城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題與對策

崔藝紅

（西安財經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，陜西 西安 710061）

城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題與對策

崔藝紅

（西安財經(jīng)學(xué)院法學(xué)院，陜西 西安 710061）

宅基地與房屋是我國農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)是我國特有的用益物權(quán)，與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)共同構(gòu)成了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的核心。但是在既有的法律政策下，宅基地不得單獨出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押,而農(nóng)民房屋流轉(zhuǎn)又嚴(yán)格受限，以致于進城農(nóng)民無法通過自己房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的公平流轉(zhuǎn)獲得進城的資本，嚴(yán)重制約著我國工業(yè)化、城市化的發(fā)展進程。因此，直面我國宅基地流轉(zhuǎn)活動的現(xiàn)狀，梳理其中存在的問題并提出應(yīng)對之策顯得極為必要。

城鎮(zhèn)化;宅基地流轉(zhuǎn);收益權(quán)

宅基地與房屋是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)是我國特有的用益物權(quán)，與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)共同構(gòu)成了農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的核心。在法律和政策上，農(nóng)民集體所有的宅基地由村組織依法無償分配給村民無期限使用，農(nóng)民依法獲得占有、使用和收益的權(quán)利，但不得單獨出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押；且建構(gòu)于宅基地上的農(nóng)民的房產(chǎn)只能在同村村民之間轉(zhuǎn)讓。

近年來，城鄉(xiāng)互動不斷加快,農(nóng)民通過出租、轉(zhuǎn)讓房屋及舉辦農(nóng)家樂和宅基地入股,村組織通過小產(chǎn)權(quán)房銷售等自發(fā)流轉(zhuǎn)行為獲得了宅基地收益的最大化，并自下而上推動著制度的變遷。[1]地方政府在國家耕地保護紅線和城市建設(shè)用地極度渴求的矛盾重壓下,也以城中村改造、宅基地?fù)Q房、撤村并居（或稱農(nóng)民集中居?。?、甚至逼“農(nóng)民上樓”等多種制度性安排，強制宅基地流轉(zhuǎn)以獲取建設(shè)用地指標(biāo)，卻因補償?shù)臀⒑桶仓貌坏轿灰聫姴鹧割l發(fā)，以至于農(nóng)民與村組織及地方政府間的利益沖突不斷激化,嚴(yán)重制約著農(nóng)民不動產(chǎn)權(quán)益的資本化流轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟社會活力的迸發(fā)以及我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，自然成為法學(xué)學(xué)者必須立即回應(yīng)并著力研究和解決的國家戰(zhàn)略層面的重大現(xiàn)實法律問題。

一、我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)活動的現(xiàn)狀

（一）流轉(zhuǎn)主體多元化

農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即宅基地使用權(quán)人出租、抵押、贈與、互換甚至轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的行為。宅基地流轉(zhuǎn)是流轉(zhuǎn)主體與受讓主體之間的法律行為。由于法律禁止單獨出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押宅基地,所以，宅基地流轉(zhuǎn)往往是通過構(gòu)建于其上的農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的。由于農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)被政策限定于同村村民之間，因此，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主體雙方均系特定主體，即必須是同村村民，但在實踐中，流轉(zhuǎn)主體的范圍卻被不斷突破，外村村民、城市市民通過受讓農(nóng)村房屋而獲得宅基地使用權(quán)，村級組織（如村委會）通過在宅基地上建設(shè)和出售小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，商業(yè)企業(yè)或公司通過投資參股城中村改造獲得宅基地流轉(zhuǎn)收益，甚至地方政府也通過強征宅基地與農(nóng)房而獲得國有化的宅基地。宅基地流轉(zhuǎn)與受讓主體多元化的特點，表明在耕地保護政策一再收緊的背景下，宅基地這一市場資源的稀缺性不斷顯現(xiàn)，關(guān)涉宅基地的利益博弈日趨激烈。

（二）流轉(zhuǎn)途徑多樣化

1．農(nóng)民與村級組織主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)途徑。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，目前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)途徑主要有因農(nóng)民出租、買賣、繼承、贈與房屋導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；而明顯違背法律的流轉(zhuǎn)途徑主要有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的 “小產(chǎn)權(quán)房”銷售實現(xiàn)的宅基地轉(zhuǎn)讓、以創(chuàng)新試點為名的宅基地抵押、以房屋出租為名的宅基地出租等形式，是廣大農(nóng)民欲與城市化共舞、渴望分享土地城市化利益的客觀表現(xiàn)。

2．地方政府主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)途徑。2005年以來，天津、成都、重慶等地政府，因地制宜先后展開了“宅基地?fù)Q房”試點，引導(dǎo)農(nóng)民對宅基地“有償放棄”，創(chuàng)新了宅基地的流轉(zhuǎn)途徑。2006年深圳市政府在城中村改造項目中，引導(dǎo)村民以“宅基地入股”城中村改造并參與項目利潤分配，是宅基地流轉(zhuǎn)途徑的新形式，成為農(nóng)村宅基地直面法律“禁區(qū)”的大膽嘗試。此后，因受制于國家18億畝耕地保護紅線及工業(yè)化、城市化發(fā)展對建設(shè)用地極度渴求的矛盾重壓，地方政府還先后以城中村改造、撤村并居（即農(nóng)民集中居?。⑸踔帘啤稗r(nóng)民上樓”及建設(shè)“城市綜合體”等多種制度性安排，以強征農(nóng)民宅基地與房屋的方式，強制推動宅基地向地方政府流轉(zhuǎn)。因此，宅基地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出了多樣化特征。

（三）流轉(zhuǎn)模式新型化

按照宅基地流轉(zhuǎn)主體的流轉(zhuǎn)意愿，宅基地流轉(zhuǎn)模式主要有兩種，即自愿流轉(zhuǎn)與強制流轉(zhuǎn)兩種。宅基地自愿流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)人基于內(nèi)心的真實意愿，自愿將其宅基地使用權(quán)出賣、出租、抵押、入股或由被繼承人繼承甚至贈與受贈人的法律行為。由于該流轉(zhuǎn)模式源自流轉(zhuǎn)主體個人的自愿行為，由此產(chǎn)生法律紛爭的可能性較低，且流轉(zhuǎn)活動僅涉及當(dāng)事雙方，故流轉(zhuǎn)行為的社會影響小，因而有利于社會的和諧與穩(wěn)定。

與自愿流轉(zhuǎn)模式相對應(yīng)的是近年來出現(xiàn)的強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的模式，主要包括地方政府以“宅基地?fù)Q房”、城中村改造、撤村并居（即農(nóng)民集中居?。⒈啤稗r(nóng)民上樓”及建設(shè)“城市綜合體”等各種名義，強征農(nóng)民宅基地、強拆農(nóng)民房屋引致的宅基地“被流轉(zhuǎn)”行為。這種流轉(zhuǎn)模式并不考慮或較少考慮農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，而是地方政府動用征收權(quán)力強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地與房屋的活動，僅需借助地方政府行政命令的強制與推動即可實施，因而可能會影響較大范圍內(nèi)農(nóng)戶家庭的切身利益，因此，拆遷矛盾突出，對社會的影響較大。

（四）流轉(zhuǎn)范圍擴大化

市場經(jīng)濟初期，受制于經(jīng)濟發(fā)展程度及相關(guān)法律的制約，宅基地流轉(zhuǎn)活動主要囿于城中村與城郊村，且多發(fā)生在鄉(xiāng)村內(nèi)部熟人之間。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷深化和人們對生活品質(zhì)的不斷追求，宅基地流轉(zhuǎn)活動逐漸從城中村與城郊村向遠(yuǎn)郊村甚至自然與生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的偏遠(yuǎn)村落擴展，流轉(zhuǎn)活動的范圍不斷擴大，且宅基地越來越多地向市民甚至是外地人流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)范圍呈不斷擴大之勢。

（五）交易程序復(fù)雜化

在房屋買賣、出租、繼承和贈與活動中，流轉(zhuǎn)交易主要發(fā)生在熟人之間，不僅交易程序簡單，而且交易成本較低。然而，隨著流轉(zhuǎn)主體的多元化與流轉(zhuǎn)途徑的多樣化發(fā)展，宅基地流轉(zhuǎn)交易多是陌生經(jīng)濟人之間的算計與利益博弈。因彼此間缺乏信用和了解，流轉(zhuǎn)交易的完成客觀上需要信息中介服務(wù)、信用調(diào)查和資產(chǎn)評估等環(huán)節(jié)參與成交，因而直接導(dǎo)致了交易程序的復(fù)雜化和交易成本的推高。

二、宅基地流轉(zhuǎn)活動中的問題

(一)農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的自愿活動遭遇法律瓶頸由于宅基地屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地中的非經(jīng)營性建設(shè)用地屬性，因此，宅基地的核心職能是為農(nóng)民提供基本的居住保障，因此，法律禁止宅基地單獨出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。近年來，由于城鄉(xiāng)互動加快，農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的意愿與城鎮(zhèn)居民受讓宅基地的意愿均在逐漸增強，實踐中，農(nóng)民為獲得宅基地與房屋的資本化收益而自愿出租、抵押宅基地，或以宅基地入股等新途徑流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的活動，在既有的法律政策下卻不具有合法性，因而遭遇到了法律瓶頸。

研究組46例中，完全有效15例，部分有效23例，輕度緩解6例，無效2例，總有效率為95.65%；對照組46例中，完全有效11例，部分有效17例，輕度緩解10例，無效8例，總有效率為82.61%，研究組明顯優(yōu)于對照組，兩組效果比較，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P＜0.05）。

（二）地方政府強制流轉(zhuǎn)宅基地剝奪農(nóng)民進城資本

近年來，隨著耕地資源的不斷減少和國家耕地保護政策的不斷強化，城市建設(shè)用地資源愈益稀缺，土地漸成市場上價值最穩(wěn)定、升值最快的生產(chǎn)要素，也是利益相關(guān)方追逐和爭奪的對象。[2]因此，土地的資本化流轉(zhuǎn)是一個國家、一個區(qū)域、甚至一個村社高速成長的發(fā)動機，是他們創(chuàng)造經(jīng)濟奇跡的秘密。[3]但是，農(nóng)民的宅基地僅能隨房屋在同村村民內(nèi)部間交易的法律與政策限制，嚴(yán)重制約了農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)及其資本化流轉(zhuǎn)，以至于擁有最具價值土地資產(chǎn)的廣大農(nóng)民要依賴政府的各種惠農(nóng)補貼甚至是救濟度日，導(dǎo)致“三農(nóng)”問題長期得不到有效解決，進而成為農(nóng)民市民化的制度瓶頸。與此同時，地方政府在國家耕地保護紅線和城市建設(shè)用地極度渴求的矛盾重壓下，不斷通過城中村改造、宅基地?fù)Q房、撤村并居、甚至逼“農(nóng)民上樓”以及“城市綜合體”建設(shè)等制度性安排，以低微的補償大肆強征農(nóng)民宅基地、強拆農(nóng)民住房，強制推動宅基地的城市化流轉(zhuǎn)以獲取建設(shè)用地指標(biāo)，虛化了宅基地用益物權(quán)，不僅剝奪了農(nóng)民城市化的資本，而且攪亂了自然經(jīng)濟狀態(tài)下平靜的鄉(xiāng)村社會，被陳錫文怒斥為“古今中外，史無前例”，必須依法予以限制。

（三）村級組織通過出售小產(chǎn)權(quán)房非法流轉(zhuǎn)宅基地屢禁不止

所謂小產(chǎn)權(quán)房是指，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或村委會在農(nóng)村集體建設(shè)用地上違法開發(fā)建設(shè)并出售給本集體經(jīng)濟組織以外人員的無合法產(chǎn)權(quán)證書的住房。因為根據(jù) 《土地管理法》第43條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，除經(jīng)批準(zhǔn)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)外，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，目的是確保國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。因此，村集體要開發(fā)建設(shè)房地產(chǎn)出售，必須申請使用國有土地。由于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)在農(nóng)民集體所有的土地上，因而無法獲得國家行政機關(guān)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書。但是由于其不需要給政府繳納國有土地使用權(quán)出讓金，且省去了基礎(chǔ)設(shè)施配套費等市政建設(shè)費用等成本，小產(chǎn)權(quán)房的價格遠(yuǎn)低于城市商品住房，因而受到了城市低收入人群的追捧，具有相當(dāng)?shù)氖袌龅匚?。村集體通過出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益，也明顯高于地方政府給付的征地補償金，于是，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)、建設(shè)和出售自然成為村集體與村民的理性選擇。雖然自2008年1月開始，國務(wù)院多次下文，明確指出不得為小產(chǎn)權(quán)房辦理任何形式的產(chǎn)權(quán)證明，并堅決叫停并重點清理各類小產(chǎn)權(quán)房，特別是2013年11月，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)緊急通知，要求堅決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為，但是仍難以扼殺生命力極其頑強的“小產(chǎn)權(quán)房”，客觀上對村級組織建設(shè)和出售小產(chǎn)權(quán)房形成了內(nèi)心激勵。

(四)政府政策與法律規(guī)定之間沖突

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村土地的重要組成部分，然而長期以來，我國卻沒有農(nóng)村宅基地的專門立法，而一直由法律和政策共同調(diào)整，其間的沖突難以避免。例如，1998年修定的《土地管理法》第62條第4款規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，表明農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以隨房屋出賣或出租而流轉(zhuǎn)，其中也沒有流轉(zhuǎn)對象的限制，只是一旦流轉(zhuǎn)，就不能再申請宅基地。而1999年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第 2條第 2款卻規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證。”可見，在“農(nóng)民的住宅能否向城市居民出售”的規(guī)定上，存在著政策有規(guī)范、法律無禁止的沖突。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》（法釋〔1999〕19號）第 4條規(guī)定，“合同法實施以后，人民法院確認(rèn)合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)?！庇捎谏鲜龅摹巴ㄖ睂儆谛姓?guī)章而非行政法規(guī)，因而，“通知”中的規(guī)則，不能成為決定農(nóng)村房屋買賣合同效力的準(zhǔn)據(jù)法。言外之意就是，《土地管理法》才是決定農(nóng)村買賣合同效力的法律依據(jù)。因此，“通知”中“有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”之規(guī)定，無疑會在實踐中給農(nóng)民房屋與宅基地交易帶來障礙，導(dǎo)致“黑市”交易頻發(fā)，并埋下產(chǎn)權(quán)糾紛的隱患。

近年來，由于土地價格的不斷攀升，針對農(nóng)民宅基地的利益博弈愈加激烈。而流轉(zhuǎn)主體的多元化、流轉(zhuǎn)途徑的多樣化以及流轉(zhuǎn)模式的新型化及流轉(zhuǎn)范圍的擴大化，導(dǎo)致宅基地合法流轉(zhuǎn)與非法交易并存，公開流轉(zhuǎn)與暗箱操作皆具，以至于宅基地與房屋的價值難以通過市場機制形成和彰顯，國家稅收流失嚴(yán)重，交易秩序混亂，流轉(zhuǎn)雙方的利益均難以保障。

(六)宅基地退出機制不健全

多年來，由于村級組織在宅基地的分配與管理上較為粗放，特別是“批新不退舊”的習(xí)慣，使農(nóng)民戶均宅基地面積較為寬裕，特別是隨著進城務(wù)工農(nóng)民人數(shù)的不斷增加，宅基地閑置造成的土地浪費情況較為普遍，客觀上為宅基地的有償退出提供了難得的機遇。近年來，受制于國家18億畝耕地保護紅線的重壓和我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對城市建設(shè)用地的極度渴求，農(nóng)村建設(shè)用地、特別是農(nóng)民較為寬裕的宅基地成為獲取城市建設(shè)用地的新空間，是地方政府解決城市化建設(shè)用地矛盾的關(guān)鍵所在。雖然《土地管理法》第65條確立了宅基地收回制度，并原則規(guī)定了宅基地使用權(quán)收回的幾種情形，但對宅基地收回的具體界限與程序規(guī)則等卻沒有相應(yīng)規(guī)定，更沒有明確宅基地收回的補償標(biāo)準(zhǔn)問題。實踐中真正收回的宅基地寥寥無幾，從而導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的使用長期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，存量盤活利用幾乎為零。由于宅基地?zé)o償無限期使用的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)民退出閑置宅基地缺乏動力。加之立法限制宅基地流轉(zhuǎn)，進城農(nóng)民難以通過宅基地的有償退出獲得宅基地與房屋資本化的收益，為其城市化提供資本，以至于價值不菲的農(nóng)地資源大量閑置和浪費，令人惋惜。

三、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題的法律對策

（一）樹立平等的法制觀念

要有效解決宅基地流轉(zhuǎn)問題，全社會、特別是立法機關(guān)與政府職能部門的公職人員，首先必須轉(zhuǎn)變歧視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的陳舊觀念，樹立起農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)民與市民、國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)、城市建設(shè)用地與集體建設(shè)用地、城市房屋與農(nóng)村房屋法律地位平等的法治觀念。既然國有土地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，就不應(yīng)禁止農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；既然城市居民可以自由流轉(zhuǎn)其商品住宅給包括農(nóng)民在內(nèi)的受讓人，就不應(yīng)禁止農(nóng)民將其私有住宅流轉(zhuǎn)給城市人。因此，在法治社會樹立平等的法制觀念，是新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)要求，也是解決宅基地流轉(zhuǎn)問題的社會觀念基礎(chǔ)和前提條件。

（二）確立公平正義的立法理念

由于法律的秩序價值所側(cè)重的是社會制度和法律制度的形式結(jié)構(gòu),而公平正義價值所關(guān)注的卻是法律規(guī)范和制度安排的具體內(nèi)容。在市場經(jīng)濟背景下,法律應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會發(fā)展的客觀要求，更加注重公平與正義價值的實現(xiàn)，才能確保市場資源的公平合理配置，進而滿足個人的合理需要與利益主張。宅基地使用權(quán)的相對自由流轉(zhuǎn)，有助于宅基地收益權(quán)能的全面顯化，使農(nóng)民憑借其極具價值的土地資本、房產(chǎn)資本夯實發(fā)展基礎(chǔ)，贏得應(yīng)有的社會尊重和法律地位，獲得巨大的發(fā)展空間，一躍成為國家財政收入的最大貢獻者，從而自主完成其城市化改造過程。

（三）賦予農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的收益權(quán)

2013年,黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”的改革舉措，指明了宅基地相對自由流轉(zhuǎn)的改革方向。據(jù)此，2014年中央一號文件做出了“選擇若干試點慎重穩(wěn)妥推進”的工作部署，令人振奮。因此，城鎮(zhèn)化進程中，明確賦予農(nóng)民對宅基地的收益權(quán)，積極探索并依法確認(rèn)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)實現(xiàn)的有效途徑，是法律對生產(chǎn)力發(fā)展應(yīng)適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系變革客觀訴求的回應(yīng)。正如聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解決了農(nóng)民的溫飽問題、進城務(wù)工和城中村出租屋經(jīng)濟使農(nóng)民自主解決了失地后的再就業(yè)問題，近年來宅基地私下交易與小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)則是廣大農(nóng)民意欲與市場經(jīng)濟和城市發(fā)展共舞、渴望城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之利益訴求的現(xiàn)實表現(xiàn)。盡管其中合法與非法行為交織，但確實代表了廣大農(nóng)民對中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的探索，令人欽佩。因此，只要國家、政府和社會不以農(nóng)民救世主自居，而是賦權(quán)于農(nóng)，還權(quán)與農(nóng)，廣大農(nóng)民完全能夠憑借環(huán)境機會做出理性反應(yīng)和創(chuàng)新舉措，自主改善生活的境遇。因此，弱化公權(quán)力對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的控制，尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和首創(chuàng)精神，中國的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題并不難解決。

（四）修改和完善宅基地流轉(zhuǎn)法律制度

如前所述，我國指導(dǎo)農(nóng)民宅基地與房屋財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度缺陷，特別是抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓的法律缺位，構(gòu)成了農(nóng)民宅基地用益物權(quán)實現(xiàn)的最大法律障礙。因此,改革并創(chuàng)新現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，自然成為我們必須回應(yīng)并著力研究和解決的重大現(xiàn)實法律問題，對有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、推動我國農(nóng)村土地制度改革和城鎮(zhèn)化進程以及構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)中國夢均意義重大。

（五）嚴(yán)格限制和依法規(guī)范地方政府對農(nóng)民宅基地的征收

雖然我國《憲法》第10條和《物權(quán)法》第42條均規(guī)定了地方政府對集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的征收權(quán)力，但同時還明確規(guī)定了征收權(quán)力的行使條件，即為了公共利益的需要和以補償為前提。然而，現(xiàn)實中，地方政府借助國家賦予的征收權(quán)力，以“公共利益為名”通過狂征濫占耕地的方式推動著農(nóng)地極速城市化，直接導(dǎo)致了國家耕地資源的大量流失和18億畝耕地保護紅線的出臺，造就了數(shù)以億計的失地農(nóng)民。近年來，地方政府又以多種“土地新政”為名，不區(qū)分征地是否屬于為了“公共利益”之目的，大肆強征農(nóng)民宅基地、強拆農(nóng)民住房，卻因補償?shù)臀⒑桶仓貌坏轿欢l(fā)的群體抗?fàn)幒妥詺⒆苑偈录粩啻碳ぶ姷纳窠?jīng)，拷問著制度的公平性。由于宅基地直接關(guān)涉農(nóng)民的基本生存問題，因此，國家應(yīng)建立限制和規(guī)范地方政府宅基地征收權(quán)力的制度，將其置于“制度之籠”。

（六）建立宅基地流轉(zhuǎn)交易市場

雖然現(xiàn)行政策法律限制了農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是隨著城鄉(xiāng)一體化進程的推進，在城市郊區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地市場相對活躍的農(nóng)村，農(nóng)民自發(fā)的宅基地出租、抵押、互換、買賣等流轉(zhuǎn)實踐業(yè)已突破了政策法規(guī)的限制，宅基地的資產(chǎn)功能逐漸顯現(xiàn)，宅基地通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的土地增值利益成為推動宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的源動力。交易各方在幾乎無法可依的狀態(tài)下，自發(fā)形成了宅基地的隱型交易市場和新的交易規(guī)則，并從流轉(zhuǎn)中獲得最大的經(jīng)濟利益。由于缺乏公開的市場及價格機制，宅基地交易信息不透明，難以形成公平的交易價格，交易雙方的權(quán)益難以得到有效保障，極易引發(fā)交易糾紛，也造成了國家稅收的大量流失。因此，在實行農(nóng)村土地嚴(yán)格管理制度的同時，應(yīng)盡快建立農(nóng)村宅基地交易市場，建立市場交易信息平臺和各類社會中介服務(wù)機構(gòu)等，降低農(nóng)民市場進入的門檻，允許農(nóng)村宅基地公開上市流轉(zhuǎn)。這不僅有利于金融資本順利進入農(nóng)村，擴大農(nóng)民融資渠道，增加農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展動力，還可以盤活宅基地存量，節(jié)約稀缺的耕地資源，而且有利于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，使之能夠分享住房財產(chǎn)的增長價值，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（七）完善宅基地的有償退出機制

雖然目前我國農(nóng)村存在著大量的“空心村”，造成了農(nóng)村土地資源的極大浪費，但由于宅基地是村民通過分配得到的，村組織無權(quán)收回和處置，以至于閑置的宅基地?zé)o法復(fù)耕。隨著我國城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，土地資源緊缺與社會經(jīng)濟快速發(fā)展的用地需求之間的矛盾日益凸顯，尤其是當(dāng)前農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)與“一戶多宅”情況普遍，加劇了城鎮(zhèn)化進程中耕地保護的壓力。因此，按照“自愿、有償”原則完善我國宅基地退出機制顯得極為必要。近年來，國內(nèi)多地政府都在積極探索，例如，浙江麗水和嘉興海寧按照 “因地制宜賦予農(nóng)民多項選擇權(quán)、積極謀劃分步推進、嚴(yán)格控制規(guī)范收益分配”等原則建立的宅基地退出模式，以及陜西省商洛市以政府為主導(dǎo)制定實施的《商洛市舉家進城落戶農(nóng)村居民退出宅基地承包地實施細(xì)則》，均系地方政府對符合條件的進城農(nóng)戶自愿退出農(nóng)村宅基地與房屋的活動予以規(guī)范有序指導(dǎo)的政府規(guī)章。但是，由于這些規(guī)章的法律位階低，立法水平差，所以這種積極有益的嘗試中還存在著一些問題。為此，國務(wù)院相關(guān)職能部門，應(yīng)通過調(diào)研，總結(jié)各地經(jīng)驗和教訓(xùn)，盡快出臺國家層面的規(guī)范性文件，統(tǒng)一農(nóng)民宅基地使用權(quán)的有償退出機制。

[1]羅瑞芳.農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度變遷的方向和路徑分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟,2011(9):11-14.

[2]賀雪峰.小產(chǎn)權(quán)房、土地收益與城鄉(xiāng)差距問題[J].廣東商學(xué)院學(xué)報,2009(5):54-60.

[3]劉守英.集體土地資本化與農(nóng)村城市化——北京市鄭各莊村調(diào)查,http://wenku.baidu.com/view/1807a719964bcf84b9d57b4e. htmL．.

編輯：崔月華

F321

：A

：2095-7327（2015）-06-0006-05

崔藝紅（1965-），女，河南鞏義人，西安財經(jīng)學(xué)院法學(xué)院副院長、教授。研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟法制。

2010年教育部哲學(xué)社科規(guī)劃基金一般項目《新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利和利益保護問題研究——來自東西部地區(qū)的實證分析和比較研究》（項目編號:10YJA820007）、2015年陜西省軟科學(xué)研究計劃項目《城鎮(zhèn)化進程中陜西農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題創(chuàng)新研究》（項目編號：2015KRM103）及2014年西安市社科規(guī)劃基金一般項目《城鄉(xiāng)一體化進程中西安農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)法律制度創(chuàng)新研究》（項目編號：14Z14）的階段性成果。