān)程序答復(fù)了天津市中級(jí)人民法院的對(duì)于某項(xiàng)問(wèn)題的請(qǐng)示，也開(kāi)啟了人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)以答復(fù)形式進(jìn)行法律解釋的先例。

1978年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議修改了《憲法》，《憲法》第25條第三項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)具有行使解釋憲法和法律的職權(quán)②1978年《憲法》第25條：全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：（三）解釋憲法和法律，制定法令；，全國(guó)人大常委會(huì)有擁有了解釋憲法的權(quán)力。黨的十一屆三中全會(huì)后，為了加強(qiáng)法制建設(shè)，1979年1月中共中央決定在全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立法制委員會(huì)以統(tǒng)籌立法工作。在1979年第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，烏蘭夫副委員長(zhǎng)在 《關(guān)于設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)的說(shuō)明》③《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第9頁(yè)中指出了法制委員會(huì)的設(shè)立目的，是用以強(qiáng)化立法工作，協(xié)助常委會(huì)加強(qiáng)法治工作，其工作職責(zé)之一就是根據(jù)各類主體對(duì)法律適用中的具體問(wèn)題的詢問(wèn)請(qǐng)求進(jìn)行答復(fù)。為了進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)法律解釋工作，1981年第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)了 《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，根據(jù)此項(xiàng)決議的內(nèi)容，中國(guó)的法律解釋由全國(guó)人大常委會(huì)的立法解釋、最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋以及國(guó)務(wù)院及主管部門的具體應(yīng)用解釋等組成，對(duì)法律解釋工作進(jìn)行了一定程度的規(guī)范，并且根據(jù)法律解釋的性質(zhì)確定相關(guān)不同機(jī)關(guān)的解釋權(quán)限。在1983年9月第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議上，決定將法制委員會(huì)更名為法制工作委員會(huì)，并且明確其主要任務(wù)是負(fù)責(zé)立法工作的規(guī)劃、組織、指導(dǎo)、服務(wù)、協(xié)調(diào)。自此，法制工作委員會(huì)每年都會(huì)以法律詢問(wèn)答復(fù)為主要形式，進(jìn)行一些法律解釋，其中一定比例的法律詢問(wèn)答復(fù)是屬于法律如何具體應(yīng)用的解釋，同時(shí)另外一些是法律常識(shí)性解答。［2］自1983年以來(lái)，各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)及最高人民法院、最高人民檢察院、司法部等有關(guān)部門在實(shí)際工作中提出了一些有關(guān)法律問(wèn)題的詢問(wèn)。這些法律詢問(wèn)的答復(fù)，對(duì)正確理解和執(zhí)行法律發(fā)揮了重要作用。④1983年3月12日，湖南省人大常委會(huì)辦公廳問(wèn)：人大專門委員會(huì)的委員由代表產(chǎn)生，如果代表是政府機(jī)關(guān)的副職。處長(zhǎng)或下一級(jí)干部，是否可以選進(jìn)專門委員會(huì)？答：法律規(guī)定，人大常委會(huì)委員不得擔(dān)任政府、法院、檢察院的職務(wù)。關(guān)于專門委員會(huì)委員是否可以擔(dān)任，法律沒(méi)有規(guī)定，可以由省決定。參見(jiàn)《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第247頁(yè)。這種對(duì)于法律具體應(yīng)用問(wèn)題的一問(wèn)一答構(gòu)成了全國(guó)人大常委會(huì)法工委的法律詢問(wèn)答復(fù)，也是法工委一直在做的主要工作之一，我們可以從這些法律詢問(wèn)答復(fù)中發(fā)現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法工委在法律解釋工作中發(fā)揮的巨大作用。

二、《立法法》上法律詢問(wèn)答復(fù)的規(guī)范分析

2000年第九屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了《立法法》，以法律的規(guī)范形式進(jìn)一步明確了全國(guó)人大常委會(huì)行使法律解釋權(quán)的具體情況：一是當(dāng)法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的時(shí)候；二是當(dāng)法律制定后出現(xiàn)新情況，需要明確使用法律依據(jù)的時(shí)候。2000年《立法法》第55條有關(guān)于法律的詢問(wèn)答復(fù)的相關(guān)規(guī)定：“全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)有關(guān)具體問(wèn)題的法律詢問(wèn)進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報(bào)常委會(huì)備案”。由此在法律上規(guī)范了法律詢問(wèn)答復(fù)：法律詢問(wèn)答復(fù)的主體是全國(guó)人大常委

會(huì)法制工作委員會(huì)，法律詢問(wèn)答復(fù)的范圍是“具體問(wèn)題”，程序上必須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。這一條對(duì)于法律詢問(wèn)答復(fù)以一句簡(jiǎn)短的話進(jìn)行了相對(duì)明確的規(guī)定，但是深思后，往往會(huì)發(fā)現(xiàn)法律詢問(wèn)答復(fù)范圍具體問(wèn)題怎么解釋，法律詢問(wèn)答復(fù)的主體合不合法以及法律詢問(wèn)答復(fù)在實(shí)踐中的能夠發(fā)揮如何的效果。

從法律詢問(wèn)答復(fù)主體來(lái)看：有權(quán)答復(fù)法律詢問(wèn)的主體是全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，其實(shí)為全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作提供專業(yè)服務(wù)，接受委員長(zhǎng)會(huì)議直接領(lǐng)導(dǎo)的工作機(jī)構(gòu)，其職責(zé)之一就是對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)①“對(duì)國(guó)務(wù)院及其部門、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)等提出的法律詢問(wèn)進(jìn)行研究和答復(fù)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案”。參見(jiàn)陳斯喜《人民代表大會(huì)制度概論》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第74頁(yè)。提出的法律詢問(wèn)加以研究并答復(fù)。全國(guó)人大常委會(huì)每年進(jìn)行的一些法律解釋，主要就是以法律詢問(wèn)答復(fù)的形式作出。而在一般性情況下，發(fā)出詢問(wèn)請(qǐng)求的主體，即國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門、最高人民法院、最高人民檢察院等，在具體應(yīng)用法律問(wèn)題時(shí)，往往會(huì)對(duì)立法原意的理解沒(méi)有把握或者對(duì)立法愿意的理解有分歧意見(jiàn)，就會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出詢問(wèn)，經(jīng)研究后提出意見(jiàn)，按照工作程序報(bào)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意后進(jìn)行答復(fù)。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)具有為全國(guó)人大及其常委會(huì)審議法律草案服務(wù)的立法工作機(jī)構(gòu)的屬性②全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在性質(zhì)上是常委會(huì)的立法工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)所有法律草案的具體研究和修改工作，擬定法律草案，為全國(guó)人大及其常委會(huì)審議法律草案服務(wù)。參見(jiàn)周偉《憲法解釋機(jī)關(guān)比較研究》，載于《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005年第5期，對(duì)立法愿意的理解比其他機(jī)關(guān)會(huì)更準(zhǔn)確和更權(quán)威，所以立法法規(guī)定由對(duì)法律具體問(wèn)題的詢問(wèn)進(jìn)行答復(fù)也是為了避免法律原意的偏差 ，更好的保證法律的實(shí)施。從反面來(lái)講，唯有全國(guó)人大常委會(huì)才是有權(quán)做出法律解釋的法定解釋機(jī)關(guān)，而法工委做出的法律詢問(wèn)答復(fù)只是以問(wèn)答形式對(duì)法律適用中的具體問(wèn)題進(jìn)行疑難解答。但是法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)到底是什么還是無(wú)法難以界定，如果認(rèn)為法律詢問(wèn)答復(fù)屬于法律解釋，那么就會(huì)出現(xiàn)我國(guó)的法律解釋機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法工委并存的局面，也就是說(shuō)法律詢問(wèn)答復(fù)的程序與立法法規(guī)定的法律解釋程序會(huì)出現(xiàn)法律上的沖突，這是不能允許的狀況，不利于社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。對(duì)此，可以從反方向去思考，之所以法律規(guī)定上沒(méi)有出現(xiàn)沖突并在立法上承認(rèn)法律詢問(wèn)答復(fù)的存在，是因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)法工委是輔助機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，它在行政編制上隸屬于全國(guó)人大常委會(huì)，它作出的法律詢問(wèn)答復(fù)“能夠在比較短的時(shí)間里較快地解決所提出的法律問(wèn)題，滿足了有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)工作上的需要［3］”，而且法律詢問(wèn)的數(shù)量大和回復(fù)期限緊急，所以，如果這些問(wèn)題都要求全國(guó)人大常委會(huì)以法律解釋的形式解決，“既沒(méi)有必要，也不可能”［1］。在實(shí)踐中，作出法律詢問(wèn)答復(fù)的主體盡管具有爭(zhēng)議，但是在相當(dāng)大的程度上滿足了實(shí)踐的需要，法制工作委員會(huì)也很好地履行了自己的職責(zé)。

從法律詢問(wèn)答復(fù)的范圍來(lái)看，《立法法》中規(guī)定了法律詢問(wèn)答復(fù)針對(duì)的是“具體問(wèn)題”，不屬于《立法法》規(guī)定的由全國(guó)人大常委會(huì)解釋的兩種情況。而且根據(jù)實(shí)踐，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)所作出的法律詢問(wèn)答復(fù)又可以分為法律如何具體應(yīng)用的解釋和法律常識(shí)性解答兩種類型。［4］根據(jù)《立法法》法條規(guī)定，可以將“具體問(wèn)題”理解為人大工作中的具體法律問(wèn)題，從屬于應(yīng)用解釋的范疇。當(dāng)與其他解釋遭遇法律沖突時(shí)，統(tǒng)一向全國(guó)人大常委會(huì)提出解釋請(qǐng)求予以解決。［5］還可以理解為所有法定的有權(quán)請(qǐng)求法律解釋的機(jī)關(guān)在法律適用過(guò)程中遇到的具體問(wèn)題。但是在實(shí)踐中，全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有能力解決繁多的法律解釋要求，可以將法律詢問(wèn)的范圍概括為各個(gè)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在法律實(shí)施過(guò)程中遇到的具體法律問(wèn)題③（1）國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法律過(guò)程中提出的具體法律問(wèn)題；（2）最高人民法院、最高人民檢察院的工作機(jī)構(gòu)在司法過(guò)程中提出的具體法律問(wèn)題；（3）省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在工作中提出的具體法律問(wèn)題；（4）向全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律解釋要求，經(jīng)研究不需要進(jìn)行法律解釋、可以采用法律詢問(wèn)答復(fù)的問(wèn)題；（5）全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他需要研究答復(fù)的問(wèn)題。同時(shí)，在法律實(shí)施過(guò)程中還存在人民團(tuán)體和全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體向法制工作機(jī)構(gòu)提出的具體法律問(wèn)題。參見(jiàn)張春生主編《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第161頁(yè)，這個(gè)具體問(wèn)題是不屬于法院和檢察院在具體應(yīng)用中的問(wèn)題，不屬于國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人大及政府的具體

應(yīng)用問(wèn)題。但是，在實(shí)踐中法律詢問(wèn)答復(fù)確實(shí)涉及很多法律領(lǐng)域，不只是人大工作中的具體問(wèn)難題，還涉及法院組織，選舉，刑事犯罪等一切需要法工委進(jìn)行進(jìn)一步解釋說(shuō)明的具體應(yīng)用中的問(wèn)題。

從法律詢問(wèn)答復(fù)的效力來(lái)看，效力問(wèn)題一直是法律詢問(wèn)答復(fù)的重大爭(zhēng)議節(jié)點(diǎn)。這個(gè)問(wèn)題不只是學(xué)界同時(shí)也是全國(guó)人大密切關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)于法律詢問(wèn)答復(fù)在實(shí)踐中的效力研究有利于我們對(duì)法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)有更好的理解。如要討論法律詢問(wèn)答復(fù)的效力問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是在討論兩個(gè)層面的問(wèn)題，一個(gè)是法律詢問(wèn)答復(fù)是否具有普遍適用性，另外一個(gè)就是其是否具有強(qiáng)制適用性。［6］第一，從全國(guó)人大法工委的機(jī)構(gòu)定位上來(lái)看，作為一個(gè)全國(guó)人大常委會(huì)的輔助性的工作機(jī)構(gòu)，如其作出對(duì)法律具有解釋作用的法律詢問(wèn)答復(fù)具有普遍適用性將會(huì)對(duì)社會(huì)主義法治的尊嚴(yán)造成嚴(yán)重?fù)p害，不利于社會(huì)主義法治的穩(wěn)定和和諧，但是，實(shí)踐中我們往往看到法律詢問(wèn)答復(fù)事實(shí)上已經(jīng)成為 “憲法解釋和法律解釋具體的、替代的、可操作的形式［7］”，已經(jīng)具有類似于法律解釋的效力。第二，從有關(guān)法律詢問(wèn)答復(fù)的法律規(guī)范上來(lái)看，法律詢問(wèn)答復(fù)是一種針對(duì)有權(quán)請(qǐng)求法律解釋的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)具體問(wèn)題的法律答疑，采用的是一問(wèn)一答的形式，只對(duì)所請(qǐng)求的具體問(wèn)題發(fā)生效力，具有個(gè)案拘束力。但是實(shí)踐中，我們看到法律詢問(wèn)答復(fù)不只是針對(duì)所請(qǐng)求的具體問(wèn)題上生效，并且對(duì)這一類具體問(wèn)題的相關(guān)事項(xiàng)產(chǎn)生了普遍的效力。第三，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)從2000年到2003年6月出版了由法工委編輯的《法律詢問(wèn)答復(fù)匯編（1-3輯）》以及《法律詢問(wèn)答復(fù)（2000-2005）》，并且在中國(guó)人大網(wǎng)上開(kāi)設(shè)法律詢問(wèn)專欄公布法律詢問(wèn)答復(fù)，這些都表明全國(guó)人大常委會(huì)法工委以 “編印發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)和地方參考的法律詢問(wèn)答復(fù)匯編的方式”對(duì)外界進(jìn)行公開(kāi)，使法律詢問(wèn)答復(fù) “個(gè)別指引規(guī)則引規(guī)普遍適用［6］”。第四，法律詢問(wèn)答復(fù)在實(shí)踐中并沒(méi)有形成強(qiáng)制使用的效力。雖然法律詢問(wèn)答復(fù)已經(jīng)得到“最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院各部委和各省、自治區(qū)、直轄市地方各級(jí)國(guó)際機(jī)關(guān)的遵循和認(rèn)同”［7］，但是只是作為理解和執(zhí)行法律的依據(jù)，對(duì)各國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有強(qiáng)制性。否則如果有國(guó)家機(jī)關(guān)不遵守法律詢問(wèn)答復(fù)將得到法律的制裁，然而我們?cè)趯?shí)踐中并沒(méi)有見(jiàn)到因?yàn)椴蛔袷胤稍儐?wèn)答復(fù)而受到懲罰的國(guó)家機(jī)關(guān)，強(qiáng)制性的有無(wú)不言而明。

三、法律詢問(wèn)答復(fù)的性質(zhì)歸屬

在經(jīng)過(guò)以上對(duì)法律詢問(wèn)答復(fù)的發(fā)展歷程的梳理以及《立法法》上的規(guī)范分析后，法律詢問(wèn)答復(fù)的現(xiàn)狀已經(jīng)呈現(xiàn)出來(lái)。法律詢問(wèn)答復(fù)針對(duì)立法解釋和司法解釋沒(méi)有關(guān)注到和遺漏的法律問(wèn)題以問(wèn)答的形式進(jìn)行解釋說(shuō)明，得到了各國(guó)家機(jī)關(guān)的認(rèn)同和遵循，對(duì)于同類事項(xiàng)具有了一定的約束力。那么在性質(zhì)上，法律詢問(wèn)答復(fù)到底歸類為立法解釋，還是具體應(yīng)用解釋？

(一)法律詢問(wèn)答復(fù)與立法解釋的拉扯

立法解釋是由有解釋權(quán)的立法機(jī)關(guān)在制定法律后，根據(jù)法律的執(zhí)行情況和執(zhí)行中遇到的問(wèn)題，對(duì)法律的有關(guān)規(guī)定的含義做出進(jìn)一步的說(shuō)明和闡釋［8］。但是，在法律實(shí)施的實(shí)踐中，相關(guān)機(jī)關(guān)與地方向全國(guó)人大常委會(huì)提出的法律詢問(wèn)的內(nèi)容 “一般不屬于本法第四十五條規(guī)定的由常委會(huì)解釋的兩種情況”①根據(jù)《立法法》第45條規(guī)定，在法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義和法律制定后出現(xiàn)新情況，需要明確使用法律依據(jù)的兩種情況下，由國(guó)務(wù)院、中央軍委等相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出法律解釋要求，由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋。參見(jiàn)武增主編《中華人民共和國(guó)立法法解讀》，中國(guó)法制出版社2015年版，第232頁(yè)。。

對(duì)于二者可以從以下方面分析：第一，作出立法解釋的機(jī)關(guān)是憲法和立法法規(guī)定的法律解釋機(jī)關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)，作出法律詢問(wèn)答復(fù)的是全國(guó)人大常委會(huì)的輔助性工作機(jī)構(gòu)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。全國(guó)人大常委會(huì)是法定的法律解釋機(jī)關(guān)，其下屬的工作機(jī)構(gòu)法制工作委員會(huì)并非立法機(jī)關(guān)，作出的法律詢問(wèn)答復(fù)不可能具有與立法解釋相同的地位和效力，更不能等同于立法解釋。第二，立法解釋和法律詢問(wèn)答復(fù)所要解決的問(wèn)題有所不同，立法解釋所要解決的是法律適用中需要進(jìn)一步明確界限和作出補(bǔ)充規(guī)定的一類法律問(wèn)題，而法律詢問(wèn)答復(fù)面對(duì)的問(wèn)題是法律實(shí)施過(guò)程中對(duì)立法本意的掌握和對(duì)法律常識(shí)的解答，甚至有時(shí)往往是對(duì)某一種理解的確認(rèn)。第三，立法解釋的程序比作出法律詢問(wèn)答復(fù)的程序嚴(yán)格很多，

立法解釋遵循嚴(yán)格的立法程序，必須由全國(guó)人大常委會(huì)全體組成人員審議、表決和作出決定，具有與法律同等的效力。而法律詢問(wèn)答復(fù)只是有全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)即法制工作委員會(huì)經(jīng)研究提出的處理意見(jiàn)，以反映制定法律的立法原意，通過(guò)解答有助于提出問(wèn)題的機(jī)關(guān)加以理解和掌握，雖然具有一定的權(quán)威性，但是不同于法律解釋的效力。第四，有學(xué)者從法律法規(guī)備案的角度將法律詢問(wèn)答復(fù)視為立法解釋，“事實(shí)上成為憲法解釋和法律解釋具體的、替代的、可操作的形式”［7］，這種備案監(jiān)督制度類似于其他法律法規(guī)的備案監(jiān)督，具有相同的性質(zhì)，使其具有了法律淵源的屬性。但備案只是一種事后監(jiān)督的形式，法律詢問(wèn)答復(fù)的備案規(guī)定并不能一定能夠證明其具有與其他法律淵源相同的屬性。第五，在《立法法》的法律結(jié)構(gòu)上，從體系解釋的角度看，《立法法》將法律詢問(wèn)答復(fù)放在了第二章的第五節(jié)其他規(guī)定中，而沒(méi)有將其置于第四節(jié)法律解釋篇章中，顯然可以看出立法者意圖將立法解釋和法律詢問(wèn)答復(fù)區(qū)別開(kāi)來(lái)，不能將立法解釋和法律詢問(wèn)答復(fù)置于同等位置思考。

綜合以上分析，法律詢問(wèn)答復(fù)不可能歸于立法解釋的范疇和具有立法解釋的屬性。

（二）法律詢問(wèn)答復(fù)的具體應(yīng)用解釋之牽強(qiáng)

首先，我們需要正確理解具體應(yīng)用解釋。根據(jù)1981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院及主管部門有權(quán)對(duì)法律實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的具體法律問(wèn)題的應(yīng)用解釋。并將法律解釋分為了立法解釋和具體應(yīng)用解釋，具體應(yīng)用解釋在這里分為司法解釋和行政解釋。具體應(yīng)用解釋不同于立法解釋，法律問(wèn)題的具體應(yīng)用解釋是關(guān)于執(zhí)行法律過(guò)程中的具體法律問(wèn)題，由負(fù)責(zé)執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)進(jìn)行，而沒(méi)有涉及法律規(guī)定本身的相關(guān)界限問(wèn)題。也就是說(shuō)最高人民法院和最高人民檢察院有權(quán)對(duì)法律的具體應(yīng)用問(wèn)題進(jìn)行解釋，當(dāng)這兩個(gè)機(jī)關(guān)的解釋發(fā)生原則性分歧時(shí)就可以報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)解釋或者決定。同時(shí)國(guó)務(wù)院及主管部門對(duì)不屬于審判和檢查中的其他法律問(wèn)題有權(quán)進(jìn)行解釋。地方政府也有權(quán)解釋地方性法規(guī)的具體應(yīng)用問(wèn)題。

其次，1988年七屆全國(guó)人大常委會(huì)工作要點(diǎn)和1993年八屆全國(guó)人大常委會(huì)工作要點(diǎn)中都有關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的規(guī)定中，說(shuō)明了由常委會(huì)有關(guān)部門對(duì)擬定屬于人大工作方面有關(guān)法律的具體適用問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)，并且按照一定的程序進(jìn)行統(tǒng)一的答復(fù)。在工作要點(diǎn)中，法律詢問(wèn)答復(fù)被定性為對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)工作中的具體法律問(wèn)題的解釋，解釋范圍僅限于全國(guó)人大及其常委會(huì)實(shí)踐中的具體工作，其地位也就相當(dāng)于司法解釋和行政解釋。［5］這是“全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳采取措施認(rèn)可法律詢問(wèn)答復(fù)的合法性并使其規(guī)范化［7］”，目的是填補(bǔ)正式法律解釋的缺位。

再次，雖然以上所述相關(guān)觀點(diǎn)基于1981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》和1988年、1993年兩屆全國(guó)人大常委會(huì)工作要點(diǎn)將法律詢問(wèn)答復(fù)視同全國(guó)人大工作中的具體應(yīng)用解釋，但是實(shí)踐中，法律詢問(wèn)答復(fù)的范圍并沒(méi)有局限于人大工作中，不僅涉及司法審判領(lǐng)域，還涉及到刑事犯罪、民事糾紛，甚至相關(guān)組織法法律條文和憲法條文的理解。例如某省2004年詢問(wèn)的“如何理解《憲法》第四十條、《民事訴訟法》第六十五條、《中華人民共和國(guó)電信條例》第六十六條［9］”，2004年某省詢問(wèn)的“形式拘留時(shí)間可否折抵行政拘留時(shí)間［9］”。實(shí)踐中的具體做法使法律詢問(wèn)答復(fù)等同于具體應(yīng)用解釋的學(xué)理推斷不攻自破，所以法律詢問(wèn)答復(fù)是具體應(yīng)用解釋的說(shuō)法過(guò)分牽強(qiáng)，不言而明。

（三）法律詢問(wèn)答復(fù)是理解法律的指導(dǎo)性規(guī)范

首先，在法律詢問(wèn)答復(fù)的主體上，上文也已經(jīng)提到過(guò)，之所以由機(jī)構(gòu)屬性為全國(guó)人大常委會(huì)的輔助性的工作機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)于法律適用過(guò)程中的詢問(wèn)進(jìn)行答復(fù)，是因?yàn)樵诜傻闹贫ㄟ^(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)參與立法，起草法律解釋草案，扮演重要角色，發(fā)揮重要作用，對(duì)法律制定之初立法原意的理解比其他機(jī)關(guān)更為準(zhǔn)確和權(quán)威。正因?yàn)?，法律詢?wèn)答復(fù)的主體是非法定立法機(jī)關(guān)和法律解釋機(jī)關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，法律詢問(wèn)答復(fù)就不可能具有強(qiáng)制效力和普遍拘束力。

其次，法律詢問(wèn)答復(fù)針對(duì)的是具體應(yīng)用過(guò)程中的法律問(wèn)題，大多數(shù)的法律詢問(wèn)答復(fù)的內(nèi)容是

對(duì)法律條文的理解出現(xiàn)分歧，而且數(shù)量多，要求答復(fù)的時(shí)限短，不可能也沒(méi)有必要走法律解釋的程序。法律詢問(wèn)答復(fù)是由立法法實(shí)施之前法律解釋方面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)而成，并且應(yīng)對(duì)了我國(guó)改革開(kāi)放個(gè)實(shí)際需要，取得了良好的效果。

再次，法律詢問(wèn)答復(fù)是雖然不具有法律解釋的規(guī)范效力，但其制定具有嚴(yán)格的工作程序。法制工作委員會(huì)研究起草的相關(guān)意見(jiàn)，需要報(bào)法工委領(lǐng)導(dǎo)審批，某些重要的法律詢問(wèn)的答復(fù)同時(shí)還要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)審批，

總結(jié)本部分論述，法律詢問(wèn)答復(fù)在不可能成為我國(guó)法律淵源和具有法律的規(guī)范效力的情況下依然發(fā)揮著重要的作用，但是應(yīng)當(dāng)把它視為各部門和各地方“理解執(zhí)行法律的指導(dǎo)依據(jù)［8］”。并且，如果提起法律詢問(wèn)的機(jī)構(gòu)對(duì)于相關(guān)的詢問(wèn)答復(fù)有不同的理解，還可以依據(jù)法律規(guī)定的程序提起對(duì)于此項(xiàng)問(wèn)題的法律解釋要求。

四、總結(jié)

法律詢問(wèn)答復(fù)制度自出現(xiàn)之日起就充滿著各種爭(zhēng)議和不確定性，雖然《立法法》將其確認(rèn)為一項(xiàng)法定制度，但是其模糊的規(guī)定依然沒(méi)有確定法律詢問(wèn)答復(fù)的效力和性質(zhì)歸屬?；诖?，需要對(duì)其進(jìn)行必要的改革和完善。改革和完善法律詢問(wèn)答復(fù)制度必須立足于我國(guó)現(xiàn)有的法律體系，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一。

首先，我們需要給予法律詢問(wèn)答復(fù)在法律上名正言順的地位，因?yàn)槠渥鞒鲋黧w的特殊性質(zhì)，其不能作為立法解釋和具體應(yīng)用解釋，只能作為具有指導(dǎo)性質(zhì)的理解執(zhí)行法律的依據(jù)，不具有普遍的拘束力，不作為人民法院的審判依據(jù)，應(yīng)予其法律條文上的明確規(guī)定。

其次，之所以出現(xiàn)各種爭(zhēng)議和不確定性，是因?yàn)閷W(xué)界對(duì)于1981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》中具體應(yīng)用解釋規(guī)定的不同理解。在立法法制定之初，《立法法（草案）》曾擬規(guī)定1981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》在2000年《立法法》實(shí)施同時(shí)廢止。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任張春生同志在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上所做的“關(guān)于《中華人民共和國(guó)立法法（草案）》的說(shuō)明”中也指出這樣“有利于防止法出多門，保證法制統(tǒng)一”［4］。但是，在最后形成的草案中卻刪去了這一條的相關(guān)規(guī)定，而且2015年最新修改的立法法也沒(méi)有對(duì)這一內(nèi)容有所涉及，導(dǎo)致了一個(gè)1981年制定的“決定”依然在統(tǒng)治著我國(guó)法律解釋工作。所以，廢止1981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》勢(shì)在必行，法律詢問(wèn)答復(fù)制度也能從中獲益，從而更好更有效地指導(dǎo)法律的執(zhí)行。

［1］《關(guān)于某些法律法令問(wèn)題不能提會(huì)又不應(yīng)由辦公廳直接加以處理應(yīng)如何解決的意見(jiàn)》中指出：“如果問(wèn)題的時(shí)間較急，而常務(wù)委員會(huì)又一時(shí)不能召開(kāi)，可以由秘書長(zhǎng)提請(qǐng)副委員長(zhǎng)聯(lián)合辦公會(huì)議討論，于請(qǐng)示委員長(zhǎng)批準(zhǔn)后，以常務(wù)委員會(huì)名義處理，并可將所作解釋刊登公報(bào)。這種解釋，也具有法律約束力?！睆埓荷?中華人民共和國(guó)立法法釋義［M］.北京：法律出版社，2000：161頁(yè)

［2］喬曉陽(yáng).中華人民共和國(guó)立法法講話［M］.北京：中國(guó)民主法制出版社，2008：201.

［3］人大法工委研究室.立法法條文釋義［M］.北京：人民法院出版社，2000：93.

［4］喬曉陽(yáng).中華人民共和國(guó)立法法講話［M］.北京：中國(guó)民主法制出版社，2008：201.

［5］梁洪霞.論法律詢問(wèn)答復(fù)的效力［J］.重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)）［J］.2010(4).

［6］周宇駿.試論全國(guó)人大法工委法律詢問(wèn)答復(fù)的效力［J］.成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2014(4).

［7］周偉.憲法解釋方法與案例研究——法律詢問(wèn)答復(fù)的視角［M］.法律出版社,2007:158,186.

［8］武增.中華人民共和國(guó)立法法解讀［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2015：177.

［9］參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì).法律詢問(wèn)答復(fù)（2000-2005）［M］.中國(guó)民主法制出版社，第129-130頁(yè),95.

責(zé)任編輯：汪紅亮

D920.0

：A

1008-3537（2015）04-0068-06DOI：10.13844/j.cnki.jxddxb.2015.04.014

2015-08-03

徐振光（1989-），男，山東泰安市人，碩士研究生，研究方向：中國(guó)憲法。

http://www.cnki.net/kcms/detail/36.1211.G4.20151209.1123.028.html