我國用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行現(xiàn)狀與展望

摘 要 中國用水戶協(xié)會(huì)（Water User Associations，WUAs）的數(shù)量在過去10年間迅速增長，并且取得了一定的成效，但在一些地區(qū)的推行效果卻不如預(yù)期。通過對(duì)中國用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，認(rèn)為目前的用水戶協(xié)會(huì)存在著諸多的問題。因而，中國的灌溉管理改革，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持因地制宜和制度多樣化的原則，避免“一刀切”式的推廣用水戶協(xié)會(huì)。而在研究方面，目前的研究主要集中在對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)上，缺乏更重要的關(guān)于用水戶協(xié)會(huì)有效運(yùn)作的條件及其制度需求方面的研究。

關(guān)鍵詞 用水戶協(xié)會(huì)；成效；組建；運(yùn)行；問題

中圖分類號(hào)：F323.213 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C 文章編號(hào)：1673-890X（2015）10-048-03

知網(wǎng)出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/50.1186.S.20150428.1115.004.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2015/4/28 11：15：00

中國傳統(tǒng)的灌溉管理存在著諸多的問題，為此我國對(duì)灌溉管理的改革做了大量的探索。其中，用水戶參與灌溉管理和建立用水戶協(xié)會(huì)被認(rèn)為是中國灌溉管理改革的方向，并且符合國際發(fā)展潮流[1]。從1995年世界銀行在湖北省漳河灌區(qū)建立第1個(gè)用水戶協(xié)會(huì)至今，中國的用水戶協(xié)會(huì)的數(shù)量有了急劇的增長。為了厘清用水戶協(xié)會(huì)在我國的實(shí)際運(yùn)行情況，對(duì)目前我國用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行的研究成果進(jìn)行梳理，以為今后此方面的探索和研究提供借鑒和啟發(fā)。

1國內(nèi)外研究概況

通過對(duì)外文文獻(xiàn)的梳理得出，自從1995年中國建立第1個(gè)用水戶協(xié)會(huì)開始，國外關(guān)于中國用水戶協(xié)會(huì)以及灌溉管理改革的研究極少。正如Qiuqiong Huang 等所指出的，“讓人詫異的是，雖然水管理的改革存在高風(fēng)險(xiǎn)，然而自2000年以來鮮有實(shí)證研究來評(píng)估中國水管理改革的有效性”[2]。Qian Zhou也表示，“雖然對(duì)其他發(fā)展中國家灌溉分權(quán)的研究很多，但是中國相關(guān)的研究是很少的”[3]。已有的少數(shù)的文獻(xiàn)研究主要是從灌溉管理改革大方面進(jìn)行的，例如，Xiaoxi Wang 等認(rèn)為在中國灌溉管理的大多數(shù)研究集中在組織的維度，而未能分析制度安排，建議政府應(yīng)該保證進(jìn)一步下放灌溉用水水權(quán)的管理給用水戶[4]；Qian Zhou對(duì)2個(gè)灌溉系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)證案例研究以考察激勵(lì)及其對(duì)分權(quán)的影響[3]。

而國內(nèi)的研究更多的是在區(qū)域?qū)用嫔线M(jìn)行實(shí)證分析。目前，關(guān)于我國用水戶協(xié)會(huì)或者灌溉管理改革的文章很多。國內(nèi)很多學(xué)者從宏觀層面對(duì)灌區(qū)管理體制改革進(jìn)行了研究，主要側(cè)重于管理體制改革的思路、農(nóng)戶參與灌區(qū)管理作用與地位、農(nóng)戶參與灌區(qū)管理組織建設(shè)以及效益等問題。但更多的研究是在區(qū)域?qū)用嫔线M(jìn)行的實(shí)證分析。

2運(yùn)行現(xiàn)狀與問題

在國家相關(guān)政策文件的指導(dǎo)下，我國各地的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)都得到了快速發(fā)展，目前我國共發(fā)展以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為主要形式的農(nóng)民用水合作組織7.8萬個(gè)，管理灌溉面積0.17億多hm2，占全國有效灌溉面積的28%[5]。但是由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素的差異，用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展程度各不相同。關(guān)于各省份或者地區(qū)用水戶協(xié)會(huì)的文章很多，在此不再一一贅述，只從全國范圍內(nèi)進(jìn)行綜述。

2.1用水戶協(xié)會(huì)促進(jìn)了灌區(qū)建設(shè)與管理

通過用水戶協(xié)會(huì)代表農(nóng)民參與灌溉管理，解決了長期以來田間工程建設(shè)與管理主體“缺位”和“錯(cuò)位”問題。理查德·瑞丁格認(rèn)為用水者協(xié)會(huì)在中國總體而言已經(jīng)取得了成功，并已為農(nóng)民、灌區(qū)及地方政府產(chǎn)生了實(shí)際利益，它們可成為一個(gè)重要的組織載體，通過管理制度改革，以改善灌溉效率和節(jié)水，同時(shí)提高農(nóng)民的收入和競爭地位[6]。張陸彪等基于湖北省的用水戶協(xié)會(huì)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，用水戶協(xié)會(huì)在解決水事糾紛、節(jié)約勞動(dòng)力、改善渠道質(zhì)量、提高弱勢(shì)群體灌溉水獲得能力、節(jié)約用水、保證水費(fèi)上繳和減輕村級(jí)干部工作壓力等方面，均取得顯著成效[7]。孟德鋒等采用地處淮河流域的蘇北地區(qū)563戶水稻種植戶的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，得出通過賦予農(nóng)戶的灌溉管理決策權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)戶參與，促進(jìn)了灌溉用水效率的提高[8]。這不僅有利于保護(hù)農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，穩(wěn)定國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且也有利于提高農(nóng)戶民主管理意識(shí)，形成主動(dòng)參與的理念，進(jìn)一步推動(dòng)灌溉管理改革健康、持續(xù)、深入地進(jìn)行。

2.2用水戶協(xié)會(huì)實(shí)際運(yùn)行效果有待進(jìn)一步提高

根據(jù)調(diào)查分析，我國現(xiàn)已成立的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)中只有1/3能夠良性運(yùn)行，1/3能夠勉強(qiáng)支撐，還有1/3運(yùn)行狀況較差，有的甚至“有名無實(shí)”[9]。王亞華運(yùn)用福建省的研究案例與“百村千戶”農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)用水戶協(xié)會(huì)的運(yùn)行績效進(jìn)行制度分析和實(shí)證檢驗(yàn)[10]，揭示了現(xiàn)有的政策執(zhí)行模式導(dǎo)致用水戶協(xié)會(huì)數(shù)量快速增長的同時(shí)，也伴隨大量的低效和流于形式。運(yùn)作比較有效的用水戶協(xié)會(huì)，主要集中在湖北、湖南、河北、陜西等大型項(xiàng)目試點(diǎn)地區(qū)[11]。但是試點(diǎn)地區(qū)的改革具有強(qiáng)制性、先發(fā)性和財(cái)務(wù)支持等優(yōu)勢(shì)，在全國并不具有普遍意義[12]。

3研究展望

自從我國引進(jìn)參與式灌溉管理以來，我國的灌溉管理改革取得了一定的成效。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，用水戶協(xié)會(huì)在全國各地的運(yùn)行績效千差萬別，在有些地存在低效運(yùn)作，甚至流于形式的情況。究其原因，不僅僅是部分基層政權(quán)組織的策略響應(yīng)，更深層次的是用水戶協(xié)會(huì)有效運(yùn)作條件的缺乏以及當(dāng)?shù)貙?duì)用水戶協(xié)會(huì)這種新型制度的需求不足。

不可否認(rèn)，對(duì)于改善灌溉系統(tǒng)管理，用水戶協(xié)會(huì)有其一定的作用，但切忌搞“一刀切”式的推廣。在實(shí)踐中要堅(jiān)持因地制宜，在借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，循序漸進(jìn)地探索符合本地實(shí)際的改革形式。即使在有條件的地區(qū)推行用水戶協(xié)會(huì)改革，也需要探索創(chuàng)新符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的組織形式和運(yùn)作模式。

具體到研究方面，（1）關(guān)于現(xiàn)有的用水戶協(xié)會(huì)沒有全國范圍內(nèi)的實(shí)證研究，且缺少用水戶協(xié)會(huì)相關(guān)的具體信息?，F(xiàn)有的研究多是區(qū)域性或總結(jié)性質(zhì)的，至于用水戶協(xié)會(huì)究竟在全國范圍的運(yùn)行狀況及其績效我們卻不得而知。（2）缺乏統(tǒng)一嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)價(jià)用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行績效的方法。沒有一個(gè)完整的評(píng)價(jià)體系，各個(gè)研究者從自己的研究出發(fā)建立的各種各樣的問卷，其結(jié)果的效度不能保證，也很難保證進(jìn)一步研究的質(zhì)量。（3）筆者認(rèn)為最缺乏最緊要的是，要對(duì)用水戶協(xié)會(huì)成功運(yùn)行所需要的條件進(jìn)行研究和分析。這不僅僅是像現(xiàn)有研究停留在對(duì)某地用水戶協(xié)會(huì)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的簡單總結(jié)，而更重要的是要提煉出其成功運(yùn)行所必須的條件等。只有這樣才能使用水戶協(xié)會(huì)真正的發(fā)揮作用，而不是一味的推廣、不停的政策促進(jìn)，那樣建立起來的用水戶協(xié)會(huì)只會(huì)效率低下、流于形式。

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（責(zé)任編輯：敬廷桃）