山西省推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略研究

安祥生，凌日平

（太原師范學院，山西 晉中 030619）

推動山西省國土開發(fā)按照主體功能定位發(fā)展，是推動生態(tài)文明建設、實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務。[1]推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，就是以省域資源環(huán)境承載力為基礎，以自然規(guī)律為準則，以自然、社會和經濟可持續(xù)發(fā)展為目標[2]，按照省域不同層面、不同類型的主體功能區(qū)，有序引導區(qū)域空間開發(fā)，協(xié)調經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾與沖突，促進山西省經濟社會全面發(fā)展與生態(tài)文明整體提升。

一、山西省主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進的背景

2014年3月，山西省頒布了《山西省主體功能區(qū)規(guī)劃》，在全省國土空間明確劃定重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)的農業(yè)地區(qū)、限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域四類區(qū)域，力爭到2020年，全省國土空間的主體功能更加突出，基本形成四類主體功能區(qū)格局。[3]

重點開發(fā)區(qū)域主要包括國家級重點開發(fā)區(qū)和省級重點開發(fā)區(qū)，主要定位是以大規(guī)模工業(yè)化（以第二產業(yè)為主要發(fā)展方向）和城鎮(zhèn)化為主體功能，農業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護為輔助功能，能夠長期吸引人口集聚，形成較大規(guī)模的城市或城鎮(zhèn)群。限制開發(fā)的農產品主產區(qū)主要包括國家級和省級重點限制開發(fā)的農業(yè)區(qū)，主要定位以農業(yè)發(fā)展為主體功能，工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展和生態(tài)保護為輔助功能，可進行中小規(guī)模、分散型的城鎮(zhèn)發(fā)展。限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)；主要包括國家級和省級重點限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)，主要定位是以生態(tài)保護、生態(tài)產品能力建設為主體功能，工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展為輔助功能。

實施主體功能區(qū)制度，推進主體功能區(qū)建設，將是山西省未來社會經濟發(fā)展中重大的指導原則和戰(zhàn)略任務。2014年5月，國家有關部門確定山西省臨汾西山7縣、神池縣為國家限制的生態(tài)主體功能區(qū)建設試點示范。[4]山西省組織編制了《臨汾西山片區(qū)生態(tài)主體功能區(qū)建設試點示范實施方案》、《神池縣生態(tài)主體功能區(qū)建設試點示范實施方案》，現(xiàn)已批復開始實施。2014年11月國家發(fā)改委《關于“十三五”市縣經濟社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2477號），明確提出推動市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，要堅定不移地實施主體功能區(qū)制度，體現(xiàn)不同縣域主體功能定位，做好“十三五”規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接。

二、對接國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進省域區(qū)域戰(zhàn)略與主體功能區(qū)戰(zhàn)略融合

主體功能區(qū)規(guī)劃是對國土空間開發(fā)的長遠前景進行描繪，其戰(zhàn)略部署對國土空間的發(fā)展具有深遠的影響。實施主體功能區(qū)規(guī)劃，推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略具有長期性、階段性和持續(xù)性?！笆濉逼陂g，山西省主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進的總體要求是：對接國家區(qū)域戰(zhàn)略，促進區(qū)域戰(zhàn)略與主體功能區(qū)戰(zhàn)略融合；提升山西省主體功能區(qū)規(guī)劃在省域的不同層面區(qū)域開發(fā)中的空間管制作用，探索以主體功能區(qū)為依據(jù)的多規(guī)合一規(guī)劃；制訂與區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略相融合的地市、縣域等層面的主體功能區(qū)建設實施方案。

“十三五”期間，山西主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進設想是：應以不同主體功能類型區(qū)的功能定位和發(fā)展方向作為經濟布局、產業(yè)發(fā)展、人口布局和項目建設的依據(jù)，以區(qū)域開發(fā)空間格局清晰、空間結構更加優(yōu)化、空間利用效率提高、區(qū)域協(xié)調性增強為目標，實施區(qū)域戰(zhàn)略與主體功能區(qū)融合戰(zhàn)略，以形成“一圈一核三群”為重點的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化戰(zhàn)略格局、以“六大河谷盆地”區(qū)域為主體的農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略格局、以“一帶三屏”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局和“點狀開發(fā)”的生態(tài)友好型能源礦產資源開發(fā)格局為目標。這個目標是長遠目標，在“十三五”期間，區(qū)域戰(zhàn)略推進以建設大西高鐵經濟帶、太榆新城、西部沿黃河和呂梁山生態(tài)走廊和生態(tài)經濟建設、東部太行山綠色生態(tài)轉型示范區(qū)為重點；加強國內外區(qū)域合作，積極對接絲綢之路經濟帶、京津冀大首都圈、長江經濟帶等國家區(qū)域戰(zhàn)略。以形成主體功能空間戰(zhàn)略格局為載體，立足省域內部空間，拓展省域外部聯(lián)系空間，統(tǒng)籌安排實施國民經濟與社會事業(yè)各項建設，制訂適應主體功能開發(fā)管制原則的配套政策和績效評價體系，有效推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，以區(qū)域戰(zhàn)略實施促進山西經濟轉型和振興。

“十三五”期間，首先要推進大西高鐵經濟帶建設和太榆新城建設。大西高鐵經濟帶縱貫大同、朔州、忻州、太原、晉中、臨汾、運城等城市，是以交通復合軸線為主的經濟帶，也是山西經濟的精華。大西高鐵經濟帶建設，以大西高速鐵路為主軸，有利于山西“一圈一核三群”為重點的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化戰(zhàn)略格局的形成和完善。大西高鐵經濟帶建設核心是太原都市圈，而太原都市圈重中之重是建設太榆新城，要以山西科技創(chuàng)新城、榆次大學城建設為抓手，完善配套設施，努力打造國家煤基科技及產學研國家級創(chuàng)新高地；積極申請建設太原國家級新區(qū)，強化太原在省域經濟發(fā)展中的極核地位，把太原打造成世界級煤機產業(yè)、先進制造業(yè)基地和國家文化旅游產業(yè)基地；以大西高鐵鐵路樞紐為軸線，以運城、臨汾、侯馬、晉中、忻州、朔州、大同等城市為主要節(jié)點，以沿線城市鐵路新站為城市新區(qū)，集聚人口，發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)；以晉中108廊道、臨汾市汾河百里經濟帶為支撐，以大運高鐵沿線眾多高新技術產業(yè)區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、產業(yè)集聚區(qū)、文化旅游產業(yè)園區(qū)為重點，加快各級各類開發(fā)區(qū)的升級擴區(qū)，按生產要素集中，產業(yè)鏈集群，產業(yè)集聚發(fā)展的要求，加快煤基產業(yè)、先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、特色農業(yè)的發(fā)展。要以太原、大同、運城機場為依托，建設綜合保稅區(qū)和現(xiàn)代物流園區(qū)，進一步擴大開放，帶動全省外向型經濟發(fā)展。

加快東西兩山生態(tài)屏障和生態(tài)經濟帶建設。西部生態(tài)經濟帶，在《山西省主體功能區(qū)規(guī)劃》中，主要縣均為國家級和省級生態(tài)主體功能區(qū)，功能定位以生態(tài)建設為重點。本區(qū)域發(fā)展以山西西縱高速公路、沿黃公路為縱軸，以沿黃和呂梁山生態(tài)廊道自然植被和生態(tài)恢復為重點，以全面建成小康和脫貧為主要經濟目標，建設綠色生態(tài)經濟產業(yè)體系；以高速路、以重要公路為軸線，以縣城、重點城鎮(zhèn)和產業(yè)集聚區(qū)為中心，實施點狀開發(fā)、面上保護，用生態(tài)經濟理論和循環(huán)經濟理念引導區(qū)域產業(yè)轉型升級，制定限制和禁止產業(yè)目錄，確實增強區(qū)域生態(tài)產品能力建設；大力發(fā)展風電、太陽能、煤層氣等清潔型生態(tài)能源，加強現(xiàn)代生態(tài)農業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)發(fā)展，建設觀光基地、休閑養(yǎng)生與生態(tài)旅游基地。

建設太行山綠色生態(tài)轉型示范區(qū)。太行山綠色轉型示范區(qū)，以建設中的太焦客運專線、太焦鐵路、太長-長晉-晉焦高速以及山西東縱高速鐵路為軸線，以沿線陽泉、長治、晉城等中心城市為節(jié)點，以各級城鎮(zhèn)和各級各類開發(fā)區(qū)為支撐，以新型能源、煤機產業(yè)、裝備制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)為重點，加快經濟轉型，建設國家重要的新型煤化工基地和新興現(xiàn)代制造業(yè)基地。要統(tǒng)籌規(guī)劃太行山、太岳山生態(tài)功能區(qū)建設，加強海河水系、沁河水系生態(tài)廊道建設。

加強國內外區(qū)域合作。首先，要積極融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略，“一帶一路”為國際區(qū)域經濟合作新模式，核心目標是推動開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經濟合作架構。[5]山西對接“一帶一路”方案：以通道互聯(lián)、產能合作、經貿合作、人文交流等為重點；以太中銀通道、石太通道、大西高鐵經濟帶為聯(lián)系通道，以太原、大同、運城、陽泉等為主要節(jié)點，融入“一帶一路”區(qū)域合作網(wǎng)絡。

推進山西與京津冀協(xié)同共生發(fā)展。山西與京津冀在地緣、人緣、文化、經濟上具有淵源關系，尤其是大同、朔州、太原、晉中等地區(qū)，與京津冀聯(lián)系更為密切。設想以大同、朔州積極對接北京、天津，設立產業(yè)承接轉移示范區(qū)，爭取北京、天津疏解出來的新興產業(yè)和制造業(yè)；通過京津風沙源共同治理，以建設首都的生態(tài)后花園和休閑旅游基地進行生態(tài)環(huán)境建設對接。以太原都市圈對接冀中南地區(qū)，通過交通互聯(lián)互通、科技合作和高端產業(yè)對接，實現(xiàn)合作發(fā)展；通過海河水系水環(huán)境治理、太行山水源涵養(yǎng)和生物多樣性恢復實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理對接。

積極推進山西與長江經濟帶相關省份合作，尤其是中部6省區(qū)的合作；加強晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作與發(fā)展，推動長治-晉城-臨汾在內的大中原經濟區(qū)合作，加強沿黃地區(qū)與陜蒙豫的互動發(fā)展。

三、山西省主體功能區(qū)分類建設重點

山西省“十一五”社會經濟發(fā)展規(guī)劃提出了主體功能區(qū)概念，“十二五”規(guī)劃提出主體功能區(qū)三大戰(zhàn)略格局，“十三五”規(guī)劃，是如何貫徹執(zhí)行主體功能區(qū)制度，把主體功能區(qū)分類管理政策真正落到實處。[6]

重點開發(fā)區(qū)是帶動全省發(fā)展的增長極，全省工業(yè)化主戰(zhàn)場，要完善基礎設施建設，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，引導各類要素向重點行業(yè)、重點領域集聚，增強產業(yè)配套能力，著力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)，加快形成現(xiàn)代產業(yè)體系。積極推進轉型綜改試驗區(qū)建設，促進產業(yè)和人口集聚，提升綜合實力，推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構建綠色宜居的城市環(huán)境。

重點生態(tài)功能區(qū)以提供生態(tài)產品為主，抓住“轉型綜改”實驗的“先行先試”機遇，積極探索生態(tài)經濟發(fā)展模式，因地制宜發(fā)展綠色經濟、適宜產業(yè)、特色產品，提高生態(tài)產品供應能力；切實保護生態(tài)環(huán)境，落實生態(tài)紅線的制約功能，增強生態(tài)服務功能，引導超載人口有序轉移，保障國家生態(tài)安全。

農產品主產區(qū)要保持并提高農產品生產能力，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，保障農產品供給和國家糧食安全。禁止開發(fā)區(qū)要依法監(jiān)管，加強實施保護。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進可以分為近期2015—2016和遠期2017—2020年兩個建設階段，近期建設主要在三個方面：與縣級“十三五”規(guī)劃銜接，在各縣國民經濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中體現(xiàn)主體功能區(qū)格局和功能定位；在國家級試點縣主體功能區(qū)建設實施方案的基礎上，編制技術規(guī)程，向各縣推廣；根據(jù)各縣發(fā)展實際，探索主體功能區(qū)建設的評價體系。遠期建設主要是：推進主體功能區(qū)建設的配套政策；確立主體功能區(qū)分類建設的評價考核體系；主體功能區(qū)規(guī)劃修編、實施、監(jiān)測的制度化建設，全面推進8+1政策體系。

四、推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略的保障機制

為了保障主體功能區(qū)規(guī)劃實施和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進，“十三五”期間，山西省應在組織管理制度、財政預算制度、土地政策、產業(yè)政策、人口政策、環(huán)境政策、國土空間管理等方面，制訂并出臺配套政策，形成推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略的保障機制，加強對主體功能區(qū)建設的支持和引導。市縣發(fā)展改革部門，進一步完善縣級、地市級、片區(qū)級的《主體功能區(qū)功能劃分及建設實施方案》，制定連片重點開發(fā)區(qū)區(qū)域性開發(fā)規(guī)劃、制定生態(tài)主體功能區(qū)限制和禁止產業(yè)政策及六大農產品主產區(qū)農業(yè)發(fā)展規(guī)劃，落實主體功能定位。主體功能區(qū)規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、基礎性和約束性，探索以主體功能區(qū)規(guī)劃指導的市縣多規(guī)合一規(guī)劃編制體系，當前重點做好“十三五”與主體功能規(guī)劃的銜接；編制產業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃、各類園區(qū)發(fā)展規(guī)劃和重大項目布局，要與主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接，項目選址視需要開展主體功能適應性評價，使之符合所在區(qū)域的主體功能定位；完善主體功能區(qū)的省級預算內投資安排，重點支持省級重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償和生態(tài)建設；積極爭取國家、省財政轉移支付及生態(tài)環(huán)境建設投資，探索生態(tài)轉移支付資金的分配和使用制度，向重點生態(tài)功能區(qū)傾斜。[7]試行不同主體功能區(qū)績效考核體系，開展資源環(huán)境監(jiān)測預警與主體功能區(qū)建設中期評估，加強對主體功能區(qū)規(guī)劃貫徹落實情況的監(jiān)督檢查，并形成制度。

[1]樊杰.我國主體功能區(qū)劃的科學基礎[J].地理學報，2007（4）：340-350.

[2]楊偉民.實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略：構建高效、協(xié)調、可持續(xù)的美好家園[J].管理世界，2012（10）：1-17.

[3]山西省人民政府.關于印發(fā)《山西省主體功能規(guī)劃》的通知，（晉政發(fā)〔2014〕9號）.

[4]國家發(fā)展與改革委員會，環(huán)境保護部《關于做好國家主體功能區(qū)建設試點示范工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]538號）.

[5]劉衛(wèi)東“.一帶一路”戰(zhàn)略的科學內涵與科學問題[J].地理科學進展，2015（5）：538-544.

[6]國務院發(fā)展研究中心課題組.主體功能區(qū)形成機制和分類管理政策研究[M].北京：中國發(fā)展出版社，2008.

[7]石意如.主體功能區(qū)生態(tài)預算績效評價基本框架研究[J].經濟問題，2015（4）：116-120.