完善體制機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能實現(xiàn)本質(zhì)回歸

□翟洪文

（江蘇省鹽城市財政局江蘇鹽城224001）

完善體制機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能實現(xiàn)本質(zhì)回歸

□翟洪文

（江蘇省鹽城市財政局江蘇鹽城224001）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政通過實行“鄉(xiāng)財縣管”，逐步呈現(xiàn)良好的運轉(zhuǎn)態(tài)勢。但是，在新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能發(fā)生較大改變，本文分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀，通過深化改革，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的重構(gòu)，促進基層財政職能實現(xiàn)本質(zhì)回歸。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)曰財政曰職能曰回歸

1　目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的現(xiàn)狀

1.1體制機制亟待完善。

一是預(yù)算級次不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級金庫取消后，一定程度上形成了縣、鎮(zhèn)間、鎮(zhèn)際間財政收入預(yù)算級次混亂的現(xiàn)象。財政部門不能及時根據(jù)收入完成結(jié)果采取相應(yīng)的管控措施，使收入的劃分摻入人為因素，區(qū)域內(nèi)引稅、協(xié)稅現(xiàn)象未能從源頭上得到根治，影響了征管秩序，增加了稅收成本。

二是事權(quán)與支出責(zé)任不匹配。隨著事權(quán)的層層下放，原本就積弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負，特別是稅費改革后，這個問題尤為突出。各方面矛盾日益向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政集中，新的平衡機制尚未及時建立和完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難逐步暴露，捉襟見肘，舉步維艱。

三是管理體制不暢。目前，多種財政行政管理體制并存或雜糅。省管縣的財政體制、市管區(qū)的財政體制。加之上述管理體制均沒有完全到位，或者處于相互交織之中。并且，同一市域內(nèi)，縣（市、區(qū)）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制不夠統(tǒng)一，有隸屬于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有的是人員隸屬關(guān)系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)在縣（市、區(qū)），有的是財政所人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所長由縣（市、區(qū)）單獨或與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同任免。

1.2財務(wù)基礎(chǔ)工作科學(xué)化、規(guī)范化、信息化水平不高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所普遍存在人手緊缺、年齡老化問題。據(jù)調(diào)查，蘇北不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所只有在編人員2人左右，甚至有的只有所長1人在編，已到了無法運轉(zhuǎn)的境地。且大多年齡偏大，只好大量使用借用非編人員，導(dǎo)致整體能力和水平較差，離科學(xué)化、規(guī)范化要求相距甚遠，信息化水平更是無從談起。

1.3財政財務(wù)監(jiān)管亟待加強

現(xiàn)在基層財政所的精力主要投放于兩個方面：一是組織收入，二是籌集資金。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在投資的強烈驅(qū)動，需要超出自身可用財力數(shù)十倍甚至更大的資金支出，這一籌措巨額資金的“重擔(dān)”又責(zé)無旁貸地落在財政所身上。這樣，直接導(dǎo)致管理職能缺失，進而導(dǎo)致對區(qū)域內(nèi)行政事業(yè)單位的財務(wù)疏于監(jiān)管，財政財務(wù)監(jiān)管出現(xiàn)真空，抑或便是財政財務(wù)管理粗放，突出表現(xiàn)為對財政資金特別是專項資金的監(jiān)管不到位，影響資金的使用績效,鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門單位執(zhí)行財經(jīng)紀律水平不高，甚至少數(shù)部門單位發(fā)生違紀違規(guī)現(xiàn)象。

1.4鎮(zhèn)、村債務(wù)沉重，存有誘發(fā)區(qū)域性金融和財政風(fēng)險趨勢

隨著國家宏觀調(diào)控的趨緊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地財政終結(jié)，房地產(chǎn)業(yè)逐步回歸理性，直接導(dǎo)致支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源的土地和房地產(chǎn)兩大支柱難以為繼。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在承擔(dān)更多事權(quán)的同時，受考核與政績功利性驅(qū)使，投資沖動有增無減，政府性債務(wù)不斷增加。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在著較多的債務(wù)，包括村級債務(wù)，且債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、成本極高。舊債未化的同時，新債尚在劇增。鎮(zhèn)村各類債務(wù)疊加后，有向政府財政集聚的趨勢，更有形成財政風(fēng)險的可能。因而存在新增加的財力可能會被疊加的債務(wù)所抵消的可能。

2　進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)的對策建議

黨的十八屆三中全會《決定》指出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀，建議從以下幾方面入手，通過深化改革，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的重構(gòu)，促進基層財政職能實現(xiàn)本質(zhì)回歸。

2.1完善體制機制

一方面，盡快開展相關(guān)體制機制方面的頂層設(shè)計。按照構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的要求，“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的要求。定期調(diào)整完善財政管理體制，科學(xué)厘清中央、省、市和縣鄉(xiāng)政府的支出責(zé)任，加大對基層財力支持力度，逐步做到事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，不斷增強縣、鄉(xiāng)財政公共服務(wù)能力。另一方面，進一步深化農(nóng)村配套改革。要結(jié)合新一輪財稅體制改革的推進，將其與深化政府行政體制改革、農(nóng)村改革等同步實施，通過各項改革的協(xié)同推進，沖破原有體制機制的樊籬。同時，要結(jié)合清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，科學(xué)整合各類考核評比，盡可能減少對縣、鄉(xiāng)的考評，尤其是財政收支的考評。

2.2共享信息，建設(shè)和諧財稅

一是要實施縣鄉(xiāng)收入預(yù)算級次調(diào)整劃分。建議加強縣、鄉(xiāng)財政收入預(yù)算級次專項管理，與稅務(wù)部門聯(lián)手，借助專門軟件，將縣域內(nèi)納稅人信息分行業(yè)、系統(tǒng)、征管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等進行編碼、排序，加注標識，輸入微機，確立起企業(yè)“身份證”，實現(xiàn)當天入庫的稅款當日分解到每個鎮(zhèn)、每個稅種、每個納稅戶，從而實現(xiàn)財政對稅收的實時監(jiān)控，維護財政收入真實性。二是建議恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅征收機構(gòu)。分稅制實行后，國稅、地稅部門相繼實行垂直管理，主要是不利于公開辦稅和消除內(nèi)部轉(zhuǎn)移、買賣稅收等違規(guī)違法現(xiàn)象的發(fā)生。因而，從有利于理順財稅關(guān)系，增強財稅合力、降低成本、提高工作效率出發(fā)，建議將地稅征收的分支機構(gòu)仍按鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所和地稅所實行合署辦公，業(yè)務(wù)上分別受上級財政、地稅部門領(lǐng)導(dǎo)，人員隸屬關(guān)系不變。

2.3加強基層財政建設(shè)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可持續(xù)發(fā)展

進一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。這是加強基層財政建設(shè)的基礎(chǔ)。建議省級財政抓緊完善頂層設(shè)計，實行全省統(tǒng)一的財政管理體制，尤其要理順縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政管理體制，至少在地級市的區(qū)域內(nèi)要盡可能統(tǒng)一。

大力加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政人力資源建設(shè)。這是加強基層財政建設(shè)的有力保障。一方面，省級財政主管部門要主動作為，逐步建立全省一盤棋的財政管理體制，按照“區(qū)別對待、分類要求、分檔建設(shè)”的原則，制定基層財政所人員配備標準，并通過3年左右時間基本實施到位。另一方面，要實行上下聯(lián)動，形成合力。省管縣財政體制背景下，省、縣財政要合力加強基層財政所建設(shè)；同時，市、區(qū)兩級財政也要聯(lián)動、互動，全面加強基層財政所人力資源建設(shè)。

2.4加強鎮(zhèn)村債務(wù)控管，規(guī)避財政風(fēng)險

從防范區(qū)域性金融和財政風(fēng)險的高度，發(fā)揮基層財政所在管控鎮(zhèn)、村債務(wù)進程中的作用，重視并加強基層債務(wù)的管控?？h級人民政府要成立政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺政府性債務(wù)管理辦法，實行財政部門統(tǒng)一歸口管理債務(wù)。實行舉債申報審批和年度計劃管理制度，嚴格審批新的投資建設(shè)項目，嚴控融資規(guī)模和債務(wù)余額。債務(wù)主體設(shè)立償債準備金，分年度償還債務(wù)；上級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解實行以獎代補。建立監(jiān)測政府性債務(wù)的指標體系和預(yù)警機制，防范政府性債務(wù)風(fēng)險。完善統(tǒng)計報告制度，加強債務(wù)審計監(jiān)督，實施責(zé)任追究制度。

1004-7026（2015）05-0003-02中國圖書分類號：F812.7

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