“一帶一路”建設(shè)中質(zhì)量評定跨國互認(rèn)須克服的障礙

■文/王永輝 鄭麗云

“一帶一路”建設(shè)中質(zhì)量評定跨國互認(rèn)須克服的障礙

■文/王永輝 鄭麗云

在“一帶一路”建設(shè)中，跨國質(zhì)量評定制度可為沿線國家和地區(qū)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的便利化提供保障與方便。同時也需要根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。

“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)了相關(guān)各國要打造互利共贏的“利益共同體”和共同發(fā)展繁榮的“命運(yùn)共同體”。2015年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》。其中強(qiáng)調(diào)“沿線國家宜加強(qiáng)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助的海關(guān)合作，以及檢驗(yàn)檢疫、認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量、統(tǒng)計(jì)信息等方面的雙多邊合作。”“一帶一路”頂層設(shè)計(jì)方案正式出爐，意味著這一戰(zhàn)略構(gòu)想步入全面務(wù)實(shí)的發(fā)展新階段。為實(shí)現(xiàn)該戰(zhàn)略，構(gòu)建跨區(qū)域的協(xié)調(diào)保障機(jī)制迫在眉睫。這其中，成員國之間的質(zhì)量評定互認(rèn)將有效的消除貿(mào)易壁壘，促進(jìn)商品和生產(chǎn)要素的自由流動，有效推動“一帶一路”工程建設(shè)進(jìn)度。

質(zhì)量評定跨國互認(rèn)的來歷

質(zhì)量評定跨國互認(rèn)可以理解為在兩個或者多個國家之間，相互承認(rèn)對方有法律效力的質(zhì)量評定行為，承認(rèn)對方質(zhì)量評定證明文書在本國內(nèi)的具有同等效力，在出口國經(jīng)過質(zhì)量評定的產(chǎn)品可以免除在進(jìn)口國相同類別和等級的質(zhì)量檢驗(yàn)和評定。由此，企業(yè)產(chǎn)品經(jīng)過在本國的一次質(zhì)量檢驗(yàn)和評定之后，就可以視為同樣滿足了協(xié)議國家同等的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與要求。質(zhì)量評定跨國互認(rèn)不僅避免了產(chǎn)品在不同國家內(nèi)的多次重復(fù)檢驗(yàn)與評定，降低商品流通的成本，提高締約國家之間的貿(mào)易自由化程度。更為重要的是通過締約國家之間質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則的相互承認(rèn)和對接，實(shí)現(xiàn)締約國家之家從經(jīng)濟(jì)上的一體化到法律規(guī)則體系上的一體化。這對于地理上有著天然聯(lián)系的國家發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)取暖尤其有著重要的意義。

質(zhì)量評定跨國互認(rèn)所帶來的好處是多層次的。從國際貿(mào)易的層面來看，質(zhì)量評定跨國互認(rèn)消除了貿(mào)易和技術(shù)壁壘，有效地提高成員國之間貿(mào)易自由化水平。在傳統(tǒng)的進(jìn)口國和出口國分別評定的情況下。由于進(jìn)口國不認(rèn)可出口國認(rèn)證機(jī)構(gòu)出具的報(bào)告, 生產(chǎn)企業(yè)在將產(chǎn)品銷往不同市場之前需要根據(jù)各市場不同的技術(shù)要求進(jìn)行檢驗(yàn)和認(rèn)證, 包括運(yùn)費(fèi)、時間消耗，如果沒有通過認(rèn)證或檢驗(yàn)還需要再運(yùn)回。這就增加了國際貿(mào)易的交易成本和難度，尤其是當(dāng)產(chǎn)品要輸往多個市場時將面臨多次的重復(fù)檢驗(yàn)。而質(zhì)量評定跨國互認(rèn)是解決上述問題的有效手段之一。如果只對產(chǎn)品檢驗(yàn)一次，并且所有的市場都承認(rèn)檢驗(yàn)的結(jié)果，不僅可以大幅度降低重復(fù)檢驗(yàn)帶來的高昂交易費(fèi)用，而且避免了不同國家在質(zhì)量評定過程中可能出現(xiàn)的貿(mào)易和技術(shù)壁壘。由此，國際社會大力推動國際層面的質(zhì)量評定跨國互認(rèn)，比如, 國際標(biāo)準(zhǔn)化組織合格評定委員會(ISO/CASCO)的工作宗旨中包括了“促進(jìn)國家級和區(qū)域級合格評定體系的相互承認(rèn)和接受, 并促進(jìn)檢測、檢查、認(rèn)證、質(zhì)量體系,恰當(dāng)?shù)乩脟H標(biāo)準(zhǔn)”, 并為此發(fā)布了一系列國際標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則和指南：如針對認(rèn)可機(jī)構(gòu)實(shí)施的ISO/IE C導(dǎo)則的58、61;針對認(rèn)證機(jī)構(gòu)和實(shí)驗(yàn)室實(shí)施的ISO/IEC導(dǎo)則62、65、66和17025, 為實(shí)施互認(rèn)、多邊承認(rèn)等提供了依據(jù)。同時《TBT協(xié)定》第6.1款規(guī)定, 各成員應(yīng)保證,只要可能, 即接受其他成員合格評定程序的結(jié)果, 即使這些程序不同于它們自己的程序, 只要他們確信這些程序與其自己的程序相比同樣可以保證產(chǎn)品符合有關(guān)技術(shù)法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)。國家間質(zhì)量評定互認(rèn)制度形成之后, 各自評定機(jī)構(gòu)的結(jié)果被相互承認(rèn), 又可以在各個成員方內(nèi)互設(shè)合格評定機(jī)構(gòu),形成一個合格評定市場公平競爭的格局, 使合格評定資源得到充分利用,避免重復(fù)性認(rèn)證, 避免了經(jīng)營費(fèi)用的增加, 降低了商品檢驗(yàn)中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn), 促進(jìn)貿(mào)易自由化。

從質(zhì)量管理的層面來看，質(zhì)量評定跨國互認(rèn)意味著質(zhì)量管理水平的提高和國際標(biāo)準(zhǔn)的國內(nèi)化。由于跨國互認(rèn)的核心和基礎(chǔ)在于締約國家之間相互承認(rèn)對方質(zhì)量管理制度所產(chǎn)生的法律行為，這就要求締約國家之間必須處于相同或者相似的質(zhì)量管理水平之上，一定程度上促使質(zhì)量管理相對落后的國家提高管理標(biāo)準(zhǔn)與水平，實(shí)現(xiàn)與國際接軌。

最后，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)的層面來看。通過協(xié)議的方式，區(qū)域經(jīng)濟(jì)體內(nèi)國家所制定的質(zhì)量管理法律標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施的質(zhì)量管理法律行為產(chǎn)生了域外效力，可以同時在其他國家發(fā)生法律效力，由此實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)體內(nèi)國家制度的協(xié)調(diào)和對接，從而推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治更為緊密的結(jié)合和一體化。這對于全球化背景下區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展尤其重要。

質(zhì)量評定跨國互認(rèn)的常見套路

推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)質(zhì)量評定跨國互認(rèn)水平的提高，已經(jīng)成為當(dāng)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要潮流：2008年，美國與加拿大、澳大利亞簽署多邊互認(rèn)協(xié)議，將包括銀行投資、保險(xiǎn)理財(cái)?shù)葻o形產(chǎn)品在內(nèi)的大部分產(chǎn)品列入互認(rèn)體系之中，這樣，在北美自由貿(mào)易區(qū)的基礎(chǔ)上，美國將澳大利亞納入了互認(rèn)的范圍。歐盟內(nèi)部成員國之間的質(zhì)量評定互認(rèn)一直走在世界前茅，歐盟委員會已經(jīng)不再滿足于內(nèi)部互認(rèn)，而在歐盟之外也大力推定互認(rèn)的進(jìn)程與水平。東盟則在近期在其發(fā)展綱要中指出：“推進(jìn)區(qū)域一體化的核心戰(zhàn)略在于推進(jìn)東盟國家之間雙邊、多邊互認(rèn)的范圍與程度。”世界主要國家及經(jīng)濟(jì)體紛紛將質(zhì)量評定互認(rèn)作為全球化時代質(zhì)量戰(zhàn)略的中心和重點(diǎn)之一。

在這其中，從上世紀(jì)80年代起，歐盟以超國家的模式在其成員國內(nèi)部大力推行質(zhì)量評定互認(rèn)直接推動了歐洲從經(jīng)濟(jì)上的煤鋼共同體到政治上的歐洲聯(lián)盟的轉(zhuǎn)變，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)部互認(rèn)的典范。美國則多采取對外簽訂雙邊或多邊條約的模式，其中2008年以美國為首的北美自由貿(mào)易區(qū)與澳大利亞之間的多邊互認(rèn)以其范圍之廣，開放程度之高引起國際社會的廣泛關(guān)注。這兩大案例分別代表了質(zhì)量評定互認(rèn)內(nèi)部超國家模式和外部條約模式的最高水平。對這兩大典型案例的分析與研究將為我國在“一帶一路”工程的建設(shè)中，充分發(fā)揮跨國互認(rèn)的制度優(yōu)勢提供有益借鑒與參考。

一、歐盟超國家內(nèi)部模式

歐盟內(nèi)部的多邊互認(rèn)始于歐洲議會于1985年出臺的歐盟發(fā)展白皮書，在這其中，成員國質(zhì)量評定多邊互認(rèn)作為其中一個重要的內(nèi)容和手段。其后，歐盟制定了大量的配套單行法律法規(guī)以推進(jìn)成員國之間的質(zhì)量評定多邊互認(rèn)。最終建立了歐盟內(nèi)部的質(zhì)量評定護(hù)照制度。這一制度包含了有形產(chǎn)品甚至是無形的諸如銀行服務(wù)、投資、保險(xiǎn)等產(chǎn)品在內(nèi)，只要在歐盟的一個成員國取得了質(zhì)量評定證明文書，則可以取得相應(yīng)等級的歐盟質(zhì)量護(hù)照，憑護(hù)照可以在歐盟各成員國免除重復(fù)質(zhì)量評定的義務(wù)。歐盟利用超國家的機(jī)構(gòu)和力量，通過出臺法案與實(shí)際控制相結(jié)合的方法，最終建立并強(qiáng)化了專門的內(nèi)部質(zhì)量互認(rèn)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，用于協(xié)調(diào)、監(jiān)控成員國之間質(zhì)量評定互認(rèn)的執(zhí)行情況，防止因成員國內(nèi)部新政策、法案的出臺而影響“歐盟質(zhì)量護(hù)照”在本國的通行力度。在實(shí)踐之中，這一專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也發(fā)揮了巨大的作用，在其引導(dǎo)和協(xié)調(diào)之下，“歐盟質(zhì)量護(hù)照”在歐盟成員國之間得到了很好的適用，無論是在承認(rèn)力度還是在通關(guān)速度上，持有“歐盟質(zhì)量護(hù)照”的外國產(chǎn)品與本國產(chǎn)品相差無幾。

在歐盟的質(zhì)量評定互認(rèn)建設(shè)過程中，超國家機(jī)構(gòu)發(fā)揮了主導(dǎo)的作用：歐盟作為各成員國之上的超國家機(jī)構(gòu)，可以以指令法案的形式直接影響成員國質(zhì)量評定法律制度；歐盟建立了超國家的執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有效保障了跨國質(zhì)量評定的效果和執(zhí)行力度；歐盟擁有著超國家的法院——“歐盟法院”，可以推翻、糾正成員國不符合質(zhì)量評定跨國互認(rèn)的法案和行政行為。因此，質(zhì)量評定跨國互認(rèn)的執(zhí)行和效力不僅僅來源于國家之間的條約，更受到超國家機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與執(zhí)行，這就有效地保證了這一制度的執(zhí)行力度。

但是歐盟的跨國質(zhì)量評定目前也暴露出一些問題：在制度建設(shè)初期，歐盟只有12個成員國，各國之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、質(zhì)量評定水平相差不遠(yuǎn)，進(jìn)口國可比較容易接受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大致相當(dāng)?shù)某隹趪馁|(zhì)量評定。但當(dāng)歐盟東擴(kuò)之后，中歐和東歐國家加入歐盟之后，其的經(jīng)濟(jì)水平、質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)低于西歐發(fā)達(dá)國家，而歐盟發(fā)生的幾次重大質(zhì)量安全事故，其源頭都在東歐國家。如何跨越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的障礙，是歐盟質(zhì)量評定跨國互認(rèn)面臨的主要問題之一。

二、美國條約外部模式

質(zhì)量評定跨國互認(rèn)的另一種做法是區(qū)域經(jīng)濟(jì)體或者主權(quán)國家以對外簽訂雙邊或多邊互認(rèn)協(xié)議（mutual recognition agreement）的形式相互承認(rèn)對方的質(zhì)量評定體系。以日本與歐盟為例，雙方于2002年簽訂雙邊互認(rèn)協(xié)議，內(nèi)容涉及電氣通訊設(shè)備、電氣產(chǎn)品、化學(xué)品、醫(yī)藥品等行業(yè)和領(lǐng)域。在此之前日本相關(guān)產(chǎn)品在出口至歐盟之前，需要先向歐盟質(zhì)量合格評定機(jī)構(gòu)提出申請，并在歐盟內(nèi)接受檢驗(yàn)合格之后，才可出口至歐盟市場。2002年雙方簽訂雙邊互認(rèn)協(xié)議之后，相關(guān)產(chǎn)品可以在日本國內(nèi)的質(zhì)量評定機(jī)構(gòu)接受歐盟標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)，取得合格證明之后，就可以直接出口至歐盟市場，而無須接受歐盟質(zhì)量機(jī)構(gòu)的重復(fù)檢驗(yàn)。在這些行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)，日本質(zhì)量管理部門頒發(fā)的質(zhì)量證明文書與歐盟質(zhì)量部門的具有同等效力。發(fā)達(dá)國家之間多簽訂有雙邊互認(rèn)協(xié)議，其中以2008年美國與澳大利亞簽訂的雙邊互認(rèn)為典型代表。

與歐盟強(qiáng)大的超國家機(jī)構(gòu)不同，美澳雙邊互認(rèn)以國家之間的條約為基礎(chǔ)，相互認(rèn)可對方國家質(zhì)量評定的在本國的效力。超國家的內(nèi)部模式需要耗費(fèi)大量的政治、外交資源，超國家機(jī)構(gòu)的建立就實(shí)屬不易。而相比較之下，條約模式則允許締約國以相對較小的制度資源發(fā)揮質(zhì)量評定跨國互認(rèn)的作用。美澳雙邊互認(rèn)的核心在于“減免義務(wù)”，也就是減免已經(jīng)經(jīng)過出口國質(zhì)量評定的產(chǎn)品在本國的再次、同等級質(zhì)量評定的義務(wù)。同時和歐盟一樣，美澳雙邊互認(rèn)協(xié)議也將產(chǎn)品的范圍擴(kuò)大到了包括銀行服務(wù)、保險(xiǎn)、投資等無形的現(xiàn)代金融產(chǎn)品。但美澳協(xié)議中不涉及任何本國內(nèi)現(xiàn)有質(zhì)量評定制度的改變、互認(rèn)爭端解決措施、互認(rèn)的監(jiān)督執(zhí)行等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，也不涉及對于對方質(zhì)量評定制度和水平的評估系統(tǒng)，僅僅在于列明雙方同意減免對方質(zhì)量評定義務(wù)產(chǎn)品的范圍及程度。美澳協(xié)議強(qiáng)調(diào)雙方質(zhì)量評定系統(tǒng)和互認(rèn)力度的“高水平相似”（high-level comparability），即便在協(xié)議簽訂之后締約國內(nèi)部出臺法案或者執(zhí)行政策在一定程度上影響到了對方國家產(chǎn)品在本國的實(shí)際認(rèn)可程度，或者對方的質(zhì)量評定制度和水平發(fā)生一定的變化，只要雙方的認(rèn)可程度或者質(zhì)量水平處于一個“高水平相似”的水平之上，即視為符合條約的約定。由此試圖以最小的制度成本完成質(zhì)量評定跨國互認(rèn)的任務(wù)。

歐盟的超國家模式強(qiáng)調(diào)以法律的剛性手段保證跨國互認(rèn)制度的執(zhí)行，預(yù)先設(shè)計(jì)好制度運(yùn)行的各個方面，包括監(jiān)督執(zhí)行、糾紛解決甚至是過錯處罰，在制度運(yùn)行的過程中通過法律的手段保證互認(rèn)始終處于制定設(shè)計(jì)時所預(yù)設(shè)的效果，這一方法雖然可以最大化地保證跨國互認(rèn)的效果，但由于強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行的始終如一，則難免失之于僵化，在歐盟東擴(kuò)之后逐漸暴露出一些問題。與之相反，美澳互認(rèn)條約則試圖建立一種彈性的模式，以解決互認(rèn)實(shí)際執(zhí)行中可能出現(xiàn)的狀況。條約中有意回避了監(jiān)督執(zhí)行、糾紛解決等制度，轉(zhuǎn)而約定出現(xiàn)實(shí)際影響互認(rèn)效果的情況之后，由雙方的質(zhì)量管理部門進(jìn)行共同評定后，通過外交途徑予以解決。同時美澳條約對于關(guān)鍵性問題“高水平相似”刻意留白。由此寄希望建立一個更富有彈性的制度，在實(shí)際執(zhí)行過程中通過不斷進(jìn)行制度調(diào)整，同時采取柔性的外交手段而非剛性的法律手段，強(qiáng)調(diào)雙方之間的共同評價(jià)和相互協(xié)商，以達(dá)到質(zhì)量評定互認(rèn)體系擁有更強(qiáng)包容性的效果。

跨國互認(rèn)在“一帶一路”建設(shè)中面臨的困難

跨國質(zhì)量評定互認(rèn)給“一帶一路”沿線國家?guī)砹私?jīng)濟(jì)和制度上雙重優(yōu)勢的同時，可以預(yù)見到的是由于區(qū)內(nèi)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法治程度千差萬別，這一制度優(yōu)勢的發(fā)揮并不僅僅在于簽署相應(yīng)條約即可“畢其功于一役”，其中仍然面臨著一些制度實(shí)現(xiàn)的障礙：

首先，跨國質(zhì)量評定互認(rèn)需要兩國制度的互換性。如果協(xié)議方之間的國內(nèi)管理制度差別很大, 互認(rèn)的難度就會很大。雖然質(zhì)量評定互認(rèn)制度本身承認(rèn)也可以容納一定的法律制度和規(guī)則上的差異，但所能夠允許的差異也是有限度的，正如美澳協(xié)定中強(qiáng)調(diào)雙方法律制度和水平“高水平相似”。在實(shí)踐中相互認(rèn)可多表現(xiàn)為雙邊或者多邊協(xié)議，如果其中一國法律制度或者法治水平與其他國家相差過大，雙邊或者多邊協(xié)議則難以達(dá)成，即使強(qiáng)行簽訂，在實(shí)踐中的效果也不理想。

其次，雖然締約國從多邊和雙邊互換中實(shí)際獲得了經(jīng)濟(jì)和制度上的效益，但維持國內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量管理水平的成本也是高昂的。因此，締約國之間容易陷入類似“囚徒困境”的局面之中，在簽署條約之后，希望對方維持甚至提高質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)和水平，而本國出于降低運(yùn)行成本的考慮，而適當(dāng)降低。

再次，仍然存在一定技術(shù)上的難題。例如，締約國難以實(shí)時了解對方國家法律制度的實(shí)際水平。法律制度的內(nèi)容可以通過正式法律文件的形式表現(xiàn)出來，但法律制度的實(shí)際效果受到許多其他因素的影響，例如，執(zhí)法者的素養(yǎng)與水平、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、實(shí)際執(zhí)法中的熱情與公正性等等。對于締約國來說，在這些因素影響下對方國家實(shí)際法治水平往往難以估計(jì)。

最后，觀念上的差異阻礙了質(zhì)量評定跨國互認(rèn)制度的發(fā)展。這一制度發(fā)展的基礎(chǔ)是相互信任，而各成員觀念上的差異造成的信心不足無疑會削減相互認(rèn)可的制度動力。比如，發(fā)展中成員方認(rèn)為質(zhì)量評定跨國互認(rèn)將導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵺`的協(xié)調(diào)化，擔(dān)心失去主權(quán)；認(rèn)為將對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成沖擊，對社會其他方面的影響也不得而知。而發(fā)達(dá)成員方則擔(dān)心，若認(rèn)可發(fā)展中成員的低標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或低技能的人員進(jìn)入本國市場，會對本國市場產(chǎn)生沖擊，降低產(chǎn)品或服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與水平。相對于前幾種障礙，觀念上的差異造成的信任缺失，是導(dǎo)致質(zhì)量評定跨國互認(rèn)發(fā)展緩慢的深層原因。

跨國質(zhì)量評定互認(rèn)因其獨(dú)有的制度優(yōu)勢，可以有效的提高國家間貿(mào)易自由化水平和區(qū)域經(jīng)濟(jì)體的一體化水平，因此日漸受到國際社會的重視。同時從國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這一制度在實(shí)踐中運(yùn)行狀況良好。由此，在即將到來的“一帶一路”世紀(jì)工程建設(shè)中，尤其不能忽視跨國質(zhì)量評定互認(rèn)制度可能發(fā)揮的作用。由于目前國內(nèi)學(xué)界對于這一制度的研究尚不多見，將難以應(yīng)付在“一帶一路”工程中所面臨的跨國協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)問題。因此，應(yīng)加強(qiáng)對這方面制度研究的力度，為“一帶一路”工程建設(shè)做好充分的理論準(zhǔn)備。

(作者單位：河北省廊坊市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)所)