政協(xié)協(xié)商的歷史價(jià)值及完善對(duì)策

孫照紅（北京市社會(huì)科學(xué)院，北京100101）

政協(xié)協(xié)商的歷史價(jià)值及完善對(duì)策

孫照紅
（北京市社會(huì)科學(xué)院，北京100101）

政協(xié)協(xié)商是以政治協(xié)商制度和政協(xié)組織為載體和依托實(shí)施的協(xié)商民主。作為最早制度化的民主形式，政協(xié)協(xié)商在歷史上發(fā)揮了不可替代的作用。當(dāng)前，協(xié)商民主已經(jīng)廣泛滲透到國(guó)家政治社會(huì)生活的各個(gè)方面。在廣泛多層的協(xié)商民主體系中，政協(xié)協(xié)商的比較優(yōu)勢(shì)非常突出，但作為協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，政協(xié)協(xié)商仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。

政協(xié)協(xié)商；價(jià)值；完善對(duì)策

十八大報(bào)告首次明確地提出了 “社會(huì)主義協(xié)商民主制度”的概念，對(duì)如何 “健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”、“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”作出了全面規(guī)劃和部署，其中，“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”［1］是非常重要的一部分。十八屆三中全會(huì)在肯定十八大對(duì)政協(xié)協(xié)商定位的基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步部署：“重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化?！保?］2015年2月，中共中央印發(fā)的 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，不僅強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道，還提出要充分發(fā)揮人民政協(xié)作為 “專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”的作用，要 “進(jìn)一步完善政協(xié)協(xié)商”［3］。這些重大會(huì)議和重要文件一再?gòu)?qiáng)調(diào)政協(xié)協(xié)商的地位和作用，既肯定了政協(xié)協(xié)商的價(jià)值和意義，凸顯了政協(xié)協(xié)商在整個(gè)協(xié)商民主體系中的重要地位，也為繼續(xù)加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商指明了方向、提供了遵循，同時(shí)也對(duì)政協(xié)協(xié)商提出了更高、更新的要求。

一、政協(xié)協(xié)商的價(jià)值來(lái)源

政協(xié)協(xié)商是以政治協(xié)商制度和政協(xié)組織為載體和依托實(shí)施的協(xié)商民主。在整個(gè)協(xié)商民主框架和體系中，政協(xié)協(xié)商的價(jià)值和意義尤為突出。政協(xié)協(xié)商的價(jià)值來(lái)源于人民政協(xié)本身。

從人民政協(xié)地位來(lái)看，首先，政協(xié)是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是由全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者組成的最廣泛的政治聯(lián)盟，是國(guó)內(nèi)的各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層以及許多海外代表人士大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的組織，因此政協(xié)民主具有最廣泛的民主主體。其次，政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是各黨派溝通情況、交流思想、協(xié)調(diào)關(guān)系、互相監(jiān)督、求同存異、增進(jìn)團(tuán)結(jié)的重要場(chǎng)所。在政協(xié)內(nèi)部，各黨派以本黨派名義發(fā)表政見(jiàn)、發(fā)揮職能，這是人大和其他政治組織做不到的。再次，政協(xié)是政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是高效的政治信息交流機(jī)構(gòu)。作為專門進(jìn)行政治協(xié)商的機(jī)關(guān)，人民政協(xié)具有地位超脫，人才匯聚，上達(dá)中央、下通各界的有利條件，參與政協(xié)的任何主體都可以通過(guò)政協(xié)例會(huì)、建議案、提案、調(diào)研視察報(bào)告等途徑參與平等協(xié)商。

從組織特點(diǎn)來(lái)看，界別是政協(xié)的基本構(gòu)成單位，是政協(xié)區(qū)別于其他政治組織最顯著的特色，政協(xié)民主是界別民主。目前，政協(xié)主要由34個(gè)不同的界別構(gòu)成，可以說(shuō)，34個(gè)界別就是34條民主渠道。政協(xié)委員是各個(gè)界別參與民主政治的代言人，他們以界別分組，以界別為載體參加會(huì)議、組織討論、開展活動(dòng)，這就突破了行政區(qū)劃的區(qū)域性限制和上下隸屬關(guān)系的行政性限制，從而能夠更及時(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)、全面地收集到和輻射出各個(gè)界別最具有代表性的整體聲音，對(duì)國(guó)家的大政方針、法律法規(guī)和政策措施提出相應(yīng)的意見(jiàn)和建議，幫助黨和政府科學(xué)決策、改進(jìn)工作。

從職能來(lái)看，政協(xié)主要履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的職能，這些都是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的重要形式。政治協(xié)商是實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)協(xié)商民主的最基本的形式。“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！保?］政協(xié)委員通過(guò)多種會(huì)議形式對(duì)一些重要的、共同性問(wèn)題進(jìn)行民主的、平等的、真誠(chéng)的協(xié)商、討論，集思廣益，有利于克服片面性和局限性，促進(jìn)執(zhí)政黨決策的民主化和科學(xué)化。政協(xié)的民主監(jiān)督是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的另一種重要形式和方法。政協(xié)的民主監(jiān)督有明確的目的、內(nèi)容和有效的形式，而且由于政協(xié)委員大都是各方面的代表性人士和社會(huì)名流，有很大一部分是優(yōu)秀知識(shí)分子和專家。他們大都具有高度的政治責(zé)任感和較強(qiáng)的議政能力，具有豐富的政治閱歷和經(jīng)驗(yàn)，他們提出的意見(jiàn)、建議和批評(píng)具有較大的權(quán)威性、建設(shè)性和影響力，他們的監(jiān)督能夠引起被監(jiān)督者的高度重視。因此，政協(xié)監(jiān)督是有組織的、高層次的、高質(zhì)量的監(jiān)督，它比一般群眾的監(jiān)督層次高、視野廣、影響大，可以發(fā)揮多方面的獨(dú)特作用。參政議政是政治協(xié)商和民主監(jiān)督的拓展和延伸。人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，政協(xié)委員 “說(shuō)官亦官，說(shuō)民亦民，亦官亦民，非官非民”［5］，這種超脫的位置使得他們有充足的時(shí)間進(jìn)行調(diào)查研究和思考一些人民群眾關(guān)心、黨政部門重視的長(zhǎng)遠(yuǎn)性的問(wèn)題；位置超脫也使得政協(xié)委員的視野更開闊，使他們能夠比較客觀地提出一些具有綜合性、前瞻性、科學(xué)性和可操作性的意見(jiàn)和提案，從而提高參政議政的實(shí)效性。

人民政協(xié)工作以團(tuán)結(jié)和民主為主題，團(tuán)結(jié)和民主反映了民主政治的本質(zhì)和內(nèi)涵，體現(xiàn)了民主政治的規(guī)定和要求。政協(xié)具有光榮的追求民主的歷史傳統(tǒng)，它本身就是中國(guó)人民團(tuán)結(jié)起來(lái)進(jìn)行愛(ài)國(guó)民主運(yùn)動(dòng)勝利的果實(shí)，團(tuán)結(jié)和民主是人民政協(xié)產(chǎn)生和發(fā)展的歷史根據(jù)；團(tuán)結(jié)和民主也是人民政協(xié)產(chǎn)生以后的方向和使命，是政協(xié)一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。人民政協(xié)的性質(zhì)、組成、職能、活動(dòng)方式等都體現(xiàn)了團(tuán)結(jié)和民主的精神。在團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)社會(huì)主義民主的進(jìn)程，在發(fā)揚(yáng)民主的前提下實(shí)現(xiàn)團(tuán)結(jié)，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的一大優(yōu)勢(shì)，有利于最廣泛地凝聚和發(fā)揮各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層和各界人士的智慧和力量，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素，為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而奮斗。

二、政協(xié)協(xié)商的歷史價(jià)值

中共中央 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》描繪、構(gòu)建了協(xié)商民主的新藍(lán)圖和新格局。在協(xié)商民主新框架中，政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商、政府協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商共同構(gòu)成了協(xié)商民主的重要渠道。但是，與其他協(xié)商民主渠道相比，政協(xié)協(xié)商的比較優(yōu)勢(shì)更為突出：歷史悠久、地位突出、經(jīng)驗(yàn)豐富、規(guī)范化和制度化程度高、社會(huì)影響力大。

作為最早制度化的民主形式，人民政協(xié)在歷史上發(fā)揮了不可替代的作用。在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)成立之前，1949年的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議 （即新政協(xié)會(huì)議），擔(dān)當(dāng)了 “新中國(guó)的接生婆”的角色，完成了建立新中國(guó)的歷史使命。也正是這一會(huì)議制定的 《共同綱領(lǐng)》，確定了新中國(guó)的政權(quán)組織形式是人民代表大會(huì)制度。在全國(guó)人民代表大會(huì)召開以后，國(guó)家權(quán)力開始由人民普選產(chǎn)生的全國(guó)人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使。雖然政協(xié)會(huì)議不再代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，但仍然作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和政治協(xié)商機(jī)關(guān)繼續(xù)發(fā)揮作用。改革開放有力地推動(dòng)了人民政協(xié)的政治協(xié)商制度建設(shè)，有力地推動(dòng)了人民政協(xié)的二次轉(zhuǎn)型，使人民政協(xié)的性質(zhì)與職能逐步明確，人民政協(xié)的政治協(xié)商制度建設(shè)也邁上了新臺(tái)階。經(jīng)過(guò)多年的制度化建設(shè)，人民政協(xié)無(wú)論從基本制度安排、政治運(yùn)作機(jī)制、組織化運(yùn)行方面都建立起了協(xié)商政治的框架體系和民主規(guī)范模式，為社會(huì)主義民主政治的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

更為重要的是，人民政協(xié)協(xié)商民主蘊(yùn)涵的協(xié)商精神、協(xié)商原則經(jīng)過(guò)多年的積淀、認(rèn)可和傳承，對(duì)于構(gòu)建協(xié)商民主體系，推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展至關(guān)重要。由于人民政協(xié)具有聯(lián)系面廣、包容性強(qiáng)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，民主協(xié)商過(guò)程中的平等意識(shí)、參與意識(shí)、協(xié)商精神、協(xié)商原則等易于傳播和發(fā)揚(yáng)。近年來(lái)，各地積極推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)，完善協(xié)商制度，創(chuàng)新協(xié)商內(nèi)容和形式，如民主懇談會(huì)、民主聽(tīng)證會(huì)、村民會(huì)議、居民代表會(huì)議、社區(qū)論壇等，都進(jìn)一步豐富了社會(huì)主義協(xié)商民主的理論和實(shí)踐。所以，除了要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善人民政協(xié)協(xié)商民主以外，還要繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會(huì)組織協(xié)商。從這個(gè)意義上可以說(shuō)，人民政協(xié)協(xié)商民主的價(jià)值更是具有不可替代的作用。

三、政協(xié)協(xié)商存在的問(wèn)題及相關(guān)建議

中共中央 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》提出要進(jìn)一步完善政協(xié)協(xié)商，“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，堅(jiān)持團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，不斷提高人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平”［3］。同時(shí)提出了明確政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容，完善政協(xié)會(huì)議及其他協(xié)商形式，加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與黨委和政府工作的有效銜接，加強(qiáng)人民政協(xié)制度建設(shè)的措施，這為健全和完善政協(xié)協(xié)商指明了方向。

本文認(rèn)為，完善政協(xié)協(xié)商，目前尤其需要重視以下幾個(gè)方面：

完善政協(xié)委員的產(chǎn)生機(jī)制，擴(kuò)大政協(xié)協(xié)商民主的范圍和層次。全國(guó)政協(xié)委員會(huì)委員名單的產(chǎn)生一般是先由各黨派中央、各人民團(tuán)體、無(wú)黨派民主人士、各個(gè)界別等協(xié)商提出推薦人選，然后由中共黨委組織有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商形成一個(gè)建議名單，再由全國(guó)政協(xié)常委表決，最后由政協(xié)辦公廳公布名單，但是，在實(shí)際工作中，黨委組織、統(tǒng)戰(zhàn)部門往往起決定性的作用。此外，現(xiàn)有的34個(gè)界別劃分本身存在一定的缺陷，這些界別不能很好地契合當(dāng)今急劇變革的社會(huì)，很多中下層人士 （包括失去土地的農(nóng)民、城市里的貧困人群等）以及新的社會(huì)階層人士涵蓋不進(jìn)去，在界別基礎(chǔ)上產(chǎn)生的政協(xié)委員也就很難表達(dá)這些群體的意見(jiàn)和利益訴求。與此同時(shí)，一些界別規(guī)模過(guò)大，有些界別重復(fù)設(shè)置。鑒于此，可以考慮改革政協(xié)委員的產(chǎn)生機(jī)制，包括擴(kuò)大推舉范圍、改革推薦機(jī)制，甚至在推舉的同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。深圳就曾在2010年在全國(guó)率先嘗試過(guò)這樣的改革：在政協(xié)委員的產(chǎn)生過(guò)程中加入選舉的成分。另外，由于界別劃分直接影響政協(xié)委員的產(chǎn)生，有必要在原有界別的基礎(chǔ)上，重新考慮對(duì)原有界別進(jìn)行整合、規(guī)劃，再增加一些新的界別，以考慮到普通民眾的需求。

提高協(xié)商主體的政治素質(zhì)和能力，保障政協(xié)協(xié)商民主的質(zhì)量和實(shí)效。政協(xié)委員多為業(yè)界精英，包括體育明星、影視明星、著名導(dǎo)演、名人后代、企業(yè)老板等，政協(xié)委員也往往因此成為一種身份、一種標(biāo)志和榮譽(yù)頭銜。隨之也產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，就是這些委員雖然是某一行業(yè)和范圍內(nèi)的精英，但這些人是否都具有 “政治”素質(zhì)和參政議政能力，能否勝任協(xié)商主體的角色，這是值得深思的問(wèn)題。另外，政協(xié)委員多是兼職做政協(xié)工作，多數(shù)時(shí)間和精力集中在自己的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，這就容易使政協(xié)委員缺乏對(duì)普通老百姓關(guān)心的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商、對(duì)話的愿望，更不用說(shuō)進(jìn)行專門的調(diào)查研究和提出有針對(duì)性、可操作性的提案。而且，政協(xié)委員沒(méi)有投票權(quán)，所提建議和意見(jiàn)能否被采用受制于很多因素，這也是許多政協(xié)委員對(duì)政治協(xié)商、參政議政缺乏責(zé)任心和積極性的原因之一。所以，如何吸納有代表性、政治素質(zhì)高、參政議政能力強(qiáng)、有群眾基礎(chǔ)和參政熱情的人士擔(dān)任政協(xié)委員，這是需要探索的重要問(wèn)題。各級(jí)政協(xié)組織還可以考慮設(shè)一批專職的政協(xié)委員。對(duì)于那些身體狀況不好不能勝任政協(xié)工作的老干部以及曾經(jīng)是中國(guó)公民而現(xiàn)在已加入外國(guó)國(guó)籍的人士，應(yīng)要求其辭去政協(xié)委員的職位。另外，可以嘗試建立集體表態(tài)制度，鼓勵(lì)政協(xié)委員對(duì)重要的政策和問(wèn)題發(fā)出集體的聲音，以形成輿論壓力，達(dá)到督促和監(jiān)督政府部門改進(jìn)工作的目的。

制定 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》，使政協(xié)協(xié)商民主有組織保障。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》是一部專為政協(xié)會(huì)議組織以及管理而誕生的法則，對(duì)政協(xié)組織的參加單位及代表、全體會(huì)議、全國(guó)委員會(huì)、地方委員會(huì)等都作出了具體的規(guī)定，對(duì)于推動(dòng)和規(guī)范政協(xié)建設(shè)，具有重要的歷史意義。但是，五年之后，這部法律就被中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第二屆全體會(huì)議通過(guò)的 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》代替而停止使用?，F(xiàn)在有必要重新制定 《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》并賦予其相應(yīng)的職權(quán)，使其能夠?qū)α⒎C(jī)關(guān)制定的法規(guī)進(jìn)行審議和質(zhì)疑，能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)的執(zhí)法行為提出質(zhì)詢，能夠?qū)?guó)家法規(guī)、政策的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，能夠?qū)Ω骷?jí)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員提出批評(píng)，甚至提請(qǐng)人大罷免違法違紀(jì)者。2010年9月2日，中共北京市委制定頒發(fā)的 《中共北京市委關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》，要求各級(jí)黨委重大決策前必須經(jīng)過(guò)政治協(xié)商，主要人事安排也須聽(tīng)取政協(xié)意見(jiàn)建議，就是一種在人事權(quán)方面的大膽創(chuàng)新和嘗試。

［1］中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編［M］.北京：人民出版社，2012：24.

［2］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［M］.北京：人民出版社，2013：30.

［3］中共中央印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-02-10（01）.

［4］中共中央統(tǒng)一戰(zhàn)線工作室，中共中央文獻(xiàn)研究室.周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選［M］.北京：人民出版社，1984：134.

［5］李瑞環(huán).學(xué)哲學(xué)用哲學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：315.

（責(zé)任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.04.012

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A

1672-0911（2015）04-0012-04

本文系2014年國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目 “構(gòu)建和完善我國(guó)協(xié)商民主體系及其運(yùn)行機(jī)制的案例研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14CKS010）的階段性研究成果。

2015-04-23

孫照紅 （1980-），女，北京市社會(huì)科學(xué)院副研究員，博士。