地方金融監(jiān)管體系若干問題探討

張彩蘭

（中國人民銀行忻州市中心支行，山西 忻州 034000）

如何進一步推動地方政府積極性、規(guī)范地方政府金融監(jiān)管行為，推動我國金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展，已成為當(dāng)前擺在我們面前的一項重大課題。本文就地方金融監(jiān)管體系現(xiàn)狀及存在的問題進行了分析，并提出了相關(guān)建議。

一、建立地方金融監(jiān)管體系的意義

（一）提高監(jiān)管的有效性

現(xiàn)階段，我國金融監(jiān)管模式采用“一行三會”自上而下的垂直監(jiān)管模式。金融系統(tǒng)的監(jiān)管主體是人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會（簡稱“一行三會”），“一行三會”對金融系統(tǒng)實行單一的垂直監(jiān)管模式，對金融市場進行統(tǒng)一管理。但是從實際情況看，由于地方性金融機構(gòu)各自特點、所在區(qū)域差異較大，“一行三會”只能對大金融機構(gòu)的情況有明晰的了解，對中小金融機構(gòu)的監(jiān)管卻心有余而力不足，這導(dǎo)致地方性金融機構(gòu)在統(tǒng)一監(jiān)管下，存在信息失真、滯后的情況而得不到有效監(jiān)管，而地方政府參與金融管理正好能夠避免此類問題的發(fā)生。地方上“一行三會”的分支機構(gòu)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)行使監(jiān)督職能，缺乏有效的信息共享機制，加大了監(jiān)管協(xié)調(diào)難度，信息不對稱導(dǎo)致監(jiān)管缺乏效率。隨著金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營不斷發(fā)展，金融機構(gòu)之間相互滲透，這種監(jiān)管模式難以適應(yīng)金融發(fā)展的新形勢。如果地方政府享有一定金融監(jiān)管職能，監(jiān)管部門則可以通過地方政府搭建的信息交流平臺，建立信息回路機制，監(jiān)管效率將會有較大改善。

（二）地方金融監(jiān)管體系是國家金融監(jiān)管體系的必要補充

近年來，小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行、私募股權(quán)投資和風(fēng)險投資等股權(quán)投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金、陽光私募基金、對沖基金等機構(gòu)迅猛發(fā)展，在提供融資服務(wù)，尤其是為中小企業(yè)提供融資服務(wù)方面，發(fā)揮著越來越重要的作用，進而對推動地方經(jīng)濟發(fā)展、促進地方金融發(fā)展，發(fā)揮積極作用。這一類機構(gòu)的業(yè)務(wù)具有金融性質(zhì)，而且日趨杠桿化。但是，這一類機構(gòu)不具有金融牌照，沒有納入國家金融監(jiān)管體系，被統(tǒng)稱為準(zhǔn)金融機構(gòu)。如此眾多的市場主體、如此大的社會融資規(guī)模，已經(jīng)超越了現(xiàn)有監(jiān)管部門的掌控能力，風(fēng)險防范難度很大。面對市場的強大創(chuàng)新功能，唯有充分發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，賦予其一定的金融管理和創(chuàng)新職能，建立健全地方金融監(jiān)管體系，使其作為國家金融監(jiān)管體系的重要補充，才能夠使金融發(fā)展與風(fēng)險防范二者兼顧。

（三）有利于地方經(jīng)濟健康發(fā)展

金融機構(gòu)的垂直管理模式將監(jiān)管權(quán)力高度集中于中央，較少考慮到地方金融機構(gòu)對地方經(jīng)濟的金融服務(wù)和金融支持。目前我國的金融監(jiān)管部門對縣市一級的金融發(fā)展規(guī)劃不完善，這直接阻礙了地方性中小金融機構(gòu)的發(fā)展。在這種背景之下，地方性金融服務(wù)供給不足、中小企業(yè)和縣域經(jīng)濟融資難的現(xiàn)象就難以避免。對地方政府而言，經(jīng)濟的發(fā)展才是其追求的首要目標(biāo)。由于金融管理權(quán)在中央，地方政府對金融發(fā)展的規(guī)劃心有余而力不足，導(dǎo)致地方金融資源配置不均衡，金融資源在一小部分地區(qū)過度富集，而多數(shù)地區(qū)則金融資源供給嚴重不足。因此，建立地方金融監(jiān)管體系是地方經(jīng)濟健康發(fā)展的需要。只有強化地方政府的金融監(jiān)管職能，調(diào)動地方政府的積極性，充分發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢和資源潛力，才能推動地方金融的健康有序地發(fā)展。

二、地方金融監(jiān)管體系現(xiàn)狀及存在的問題

（一）地方金融監(jiān)管現(xiàn)狀

1.地方政府金融監(jiān)管職能從無到有。地方政府的金融監(jiān)管職能從最初的處置風(fēng)險單一角色向發(fā)展地方金融、監(jiān)管地方金融機構(gòu)等多元化拓展。一是中央政府授權(quán)。早在1996年，國務(wù)院為了推動農(nóng)村金融體制改革，將化解農(nóng)村合作基金會債務(wù)風(fēng)險的責(zé)任交給了地方政府，雖然農(nóng)村合作基金會還不是真正的金融機構(gòu)，但已在“金融管理”范疇。2004年，國務(wù)院又將農(nóng)村信用社管理權(quán)下放給省級政府。2006年以后，國務(wù)院兩次下文將金融風(fēng)險處置工作職責(zé)交給地方政府。2009年，國務(wù)院又將地方準(zhǔn)金融機構(gòu)——融資性擔(dān)保機構(gòu)的準(zhǔn)入及監(jiān)管權(quán)下放給地方政府，實行“誰審批設(shè)立，誰負責(zé)監(jiān)管”。二是中央監(jiān)管部門委托。如2008年，銀監(jiān)會、人民銀行將小額貸款公司的準(zhǔn)入和監(jiān)管交給地方政府。有的地方證券監(jiān)管部門還通過與地方政府簽訂合作備忘錄，將部分金融風(fēng)險管理職責(zé)委托地方政府具體組織實施。三是地方政府創(chuàng)新。為了適應(yīng)地方經(jīng)濟發(fā)展需要，一些地方政府積極發(fā)展地方政府融資平臺，改善政府自身融資環(huán)境。有的對有一定杠桿、向社會特定對象募集資金的股權(quán)投資機構(gòu)實施準(zhǔn)入備案管理，在充分發(fā)揮這類機構(gòu)廣泛動員民間資本的同時，防范地方金融風(fēng)險。

2.成立地方金融辦。近年來，隨著對金融是現(xiàn)代經(jīng)濟核心的認識逐步加深，地方各級政府參與金融管理的積極性日益高漲，省級政府和大多數(shù)市、縣政府都設(shè)立了金融工作辦公室等專門的職能部門。從實踐看，地方政府事實上已經(jīng)承擔(dān)著一定的金融監(jiān)管職能：一是制定和實施地方金融發(fā)展總體規(guī)劃，并且運用各種激勵措施推動金融業(yè)發(fā)展，保障金融規(guī)劃的實施；二是指導(dǎo)地方金融機構(gòu)改革與發(fā)展；三是推動地方金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)，防范和處置地方金融風(fēng)險；四是推進新型農(nóng)村金融機構(gòu)和準(zhǔn)金融機構(gòu)發(fā)展，吸引各類投資者設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司和股權(quán)投資機構(gòu)，繁榮地方金融業(yè)；五是配合、協(xié)調(diào)中央駐地金融監(jiān)管機構(gòu)做好地方金融風(fēng)險防范工作，共同維護地方金融穩(wěn)定；六是監(jiān)管地方新型融資性機構(gòu)。負責(zé)小額貸款公司的審批和監(jiān)管；承擔(dān)地方集體改制企業(yè)上市的產(chǎn)權(quán)確認職責(zé)；打擊非法集資、非法證券等金融犯罪活動。

（二）地方金融監(jiān)管存在的主要問題

1.監(jiān)管職能分散。目前，地方政府行使金融監(jiān)管職能的部門主要是各級地方政府金融工作辦公室（以下簡稱地方金融辦）。就監(jiān)管對象而言，地方金融辦負責(zé)對小額貸款公司及股權(quán)投資基金和私募證券投資基金的監(jiān)管，對其它準(zhǔn)金融機構(gòu)的監(jiān)管則由政府其它部門負責(zé)。例如：典當(dāng)行的監(jiān)管部門是商務(wù)廳，融資性擔(dān)保公司的監(jiān)管部門是財政廳，產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）交易所的監(jiān)管部門是國資委。由于地方金融監(jiān)管職能分散于多個部門，力量過度分散，監(jiān)管部門上下不對口，協(xié)調(diào)難度大，難以保證監(jiān)管的專業(yè)化要求。

2.職責(zé)定位寬泛。地方政府金融辦扮演的角色主要有三種，一是政府公共服務(wù)，二是金融專業(yè)監(jiān)管，三是金融國資出資人。盡管權(quán)能行使的相對方并不多，但其角色多重，職能豐富，這幾項職責(zé)，任何一項之履行都非易事，甚至需要各自單獨成立一個部門。并且，上述三項職責(zé)性質(zhì)差異相當(dāng)大，金融發(fā)展環(huán)境營造是傳統(tǒng)政府的職責(zé)，出資人管理是做企業(yè)老板，而金融監(jiān)管則是專業(yè)性較強的金融監(jiān)管職責(zé)。將這幾種性質(zhì)差異較大的職責(zé)集中于地方政府金融管理部門于一身，對地方政府履行監(jiān)管職能帶來了較大挑戰(zhàn)。

3.監(jiān)管人才缺乏。相對于地方政府其它管理職能而言，金融監(jiān)管職責(zé)對人員監(jiān)管能力要求更高?！耙恍腥龝睂ΡO(jiān)管人員的配置強調(diào)專業(yè)性，對人員的專業(yè)素養(yǎng)要求較高；而傳統(tǒng)政府的特點是綜合性，從金融監(jiān)管的角度，需要通才，但是更加需要專才。由于以前地方政府在金融領(lǐng)域的職能不涉及金融監(jiān)管權(quán)，因此，目前地方政府金融監(jiān)管部門在人員配置和人員安排上并不適應(yīng)專業(yè)監(jiān)管的要求。

三、構(gòu)建地方金融監(jiān)管體系的建議

地方金融監(jiān)管是防范區(qū)域性金融風(fēng)險的重要保障。國家“十二五”規(guī)劃綱要提出“強化地方政府對地方中小金融機構(gòu)風(fēng)險處置責(zé)任”，2012年全國金融工作會議又明確要求“強化地方人民政府金融監(jiān)管意識和責(zé)任”，因此，完善地方政府金融監(jiān)管體系意義重大。

（一）明確界定中央與地方金融管理權(quán)限

金融作為國家宏觀調(diào)控體系的核心，其管理體制的變化不僅關(guān)系到國民經(jīng)濟運行秩序，還影響到國家的政治經(jīng)濟安全。同時，金融管理體制調(diào)整是一項系統(tǒng)工程，要綜合考慮各方面因素。一是應(yīng)堅持“大一統(tǒng)”與“小放活”相結(jié)合的原則。金融管理權(quán)限的劃分既要保證全國金融市場的統(tǒng)一性和開放性，打破地區(qū)封鎖、部門壟斷、條塊分割的狀況，促進金融要素自由流動，又要在中央的統(tǒng)一政策下，兼顧地方的特殊性，賦予地方發(fā)展金融的職能，合理引導(dǎo)和調(diào)動地方的積極性。二是應(yīng)堅持分業(yè)監(jiān)管與地方協(xié)調(diào)相結(jié)合的原則。為了保證金融管理的統(tǒng)一性，應(yīng)堅持以中央專業(yè)監(jiān)管為主的原則。同時為了防止出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)和中央各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)作機制失靈，地方政府本著防范地方金融風(fēng)險的目的，可以牽頭協(xié)調(diào)相關(guān)監(jiān)管工作，構(gòu)建條塊結(jié)合的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。三是堅持發(fā)展與風(fēng)險防范責(zé)任相統(tǒng)一的原則。只有有效防范風(fēng)險，才能保證加快發(fā)展；只有用發(fā)展的辦法，才能有效化解風(fēng)險。擁有金融發(fā)展權(quán)，就應(yīng)該承擔(dān)金融風(fēng)險防范和化解的責(zé)任，做到責(zé)任與權(quán)利相匹配。

（二）有效整合地方政府部門金融監(jiān)管職能

目前，各地金融管理部門名稱不一、設(shè)置不一、職能不一，地方金融管理職能分散于多個部門，力量過度分散，監(jiān)管部門上下不對口，協(xié)調(diào)難度大，難以保證監(jiān)管的專業(yè)化要求。金融監(jiān)管是一項專業(yè)性較強的工作，分散的監(jiān)管模式必然帶來公共資源的浪費和效率低下，并且不利于地方政府和國家金融監(jiān)管部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)溝通。因此，地方政府應(yīng)將有關(guān)部門的金融管理職能集中到一個部門，盡快提升金融監(jiān)管和金融風(fēng)險防范能力。地方政府金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)有別于傳統(tǒng)的政府機關(guān)，應(yīng)賦予其相對較高的機構(gòu)級別和專業(yè)化要求，擁有通過地方立法賦予的行政處罰權(quán)，使地方金融監(jiān)管部門擁有充裕的監(jiān)管資源和監(jiān)管能力。

（三）明確地方政府金融監(jiān)管職責(zé)邊界

在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，按照“誰主管，誰負責(zé)”、“誰審批，誰負責(zé)”的原則，以維護地方金融穩(wěn)定、促進地方金融穩(wěn)健發(fā)展為目標(biāo)，進一步厘定地方政府金融監(jiān)管職責(zé)，至少包括三個方面：制定地方金融發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)地方中小金融機構(gòu)改革發(fā)展，協(xié)同配合中央金融監(jiān)管部門開展日常監(jiān)管，承擔(dān)地方金融風(fēng)險處置責(zé)任，引導(dǎo)地方金融科學(xué)創(chuàng)新，負責(zé)小額貸款公司、典當(dāng)行、融資性擔(dān)保機構(gòu)等準(zhǔn)金融機構(gòu)的日常監(jiān)管和風(fēng)險處置工作；維護地方金融秩序，負責(zé)民間融資等市場監(jiān)測、風(fēng)險防控工作，組織查處和打擊非法集資等金融違法犯罪。

（四）建立全國性金融監(jiān)管機構(gòu)和金融機構(gòu)與地方金融監(jiān)管部門的合作溝通機制

發(fā)揮地方政府屬地優(yōu)勢與中央金融監(jiān)管部門專業(yè)優(yōu)勢，加強監(jiān)管信息溝通和定期交流，盡快提升地方金融監(jiān)管功能，增強監(jiān)管合力和協(xié)同效應(yīng)，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空。一是對全國性金融監(jiān)管機構(gòu)和金融機構(gòu)在當(dāng)?shù)卦O(shè)立的分支機構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)人任命，賦予地方金融辦一定的參與審批權(quán)。二是對分支機構(gòu)的業(yè)績考核，賦予地方金融辦一定的評價權(quán)。三是建立各地金融辦直接與金融監(jiān)管機構(gòu)和金融機構(gòu)總部的溝通合作機制，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，完善總部機構(gòu)對分支機構(gòu)的管理機制。四是改變目前金融監(jiān)管機構(gòu)作為金融行業(yè)協(xié)會主管部門的狀況，由各地金融辦作為金融行業(yè)協(xié)會的主管部門，在提高行業(yè)協(xié)會獨立性的同時，加強行業(yè)協(xié)會之間的合作，促進行業(yè)發(fā)展與地方經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)聯(lián)性。

[1]周建春.完善地方政府金融管理體制[J].中國金融，2011（11）.