農(nóng)業(yè)保險中存在的問題及其法律制度的完善

劉巖沈陽工程學院，遼寧 沈陽 110136

農(nóng)業(yè)保險中存在的問題及其法律制度的完善

劉巖
沈陽工程學院，遼寧 沈陽 110136

近年來，我國的農(nóng)業(yè)保險取得了較大的進展，但在實踐中仍存在一系列問題。為此，我們應當針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的實際問題，借鑒國外先進立法和實踐經(jīng)驗，完善我國農(nóng)業(yè)保險法律制度需設定合適的組織制度、設立強制與自愿相結(jié)合的參保制度、構(gòu)建有效的利益誘導機制并增加關于防災減災的責任制度。

農(nóng)業(yè)保險；強制保險；利益誘導機制

農(nóng)業(yè)保險對于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗風險能力具有重要的意義，農(nóng)業(yè)保險的相關法律制度則是規(guī)范農(nóng)業(yè)保險活動，保護農(nóng)業(yè)保險活動當事人的合法權(quán)益和促進農(nóng)業(yè)保險事業(yè)健康發(fā)展的重要保障。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》確定了進行農(nóng)業(yè)保險的基本原則，2013年3月1日起施行的《農(nóng)業(yè)保險條例》作為農(nóng)業(yè)保險的專門性法規(guī)，對當前農(nóng)業(yè)保險的地位、保險機構(gòu)、保險對象、保險合同、相關機構(gòu)職責、保險經(jīng)營規(guī)則、相關法律責任等問題做出了規(guī)定，成為當前農(nóng)業(yè)保險法律體系中最為基本和核心的部分，對推動農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化和制度化具有重要的意義。然而，當前農(nóng)業(yè)保險的實踐及法律制度仍存在一系列問題，本文將以調(diào)研資料為基礎，具體剖析農(nóng)業(yè)保險實踐中的問題及其原因，并借鑒國外成熟的立法和實踐經(jīng)驗，嘗試給出完善我國農(nóng)業(yè)保險相關法律制度的建議。

一、農(nóng)業(yè)保險實踐中存在的問題及其原因分析

近年來，我國的農(nóng)業(yè)保險取得了較大的進展，但是實踐中仍存在一系列問題，侵害了投保人的合法權(quán)益，也阻礙了農(nóng)業(yè)保險的順利實施。為了推動農(nóng)業(yè)保險制度的不斷完善，我們必須首先抓住現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險實踐中存在的主要問題及其癥結(jié)，才能有的放矢。

（一）農(nóng)業(yè)保險實踐中存在的突出問題

調(diào)研顯示，當前農(nóng)業(yè)保險實踐中存在著如下幾個方面的突出問題：第一，從參保率角度看，一些地區(qū)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參保率較低、缺乏參保的積極性；在參保率的諸多影響因素中，是否強制參保往往是發(fā)生參保率急劇變化的最為明顯的因素。第二，從可參保范圍角度看，一方面，各地保險機構(gòu)提供的可實際參保的范圍與相關規(guī)定并不完全符合，并且即便同一地區(qū)在不同年份也存在著可參保范圍不同的情況；另一方面，被調(diào)查的農(nóng)民普遍認為，實際可參保范圍還比較狹窄，并不能滿足其實際的投保需求。第三，從經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險機構(gòu)角度看，雖然《農(nóng)業(yè)保險條例》明確賦予了依法設立的農(nóng)業(yè)互助保險等保險組織的法律地位，但在所調(diào)查的范圍內(nèi),實際缺乏此類自助性保險組織。并且，大多數(shù)農(nóng)民對自助性保險組織的涵義、組織形式、運作原理、其功能等問題缺乏準確認知。第四，從投保形式角度看，實踐中普遍采用的是村民委員會組織農(nóng)民投保的形式，投保形式比較單一，導致參保農(nóng)民自身的實際參與性不足。第五，從農(nóng)民對保險相關內(nèi)容知悉途徑及知悉程度看，整體而言，農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)保險相關內(nèi)容的知悉渠道較少，大部分農(nóng)民對調(diào)研提綱中所列的農(nóng)業(yè)保險相關問題了解不夠。第六，從賠付角度看，存在賠付額度小、損失認定標準苛刻且不明確、程序煩瑣、投保農(nóng)民缺少知悉和參與的機會以及勘驗取證，特別是賠付不及時等問題。

（二）對存在問題的原因分析

如何透過層層的問題現(xiàn)象找到農(nóng)業(yè)保險困局的癥結(jié)所在？我們將從農(nóng)業(yè)保險涉及的各方主體入手，梳理問題，探究原因。

從農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的角度看，造成參保率較低，缺乏參保積極性的原因是多方面的。一方面，有些農(nóng)民確實對保險認識不足，缺乏風險管理意識；另一方面，越來越多的農(nóng)民已經(jīng)意識到了保險的作用，并積極尋求降低農(nóng)業(yè)風險的有效途徑，很多農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)保險抱有很高的期待。那么，為何會出現(xiàn)投保率不但沒有隨著風險意識的提升而提高，有些地區(qū)反而出現(xiàn)了大幅降低的趨勢？這是農(nóng)民在綜合權(quán)衡保險投入、賠償情況及風險機率等因素之后所做出的一種利益選擇。而在各種考量因素中，高保費、低賠付及投保農(nóng)民合法權(quán)益沒有得到兌現(xiàn)，無疑是促使其選擇不投保的重要因素。同時，與農(nóng)民保險意識有待提高、投保率低現(xiàn)象并存的是對于保險的過度依賴以及保險中存在的道德風險問題。

從保險公司的角度看，投保農(nóng)民合法權(quán)益沒有得到兌現(xiàn)的現(xiàn)象，無疑與承辦農(nóng)業(yè)保險的部分保險公司自身行為不規(guī)范、宣傳不力、服務不到位等密切相關，亟待對自身行為進行規(guī)范。但保險公司承辦農(nóng)業(yè)保險更受到了相關制度以及一系列現(xiàn)實條件的制約。首先，由于農(nóng)業(yè)保險風險大，贏利低，農(nóng)業(yè)保險項目經(jīng)營經(jīng)常入不敷出。其次，相對而言，農(nóng)業(yè)保險的承保、定損、理賠難度較大，商業(yè)保險公司承辦積極性不高。再次，承辦農(nóng)業(yè)保險的保險公司發(fā)展也面臨資源短缺、技術(shù)薄弱、人才匱乏等問題，往往使保險公司缺乏競爭力。最后，缺乏有效的農(nóng)業(yè)巨災風險分散機制也是一個重要原因。

從地方政府的角度看，在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險制度體系中，中央財政對農(nóng)業(yè)保險進行補貼，同時地方政府也需要提供相應的資金補貼，這使得在農(nóng)業(yè)保險的實踐中，地方政府承擔著一定的資金壓力。地方政府要考慮，在財力有限的情況下，是否能足額提供資金補貼保障，這也在一定程度上造成了一些政府補貼不到位不及時的情況。

上述農(nóng)民風險意識不強和對于保險的過度依賴以及相關道德風險并存，保險公司在與投保農(nóng)民的關系中處于相對優(yōu)勢地位與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務本身往往入不敷出現(xiàn)象并存，各級政府大力倡導農(nóng)業(yè)保險與資金供給不足的現(xiàn)象并存……這些看似悖論的矛盾現(xiàn)象同時存在，相互交織，相互作用。實則反映了在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險制度體系中政府、保險公司以及農(nóng)民之間的利益博弈與現(xiàn)實選擇，農(nóng)業(yè)保險實踐也正是在這三方的博弈中摸索前行。因此，解決農(nóng)業(yè)保險實踐中存在的問題，亟待相關法律制度的完善，合理設定各方主體在農(nóng)業(yè)保險中的地位和功能，規(guī)范各方行為，并提供相應制度保障。

二、國外農(nóng)業(yè)保險法律制度及其借鑒意義

農(nóng)業(yè)保險制度起源于西歐，經(jīng)過長期的理論探討和實踐摸索，法國、美國、日本等國家農(nóng)業(yè)保險日臻完善，并相應形成了具有代表性的農(nóng)業(yè)保險制度模式。我們將在比較分析以法國、美國和日本為代表的制度模式基礎上，提煉其對完善我國農(nóng)業(yè)保險法律制度的借鑒意義。

（一）法律制度完備

農(nóng)業(yè)保險制度先進的國家，其農(nóng)業(yè)保險都有較長的歷史，很早就有專門的農(nóng)業(yè)保險立法，并針對各自社會條件的變化對農(nóng)業(yè)保險制度進行相應調(diào)整，最終形成符合自己國情的完備的制度體系。例如，美國從1788年就開始有農(nóng)業(yè)保險相關制度，并隨著各個時期不同的社會經(jīng)濟發(fā)展需要及時調(diào)整相關政策和法律，轉(zhuǎn)換政府角色和定位，推動農(nóng)業(yè)保險實踐的發(fā)展。與美國相較，日本農(nóng)業(yè)保險制度起步較晚，但也有近百年的歷史，并針對自身農(nóng)業(yè)分散和民間組織發(fā)展的特點，逐步建立了由非盈利的互助合作組織直接經(jīng)營，政府提供再保險和財政支持的農(nóng)業(yè)保險體制。另外，法律對保險責任、再保險、保險費率、理賠計算，以及不同種類的投保對象采用何種參保模式等，都以法律條文的形式明確加以規(guī)定，使得農(nóng)業(yè)保險所涉及的各方主體都能明確自身權(quán)利、義務和責任，規(guī)范自身行為。

（二）強調(diào)政府責任

政府對農(nóng)業(yè)保險高度重視，強調(diào)政府責任，農(nóng)業(yè)保險制度中均明顯體現(xiàn)出其政策性和導向性。盡管三種制度模式存在著較大的差異，政府在其間所承擔的具體職能有所不同，但不管是直接承辦保險業(yè)務，還是提供再保險的最終保障，三種模式中均體現(xiàn)出了政府對于農(nóng)業(yè)保險的重視；無一例外強調(diào)政府對農(nóng)業(yè)保險進行政策、資金支持的責任；并且在實踐中，險種、保險范圍、補貼標準逐步擴展和提高。

（三）多元共同參與的、合適的組織制度

三種模式均體現(xiàn)出了政府、商業(yè)保險公司、互助性社會組織的多元共同參與，不論是美國的，由政府直接經(jīng)營業(yè)務到引入市場主體（商業(yè)保險公司）共同經(jīng)營再到完全交給商業(yè)保險公司的運營模式，還是法國的，從私人民間組織到政府介入模式，抑或日本的，民間互助組織直接經(jīng)營、政府提供再保險和財政支持的模式，各國都注重充分調(diào)動政府、商業(yè)保險公司以及社會力量共同參與農(nóng)業(yè)保險，尋求符合自身特點的組織形態(tài)。

（四）有效的利益誘導機制

各國重視通過法律設定有效的利益誘導機制，協(xié)調(diào)好市場主體盈利需求與國家補貼支出、參保農(nóng)民保障之間的利益關系。例如，法國對農(nóng)業(yè)保險實行低費率、高補貼的政策，在很大程度上激發(fā)了農(nóng)民投保的積極性；美國利用福利杠桿推行強制參保等。各國充分考慮和運用利益誘導機制，通過給參與農(nóng)保的商業(yè)保險公司提供保費補貼、費用補貼、再保險和稅收等方面的支持和優(yōu)惠，激發(fā)其承辦農(nóng)業(yè)保險的積極性，并提升其自我積累和自我發(fā)展的能力。

（五）強制與自愿相結(jié)合的投保制度

典型的是日本在相關法律中對投保對象和險種進行明確規(guī)定，并針對不同情況實施強制或自愿的投保制度。其中，對關系到國計民生和對農(nóng)民收入影響較大的以及規(guī)模經(jīng)營的實行強制保險；其他自愿投保。這樣，一方面對重大利益進行了有效保護，另一方面也尊重了投保主體自身的意愿，給其提供了利益衡量和選擇的空間。

三、完善我國農(nóng)業(yè)保險法律制度的建議

（一）設定合適的組織制度

縱觀各國的農(nóng)業(yè)保險法律制度和實踐，都在強調(diào)政府、商業(yè)保險公司、互助性社會組織多元共同參與，并根據(jù)自身社會歷史特點，選擇適合的組織制度。當前，我國采用的是一種“分散決策的公私合作經(jīng)營模式”，[1]（P16）在總的指導原則之下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以確定適合本地區(qū)實際的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式。這充分考慮到了我國各地情況的差異，為建立符合各地自身需要的農(nóng)保制度提供了制度空間。但是，當前我們對于“公私合作”的具體形式、農(nóng)業(yè)保險的組織制度形態(tài)并沒有明確的規(guī)定。針對這樣的情況，我們認為，應結(jié)合農(nóng)業(yè)保險實踐的情況，確定符合我國自身需要的組織制度。

第一，明確政府職能及介入方式。鑒于農(nóng)業(yè)保險的明顯政策性導向，以及當前我國相關社會組織發(fā)育尚不成熟的狀況，政府在這一組織制度中仍應起到主導性作用。這種主導性并不是政府要直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，而是要通過建立健全巨災防范和救濟制度、提供再保險等方式為市場運營主體提供救濟渠道，以引導和規(guī)范其農(nóng)業(yè)保險行為。在這一方面，我們可以借鑒日本的農(nóng)業(yè)共濟再保險特殊賬戶制度，政府通過這個賬戶對保險公司及農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會負擔的保險責任進行超額損失再保險。[2]（P21～24）

第二，注重培育商業(yè)保險公司以外的、依法設立的農(nóng)業(yè)互助保險等保險組織，并對其行為加以明確規(guī)范。在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險法律制度中，商業(yè)性保險公司和其他互助性保險組織都被賦予了直接參與經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的權(quán)利，也正式確認了互助性保險組織在農(nóng)業(yè)保險中的法律地位。目前我國的農(nóng)業(yè)尚未形成規(guī)模經(jīng)營的格局，并且在實踐中也存在著道德風險等一系列問題。而對于分散的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟來說，互助性保險是最有效率的一種，也可以更好地防止道德風險，并降低交易成本。但這種組織的發(fā)展不僅要依靠廣泛健全的農(nóng)村合作制度及其實踐經(jīng)驗積累，也依賴于相關法律制度的完善。鑒于我國社會組織發(fā)展的整體現(xiàn)狀，以及在農(nóng)業(yè)保險實踐中，相互性保險組織在有些地區(qū)尚未有效形成，要想充分發(fā)揮互助性組織在農(nóng)業(yè)保險中的作用，更應注重對其加以引導和培育，建立健全相關的法律制度，使其運作規(guī)范化。

（二）設立強制與自愿相結(jié)合的參保制度

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險遵循的是自愿參保原則。“任何單位和個人不得利用行政權(quán)力、職務或者職業(yè)便利以及其他方式強迫、限制農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險”。旨在保障農(nóng)民投保的選擇自由，防止公權(quán)力和其他組織、個人強迫其投保而損害其合法權(quán)益，這一立法初衷是值得肯定和贊許的，也充分體現(xiàn)了對待民事權(quán)利尊重當事人意思自治的基本立法態(tài)度。然而，政策性農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)并不能等同于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)，農(nóng)業(yè)保險在這種意義上并不是一種單純的民事行為，而是政府對農(nóng)民合法權(quán)益、農(nóng)業(yè)發(fā)展責任的體現(xiàn)，其立法宗旨也應體現(xiàn)對社會整體利益的保護。因此，在政策性農(nóng)業(yè)保險制度設計時，不僅要注重保護農(nóng)民投保的選擇自由，也應該考慮到其政策性和福利性以及農(nóng)業(yè)保險所涉及到的社會整體利益問題。對此，我們建議引入強制與自愿相結(jié)合的參保制度：首先，在商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險和政策性農(nóng)業(yè)保險的形式劃分中，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險遵循完全自愿的原則；而政策性農(nóng)業(yè)保險實行強制與自愿相結(jié)合的參保制度。其次，在政策性農(nóng)業(yè)保險制度中，對投保對象和險種進行明確規(guī)定，并針對不同情況實施強制或自愿的投保制度。其中，對關系到國計民生和對農(nóng)民收入影響較大的以及規(guī)模經(jīng)營的實行強制保險，其他自愿投保。商業(yè)保險的自愿投保與政策性農(nóng)業(yè)保險強制與自愿結(jié)合的方式并行，一方面對重大利益進行了有效保護，另一方面也尊重了投保主體自身的意愿，給其提供了利益衡量和選擇的空間。

（三）構(gòu)建有效的利益誘導機制

國外先進立法模式和實踐經(jīng)驗表明，農(nóng)業(yè)保險的健康發(fā)展得益于國家通過法律設定有效的利益誘導機制，協(xié)調(diào)好市場主體盈利需求與國家補貼支出、參保農(nóng)民之間的利益關系。從我國農(nóng)業(yè)保險實踐狀況看，種種看似悖論的現(xiàn)象并存實則反映的是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險制度體系中政府、保險公司以及農(nóng)民之間的利益博弈與現(xiàn)實選擇。而要合理設定各方主體在農(nóng)業(yè)保險關系中的地位，規(guī)范各方行為，亟待構(gòu)建有效的利益誘導機制。

在一系列的利益誘導機制中，結(jié)合我國當前的經(jīng)濟發(fā)展狀況，政府可逐步實行低費率、高補貼的政策，在更大程度上激發(fā)農(nóng)民投保的積極性。例如，吸取美國的實踐經(jīng)驗，利用福利杠桿推行強制參保；或者采用日本的激勵方式，如果投保人連續(xù)幾年都沒有賠款發(fā)生，共濟組織將退還投保人一部分保險費等。[3]（P51）通過給參與農(nóng)保的商業(yè)保險公司提供保費補貼、費用補貼、再保險和稅收等方面的支持和優(yōu)惠，使其在政府的支持下達到自我積累和發(fā)展，并有能力在農(nóng)保實踐中逐步擴大險種和保險范圍。

（四）增加關于防災減災的責任制度

實踐表明，與農(nóng)民保險意識有待提高、投保農(nóng)民合法權(quán)益沒有被兌現(xiàn)和受到侵害而導致的投保率低現(xiàn)象并存的是對于保險的過度依賴以及保險中存在的道德風險問題。許多農(nóng)民買了保險后過度依賴保險，對災害的防范意識和參與積極性減弱，導致?lián)p失擴大。但是，在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險法律制度體系中，僅規(guī)定了保險公司和互助性農(nóng)保組織的經(jīng)營行為規(guī)范和相關責任問題，并沒有提及這些主體及投保主體自身在防災減災方面的權(quán)利、義務及相關責任問題。針對目前狀況，我們認為，有必要在現(xiàn)行法律制度基礎上，增加關于防災減災的責任及相應制度安排。例如，日本關于農(nóng)業(yè)互助保險組織的規(guī)定，每個農(nóng)業(yè)共濟組織要向其會員提供防災防損的工具和器械，[3]（P51）以提高其防范和抵御災害風險的能力，這些相關的制度安排都將為完善我國的農(nóng)業(yè)保險法律制度提供有益借鑒。

[1]庹國柱.農(nóng)業(yè)保險條例不同于保險法的七個特點[J].中國保險，2013（5）.

[2]尹成遠，周穩(wěn)海.國際農(nóng)業(yè)保險的成功經(jīng)驗對我國的啟示[J].國際金融研究，2006（3）.

[3]張瀟瀟，李晶.國際農(nóng)業(yè)保險的立法和運作模式[J].中國金融，2013（4）.

（責任編輯：彭 琳）

劉 巖（1981-），女，遼寧法庫人，沈陽工程學院文法學院講師，博士，研究方向：法律社會學。

本文系沈陽工程學院博士科研啟動項目《我國農(nóng)業(yè)保險存在的問題及其法律制度構(gòu)建》（項目編號：RWBS-1101）的階段性研究成果。

2015-05-10

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