論依法行政的邏輯結(jié)構(gòu)

張渝田，熊 宇（．四川省人民政府法制辦公室，成都6006；．四川師范大學(xué)法學(xué)院，成都60066）

論依法行政的邏輯結(jié)構(gòu)

張渝田1，熊 宇2
（1．四川省人民政府法制辦公室，成都610016；2．四川師范大學(xué)法學(xué)院，成都610066）

摘要：依法行政是圍繞行政權(quán)力的運行而形成的一個邏輯進(jìn)程，具有內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)，包括邏輯緣起、邏輯進(jìn)路、邏輯目標(biāo)三個單元。邏輯緣起是指行政權(quán)力具有的合法性和合理性基礎(chǔ)，表現(xiàn)為既有靜態(tài)的權(quán)力界限，又有動態(tài)的裁量范圍；邏輯進(jìn)路是指行政權(quán)力運行的程序性保障，既包含對行政權(quán)力的程序規(guī)制，也包括對相對人參與權(quán)利的保障；邏輯目標(biāo)是指行政權(quán)力運行的指向和目的，包含法治政府和服務(wù)政府兩個層面。三個單元互為依存、相互促進(jìn)、相互制衡，構(gòu)成了依法行政的邏輯結(jié)構(gòu)，推動著依法行政的邏輯進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：依法行政；邏輯緣起；邏輯進(jìn)路；邏輯目標(biāo)

熊宇（1968—），男，重慶人，四川師范大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。

黨的十八屆四中全會提出“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”的方針，具有深刻的現(xiàn)實意義。依法行政是我國依法治國方略的核心組成部分，是建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是推動社會主義政治文明和法治文明進(jìn)步的內(nèi)在需要。依法行政是一個具有內(nèi)在運行規(guī)律的邏輯結(jié)構(gòu)，包含依法行政的邏輯緣起、依法行政的邏輯進(jìn)路以及依法行政的邏輯目標(biāo)三個相互關(guān)聯(lián)、相互制衡、相互促進(jìn)的邏輯單元。研究依法行政的邏輯結(jié)構(gòu)，厘清其組成邏輯單元的內(nèi)涵和邏輯關(guān)系，對于掌握依法行政的內(nèi)在運行規(guī)律，深入推進(jìn)依法行政，具有重要的理論和實踐意義。

一 依法行政的邏輯緣起

邏輯緣起是依法行政邏輯結(jié)構(gòu)的合法性單元，也是依法行政邏輯結(jié)構(gòu)啟動的初始基礎(chǔ)，其內(nèi)在有機組成部分包括合法行政和合理行政兩個范疇。合法行政在確定性和可預(yù)見性的基礎(chǔ)上保障依法行政的源頭的正當(dāng)性；合理行政在社會變遷和不可預(yù)見的基礎(chǔ)上保證依法行政不脫離法治的范疇，在法治的可控軌道上運行。

（一）合法行政——依法行政的制度性邏輯緣起

按照社會契約理論，政府權(quán)力來自人民權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，即政府權(quán)力是經(jīng)過人們自由協(xié)商后，通過訂立契約的方式產(chǎn)生的。政府根據(jù)契約的要求行使權(quán)力，為公民提供保障與服務(wù)；公民根據(jù)契約的內(nèi)容服從政府，履行政治義務(wù)。如洛克認(rèn)為：“由于人人有懲罰別人的侵權(quán)行為的權(quán)力，而這種權(quán)力的行使既不正常又不可靠，會使他們遭受不利，這就促使他們托庇于政府的既定的法律之下，希望他們的財產(chǎn)由此得到保障。正是這種情形使他們甘愿各自放棄他們單獨行使的懲罰權(quán)力，交由他們中間被指定的人來專門加以行使；而且要按照社會所一致同意的或他們?yōu)榇四康亩跈?quán)的代表所一致同意的規(guī)定來行使。這就是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利和這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會本身的起源也在于

此?！保?］78但政府一旦獲得人民的授權(quán)后就具有了自身的人格和品質(zhì)，具有天然的自我擴張性，“世界上的一切政府，一旦假之以公共力量之后，遲早都是用這種簡便的方法來篡奪主權(quán)權(quán)威的”［2］129。如果對政府的行政權(quán)力不加制約，依法行政將會遙不可及，進(jìn)而會形成新的專制權(quán)力。鑒于“權(quán)力濫用的行為不可避免，但任何執(zhí)政者都有義務(wù)將權(quán)力濫用控制在一個適度合理的范圍內(nèi)，防止腐敗的發(fā)生”［3］287－288。有必要建立一項基礎(chǔ)性的制度，從源頭上控制行政權(quán)力，防止行政權(quán)力的肆意妄為。使得“政府的強制權(quán)力只能在事先由法律規(guī)定的情況下，并按照預(yù)先知道的方式被行使”［4］73－74。而構(gòu)建什么樣的制度才能夠從源頭上遏制行政權(quán)力的擴張，從而成為依法行政的制度性基礎(chǔ)呢？合法行政是一個理性的選擇。

合法行政的核心內(nèi)涵是什么？關(guān)保英教授認(rèn)為：“行政的合法化是指憲法和相關(guān)的憲法規(guī)則要求行政體系及其行政行為符合法律規(guī)定的狀態(tài)?！保?］76意即合法行政是一種符合憲法規(guī)則安排行政權(quán)力運行的狀態(tài)，而憲法賦予了國家行政機關(guān)管理國家和社會事務(wù)的行政權(quán)力，同時明確規(guī)定了行政權(quán)力運行的范圍和幅度。具體而言，行政的合法性包括兩方面的含義：一是行使行政權(quán)力的主體必須是具有法定資格的組織；二是行使行政權(quán)力的主體必須在法定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，才具有憲法賦予的正當(dāng)性。從行政法的角度解釋，合法行政就體現(xiàn)為主體法定和職權(quán)法定。主體法定是指行使行政權(quán)力的主體必須是憲法或者法律特殊授權(quán)的組織，一旦獲得授權(quán)后就具有獨立的法律人格。在對社會事務(wù)管理的過程中，以自己的名義行使行政權(quán)力，對自己的行為獨立承擔(dān)法律責(zé)任。在主體法定的內(nèi)涵中，職權(quán)和職責(zé)是一個問題的兩個方面，有職權(quán)必有職責(zé)，通過職責(zé)的設(shè)定對權(quán)力的運行起到制約作用。職權(quán)法定主要表現(xiàn)為管轄權(quán)的法定，包括職能管轄、地域管轄和級別管轄。職能管轄是指行政主體只能在法律授權(quán)的職能范圍內(nèi)行使行政權(quán)力；地域管轄是指行政主體只能在自身所處的行政區(qū)劃的范圍內(nèi)行使權(quán)力；級別管轄是指不同行政級別的行政主體只能管轄與本行政級別相適應(yīng)的社會事務(wù)。如果行政權(quán)力的運行超越了職能管轄、地域管轄和級別管轄范圍，該行為則屬于越權(quán)行為，自始無效。

可見，通過合法行政的主體法定和職能法定，就可以在行政權(quán)力設(shè)置之初，通過制度性的設(shè)計從源頭上控制其肆意妄行，從而成為依法行政制度性的邏輯基礎(chǔ)。

（二）合理行政——依法行政的適應(yīng)性邏輯緣起

社會的發(fā)展，政府職能的變化，為行政權(quán)力的運行提供了新的客觀基礎(chǔ)。按照王名揚先生的觀點，這些新的客觀基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，現(xiàn)代社會變遷迅速，立法機關(guān)很難預(yù)見未來的發(fā)展變化，只能授權(quán)行政機關(guān)根據(jù)各種可能出現(xiàn)的情況做出決定；第二，現(xiàn)代社會極為復(fù)雜，行政機關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，法律不能嚴(yán)格規(guī)定強求一致；第三，現(xiàn)代行政技術(shù)性高，議會缺乏能力制定專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式；第四，現(xiàn)代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關(guān)的決定權(quán)力；第五，現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動領(lǐng)域，無經(jīng)驗可以參考，行政機關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗，不能受法律嚴(yán)格限制；第六，制定一個法律往往涉及到不同的價值判斷，從理論上說，價值判斷應(yīng)由立法機關(guān)決定，然而由于議員來自不同的黨派，議員的觀點和所代表的利益互相沖突，國會有時不能協(xié)調(diào)各種利益和綜合各種觀點，得出一個能為多數(shù)人接受的共同認(rèn)識，為了避免這種困難，國會可能授權(quán)行政機關(guān)，根據(jù)公共利益和需要，采取必要的或適當(dāng)?shù)拇胧?］546－547。在此背景下，如果行政權(quán)力還是嚴(yán)格按照法律規(guī)定的實體和程序要件來運行，表現(xiàn)為各種羈束行政行為的話，將難以適應(yīng)客觀條件的變化，無法實現(xiàn)行政權(quán)力內(nèi)在的功能，于是“根據(jù)變化的各種情況，法律在某種范圍內(nèi)，承認(rèn)行政機關(guān)有具體判斷和選擇的余地”［7］26。行政機關(guān)的這種具體判斷和選擇的權(quán)力就是行政自由裁量權(quán)。

行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵是什么呢？王名揚先生認(rèn)為：自由裁量權(quán)是指行政機關(guān)對于做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進(jìn)行選擇，行政機關(guān)自己判斷采取某種行動或不采取行動?！靶姓C關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行人的方法、時間、地點或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)”［6］545。由于行政自由裁量權(quán)的行使具有很強的主觀判斷性和選擇性，在實踐中也容易濫用。比如在行政立法方面，行政法

規(guī)和行政規(guī)章的制定就極為容易受到部門利益和地方保護主義的影響，還容易受到領(lǐng)導(dǎo)人個人意志的干擾，尤其是在職權(quán)的設(shè)定上，容易出現(xiàn)趨“利”避“害”的趨勢，造成行政職權(quán)的積極沖突和消極沖突。在行政執(zhí)法方面，表現(xiàn)為不正當(dāng)目的執(zhí)法和顯失公正的執(zhí)法。因此，行政自由裁量權(quán)必然成為行政法調(diào)整和控制的對象。正如美國行政法學(xué)家伯納德·施瓦茨所言：“自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢？”［8］566那么，通過什么方式來控制行政自由裁量權(quán)呢？龔祥瑞先生給出了答案：“除法律外，應(yīng)有一套確認(rèn)的規(guī)范或原理、原則，借以保證政府的自由裁量權(quán)不至于被濫用。使由立法機關(guān)漫無限制地授予行政當(dāng)局的裁量權(quán)受到限制，于是，就從合法性中產(chǎn)生出了合理性問題?！保?］羅豪才先生也持同樣的觀點：“合理性原則產(chǎn)生的主要原因是行政自由裁量權(quán)的存在與擴大?！瓱o論行政裁量權(quán)的濫用或行政裁量顯失公正，都是對行政法治的破壞。故而，我們既應(yīng)當(dāng)承認(rèn)自由裁量權(quán)的作用，又應(yīng)當(dāng)加強對自由裁量權(quán)的控制。正是在此需要下，合理性原則產(chǎn)生了?！保?0］61行政權(quán)力遵循合理性原則運行，就形成合理行政，具體體現(xiàn)為行政行為應(yīng)符合立法目的，建立在正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)的因素，不得對相同事實不同等對待，符合客觀規(guī)律并且符合社會道德［11］31－32。

合法行政通過法律的嚴(yán)格限定，從源頭上控制行政權(quán)力的濫用，構(gòu)成了依法行政的制度性邏輯基礎(chǔ)。與此相對應(yīng)，通過合理行政的良性運行，自由裁量權(quán)在法治的軌道上有序運行，既不突破依法行政的框架，又能夠適應(yīng)社會的迅速發(fā)展，合理行政就通過對行政自由裁量權(quán)的規(guī)制，成為依法行政的適應(yīng)性邏輯基礎(chǔ)。

二 依法行政的邏輯進(jìn)路

合法行政是從較為確定的范疇來規(guī)范行政權(quán)力，合理行政是在特定條件下從不確定的范疇來規(guī)范行政權(quán)力，但兩者都是從行政權(quán)力權(quán)限這一實體性的角度來對行政權(quán)力予以規(guī)范，應(yīng)當(dāng)屬于靜態(tài)規(guī)制的范疇。但依法行政是一個動態(tài)的過程，除了從行政主體資格和權(quán)限等靜態(tài)角度來規(guī)范外，還需要從動態(tài)的角度來規(guī)范。具體而言，主要是從行政權(quán)力運行的方式、步驟、時限、順序來規(guī)范，亦即通過行政程序來規(guī)范。行政的現(xiàn)代化和法制化離不開富有理性的程序的指引。這是由于行政決定的合理化與行政法治原則的落實，不能只寄希望于行政權(quán)的道德自律，也不可僅靠司法審查的事后救濟，而必須強調(diào)在行政行為過程中對行政權(quán)的監(jiān)控，行政程序法正是對行政權(quán)作用過程進(jìn)行規(guī)范和制約的原則和規(guī)則之體系化［12］。依法行政的邏輯進(jìn)路是從動態(tài)的角度確保依法行政在法治的軌道上有始有終的運行，主要通過行政程序的制度化來規(guī)范和約束行政行為的有序運行，以確保依法行政的連貫合法性，形成依法行政邏輯結(jié)構(gòu)的良性循環(huán)。

（一）權(quán)力監(jiān)督行政程序——依法行政的規(guī)制性邏輯路徑

按照美國《布萊克法學(xué)詞典》的解釋，行政程序是由行政機關(guān)所作出行政行為的方法和步驟，它不同于訴諸法院的司法程序［13］453。但這一定義似乎過于簡單，沒能完整揭示出行政程序的真實含義，于是羅豪才教授又對行政程序的定義作了新的闡釋：“行政程序是指行政主體作出行政行為的過程中所遵循的方式、步驟、順序以及時限的總和”［11］313。這一定義從時間和空間上認(rèn)定了行政程序是一個動態(tài)的過程，并對行政程序的構(gòu)成要素作了詳細(xì)的列舉，這可以算是目前較為通行的行政程序定義。行政程序是行政主體和相對人在法律規(guī)定的時空內(nèi)的行為規(guī)則，包含雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具有內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)。監(jiān)督行政權(quán)力是行政程序的重要功能，在自由資本主義時期，主要體現(xiàn)為控權(quán)功能，在服務(wù)行政的大背景下，行政程序更具有促進(jìn)行政權(quán)力積極服務(wù)于社會的功能。因此，行政程序通過對行政權(quán)力運行的方式、步驟、順序以及時限的模式化規(guī)定，既可以對行政權(quán)力的肆意妄為予以控制，又可以促進(jìn)行政權(quán)力有序運行。“行政程序的根本政策問題就是如何設(shè)計一種制約制度，即最大限度地減少官僚武斷和超越權(quán)限的危險，又可保持行政部門需要的有效采取行動的靈活性”［14］2。行政程序所具有的對行政權(quán)力的監(jiān)督功能，貫穿于行政權(quán)力運行的始終，從動態(tài)的角度對行政權(quán)力的運行予以規(guī)制，從而構(gòu)成了依法行政的路徑規(guī)制性邏輯基礎(chǔ)。行政程序主要從以下幾個方面對行政權(quán)力予以監(jiān)督，進(jìn)而起到依法行政的路徑規(guī)制性邏輯基礎(chǔ)作用。

首先，行政程序可以控制行政權(quán)力肆意妄為?！艾F(xiàn)代行政程序法充當(dāng)了制約行政權(quán)、保證民權(quán)的角色。它通過大量的以行政主體為程序義務(wù)人，以

相對人為程序權(quán)利人的規(guī)定對行政主體進(jìn)行反向控制”［15］。比如在行政處罰程序中，為了保障相對人的知情權(quán)和申辯權(quán)，法律規(guī)定行政主體在行使處罰權(quán)之前必須履行告知相對人擬處罰的事實依據(jù)、法律依據(jù)以及救濟途徑，同時還應(yīng)當(dāng)聽取相對人的陳述、申辯。這里，法律在賦予相對人知情、陳述、申辯等程序性權(quán)利的同時，行政主體設(shè)置了告知、聽取等程序性的義務(wù)，就對行政主體濫用處罰權(quán)進(jìn)行了反向控制，從而防止行政權(quán)力肆意妄為。

其次，行政程序有利于提高行政權(quán)力的運行效率。在行政程序中，時限是非常重要的內(nèi)容，通過對某一行政行為從啟動到終結(jié)的時間幅度作規(guī)定，促進(jìn)行政主體在法定時間之內(nèi)必須完成該行政行為，否則就構(gòu)成行政違法行為，行政主體和直接責(zé)任人都會承擔(dān)否定性的法律后果。比如我國《行政許可法》第四十二條規(guī)定：除可以當(dāng)場作出行政許可決定的外，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長十日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請人。按照該條規(guī)定，行使行政許可權(quán)的主體一旦受理許可申請后，二十日之內(nèi)必須做出準(zhǔn)予許可還是不準(zhǔn)予許可的決定，如果做出否定性的決定，相對人可以申請復(fù)議或者提起訴訟予以救濟。這就終結(jié)了以前蓋一個章需要等半年或者更長時間的不良現(xiàn)象，極大地提高了行政權(quán)力的運行效率。此外，行政程序法還告知相對人參與行政管理的方式、步驟、順序和時限，促進(jìn)相對人依法支持并配合行政管理行為，也能夠起到提高行政效率的作用。

第三，行政程序有利于增加行政權(quán)力的運行效果。英國行政法學(xué)者韋德認(rèn)為：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才能變得讓人能容忍。”［16］93尤其是現(xiàn)代社會中，行政程序包含有聽證、陳述、申辯等公眾參與程序，公眾可以經(jīng)常性地參與到與自己有關(guān)的各種行政權(quán)力運行過程中來，了解行政權(quán)力運行的事實和法律依據(jù)，表達(dá)自己的觀點。這種“事先參與和預(yù)防性參與能夠確保行政機關(guān)在作出行政行為之前，實現(xiàn)與公民之間的意見溝通，為公民接受不利的行政行為奠定了心理基礎(chǔ)，將行政行為作出之后引起的社會震蕩減少到最低限度”［17］。也如日本學(xué)者谷口安平所言：“通過一種公眾認(rèn)為公平的方式作出決定，當(dāng)政者可以獲得對這些決定的更大認(rèn)可，就使得決定涉及的各方更容易服從?！保?8］376因此，行政程序有利于提高相對人的支持配合度，從而增加行政權(quán)力的運行效果。

（二）權(quán)利保障行政程序——依法行政的平衡性邏輯路徑

依法行政蘊含兩條主線，一是對行政權(quán)力的規(guī)制，二是對相對人權(quán)利的保障。依法行政的理想狀態(tài)就是在行政權(quán)力和相對人權(quán)利之間保持平衡。但由于行政權(quán)力掌握社會資源，具有強制力、優(yōu)益權(quán)和單方啟動權(quán)等特性，再加上行政權(quán)力自身所具有的擴張性，使其在行政管理過程中始終處于優(yōu)勢地位。怎么在兩者之間保持平衡呢？通過立法對行政權(quán)力的權(quán)限進(jìn)行限制，以及通過行政訴訟對行政權(quán)力的實施進(jìn)行救濟，是傳統(tǒng)常用的方法，這兩種事前和事后的監(jiān)督方式，似乎都不足以實現(xiàn)行政權(quán)力和相對人權(quán)利之間的平衡，于是行政程序作為一種動態(tài)的平衡路徑應(yīng)運而生。行政程序大體上可以通過兩種方式保持行政權(quán)力和相對人權(quán)利之間的平衡：一是設(shè)置相對人參與行政管理的程序，保障相對人的民主參與權(quán)；二是設(shè)置相對人監(jiān)督行政權(quán)力的程序，保證對行政權(quán)力運行過程的動態(tài)監(jiān)督，從而實現(xiàn)兩者之間的平衡。通過設(shè)置以權(quán)利保障為核心的行政程序，可以彌補事前監(jiān)督和事后監(jiān)督的不足，使得行政權(quán)力和相對人權(quán)利之間的博弈處于一個法治框架內(nèi)，并最終保持一種平衡狀態(tài)，從而構(gòu)成依法行政的路徑平衡性邏輯基礎(chǔ)。權(quán)利保障行政程序的平衡功能主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，行政程序可以保障相對人的平等權(quán)。平等權(quán)是公民的憲法權(quán)利，是指公民不分職業(yè)、性別、年齡、民族等個體差異，其合法權(quán)利都要受到法律的平等保護，違法行為都要受到法律的平等制裁。我國公民的權(quán)利義務(wù)都是法律法規(guī)規(guī)定的，而法律法規(guī)絕大多數(shù)都要依靠行政權(quán)力來落實，因此公民平等權(quán)的實現(xiàn)要依靠行政權(quán)力來保障。如果僅僅確立了行政權(quán)力的權(quán)限還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，行政主體可以針對不同的相對人采用不同的方式來行使權(quán)力，相對人的平等權(quán)還是無法實現(xiàn)。只有在確立行政權(quán)力的邊界的同時，設(shè)立行政程序來確定權(quán)力的運行規(guī)則，才能夠真正做到法律面前人人平等。如我國《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；法律另有規(guī)定的除外。這

條規(guī)定意味著無論任何人，其違法行為在二年內(nèi)未被具有處罰權(quán)的行政主體發(fā)現(xiàn)，都不再啟動行政處罰權(quán)，這就相當(dāng)于對行政處罰權(quán)的啟動程序設(shè)立期限，來平等保護所有的公民權(quán)利免受行政權(quán)力的侵害。因此，在依法行政的進(jìn)程中，行政程序就可以通過對相對人平等權(quán)的保護來抗衡行政權(quán)力的濫用，實現(xiàn)公權(quán)力和公民權(quán)利之間的平衡。

其次，行政程序可以保障相對人的民主參與權(quán)。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公民意識也在不斷增強，參政議政的熱情日益高漲?！叭绻狈駞⑴c，各種影響公民利益的行政決策和行政行為就難以真正體現(xiàn)公民的意志，無法保障公民的權(quán)利”［19］。人們認(rèn)識到只有依法享有民主參與權(quán)，對行政權(quán)力的運行狀況予以監(jiān)督，才能夠真正控制行政權(quán)力的濫用，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定，保障公民的合法權(quán)利?！霸诂F(xiàn)代民主社會中，大部分公民寧愿自行管理自己的事務(wù)，也不愿意別人主宰自己的命運，哪怕別人做得比自己更好。參與性統(tǒng)治的反面是奴隸制、政治服從或軍事管制”［20］。但是，在代議制民主的背景下，公民一旦行使選舉權(quán)，就和行政權(quán)力的運行脫離關(guān)系，無法享有真正的民主參與權(quán)。如果不建立一個民主參與機制，其實體權(quán)利很難得到保障，“一個不言而喻的命題是，任何法律實體權(quán)利如沒有相應(yīng)法律程序權(quán)益予以保障，則立法賦予再多的法律實體權(quán)利也是沒有任何意義的”［21］226。在行政管理過程中，行政程序的建立就屬于這樣一個民主參與機制?！靶姓绦虻囊?，源于保護國民的權(quán)利、利益的法治國家的要求和源于國民乃至公民參與的民主國家的要求”［22］190。在行政程序中相對人通過享有行政參與權(quán)，自身的人格也獲得了行政機關(guān)的尊重，并親身見證了行政權(quán)力運行的事實依據(jù)、法律依據(jù)和具體實施方式，將會極大地增加對行政權(quán)力的認(rèn)可度。同時通過聽證、陳述、申辯等程序性權(quán)利的行使，對行政權(quán)力進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督，促進(jìn)行政權(quán)力在法治的軌道上運行。

三 依法行政的邏輯目標(biāo)

依法行政的邏輯目標(biāo)是依法行政的邏輯緣起和邏輯進(jìn)路共同合力所形成的必然結(jié)果，也是整個依法行政邏輯結(jié)構(gòu)的必然歸宿。它猶如基本的價值準(zhǔn)則，指引著依法行政邏輯結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向，同時也是一種衡量標(biāo)準(zhǔn)，反方向制約依法行政的邏輯緣起和邏輯進(jìn)路。在依法行政的邏輯結(jié)構(gòu)中，依法行政的邏輯緣起和邏輯進(jìn)路分別從靜態(tài)和動態(tài)的角度規(guī)制行政權(quán)力的運行，從而推進(jìn)依法行政不斷發(fā)展，一直到實現(xiàn)依法行政的邏輯目標(biāo)。

（一）法治政府——依法行政的價值性邏輯目標(biāo)

依法行政作為客體，對于作為主體的人和社會具有什么樣的價值？要回答這一問題，有必要先搞清楚什么是法的價值。卓澤淵教授認(rèn)為：“法的價值有兩個方面的內(nèi)容：法對于人的需要的滿足與人關(guān)于法的絕對超越指向，統(tǒng)一于法作為客體對于其主體——人的意義，它們是相對區(qū)別而又彼此互動的兩個價值層面?！保?3］這意味著法作為客體，對于作為主體的人具有兩個層面的價值，一是能夠滿足人的需要，二是能夠指引人的行為方向。同理，依法行政作為客體，其所具有的價值必然會滿足人的需要和指引人的行為方向。那么，通過推進(jìn)依法行政要達(dá)到什么結(jié)果，才能夠滿足人的需要，并能夠指引人的行為呢？我們認(rèn)為，答案就是法治政府。法治政府從字面上講就是“法律統(tǒng)治下的政府”，即政府在法律限定的范圍內(nèi)行使權(quán)力［24］。政府在法律限定的范圍內(nèi)行使權(quán)力是對依法行政的最低要求，法治政府所包含的職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明等要素就成為依法行政的價值屬性，滿足了人的需要的同時也指引了人的行為，并構(gòu)成了依法行政的價值性邏輯基礎(chǔ)，其價值主要體現(xiàn)在以下幾方面。

首先，法治政府是職能科學(xué)的政府。行政職能是指政府為實現(xiàn)國家利益和滿足社會發(fā)展需要而負(fù)有的職責(zé)和所應(yīng)發(fā)揮的功能。職能科學(xué)的政府應(yīng)當(dāng)包含科學(xué)的橫向職能、縱向職能分工。橫向職能科學(xué)指的是對應(yīng)不同的社會關(guān)系設(shè)置專業(yè)的管理部門，避免對同一社會關(guān)系的多頭管理。比如對食品藥品安全的監(jiān)管，就存在多頭管理，工商、衛(wèi)生、商務(wù)、質(zhì)檢和食品藥品監(jiān)督管理部門都有管理職能，但是實踐中的食品藥品安全監(jiān)管卻存在一些監(jiān)管盲區(qū)，監(jiān)管效果并不理想，這就屬于橫向職能不科學(xué)的反例?？v向職能科學(xué)是指中央和地方政府之間、上下級政府及部門之間在管理職能上應(yīng)當(dāng)有一個科學(xué)的分工，建立獨立管制機構(gòu)和執(zhí)法監(jiān)管權(quán)向基層傾斜，應(yīng)當(dāng)是科學(xué)的發(fā)展方向。

其次，法治政府是職責(zé)法定的政府。職責(zé)法定，是指行政主體及其工作人員的行政職權(quán)必須由法律授予，一旦獲得法律授權(quán)，行政主體及其工作人員應(yīng)

當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定有所為有所不為，否則就會承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。職責(zé)法定的政府包含有限政府和責(zé)任政府兩層含義。有限政府是指政府自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律的嚴(yán)格限制和有效制約。在法治社會，憲法和法律劃定了政府行為的明確界限，行政權(quán)力的行使受到法律的限制，政府職能的設(shè)置面臨法律的規(guī)定，政府機構(gòu)的規(guī)模來自法律的約束，所有這些都是一個有限的框架［25］143－144。責(zé)任政府是指獲得法律授權(quán)的政府在行使行政權(quán)力的過程中，必須積極主動行使自己的權(quán)力，此時的行政權(quán)力既是職權(quán)又是職責(zé)。政府如果違法，或者不當(dāng)行使職權(quán)，甚至怠于行使職權(quán)，都應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。

再次，法治政府是執(zhí)法嚴(yán)明的政府。執(zhí)法嚴(yán)明表現(xiàn)在三個方面。一是要嚴(yán)格執(zhí)法。對于各種危害社會秩序，侵害公民人生、財產(chǎn)權(quán)利的違法行為，一定要依法及時處罰；對于保障公民權(quán)利的各種授益性行政行為，如行政許可、行政獎勵、行政給付，一定要依法定程序嚴(yán)格實施。二是要平等對待所有相對人，不徇私情。我國是一個人情社會，執(zhí)法過程極為容易受各種人情干擾，執(zhí)法嚴(yán)明要求只認(rèn)事實、只依法律和只走程序，同樣案情同樣處理，不受人情影響。三是要執(zhí)法與教育相結(jié)合。執(zhí)法嚴(yán)明的“明”可以理解為動詞，意為使相對人明了清楚，從而知法、守法、護法，因此在執(zhí)法的過程中應(yīng)當(dāng)盡可能運用說理的方式，達(dá)到教育的目的。

（二）服務(wù)政府——依法行政的功能性邏輯目標(biāo)

隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，社會管理水平的不斷提高，法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府所具有的專政功能越來越少，維護公共利益，提高社會治理能力，保障公民基本權(quán)利的服務(wù)功能卻越來越強。于是，在法治政府構(gòu)成依法行政的價值性邏輯基礎(chǔ)，指引依法行政的發(fā)展方向的同時，服務(wù)政府也以其所具有的內(nèi)涵成為依法行政的功能性邏輯基礎(chǔ)，構(gòu)成依法行政的邏輯目標(biāo)，引領(lǐng)依法行政的發(fā)展趨勢。服務(wù)政府作為依法行政的功能性邏輯基礎(chǔ)，其所具有的功能主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，服務(wù)政府是公開公正的政府。公開的政府就是政府信息公開的政府，政府信息公開就是指行政主體，按照法律法規(guī)規(guī)定的范圍和程序，向社會公眾或特定的公民提供有關(guān)信息的行為。“行政主體依據(jù)其權(quán)威性，是信息的最大掌握者，同時也應(yīng)充分尊重民眾的知情權(quán)，有義務(wù)以公開方式合理利用、發(fā)布所知悉的信息”［26］。政府基于其所具有的管理社會的職能和行政優(yōu)益權(quán)，在行使職權(quán)的過程中，必然會掌握具有一些不為社會大眾知曉的信息，這些信息對相對人有著一定的社會經(jīng)濟利益。因此，政府信息公開應(yīng)當(dāng)屬于一種給付行政或者稱服務(wù)行政、福利行政中的一種，公開政府信息也成為政府的法定義務(wù)。政府公正就是執(zhí)法公正，是指行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)做到實體公正和程序公正。實體公正是指行政主體在做出行政決定時所依據(jù)的事實應(yīng)當(dāng)清楚，證據(jù)應(yīng)當(dāng)充分，同時正確適用法律法規(guī)。行政主體對已做出的錯誤處理決定，應(yīng)及時加以糾正補償或賠償。程序公正是指行政執(zhí)法應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)行政程序的法律規(guī)定，切實保障行政相對人的程序權(quán)利。

其次，服務(wù)政府是廉潔高效的政府。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，服務(wù)政府所要做的就是“與私營組織及非營利組織一起，共同探尋解決公共問題的政策方案和方法，使自身的角色從控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使相關(guān)各方集合到一起，為促進(jìn)公共問題的解決提供便利”［27］7。服務(wù)政府主要通過提供公共物品和公共服務(wù)來承擔(dān)促進(jìn)社會和諧發(fā)展、保障公民合法權(quán)利的服務(wù)功能。在當(dāng)下，腐敗是危害政府服務(wù)職能的一大因素。腐敗主要表現(xiàn)為權(quán)力濫用和權(quán)力尋租，腐敗侵蝕著服務(wù)政府的肌體，損害政府的公信力，削弱了政府提供服務(wù)的效率。因此，“一個政府要成為對人民負(fù)責(zé)的政府，必須在服務(wù)大眾的實踐中力求廉潔，并在廉潔的基礎(chǔ)上實現(xiàn)高效。沒有廉潔，難以勤政，也不會高效，即使高效，其效益也不能有利于公眾，效益都搜刮到個別當(dāng)權(quán)的私囊中去了”［28］264?？梢?，廉潔高效是服務(wù)政府的內(nèi)在本質(zhì)，也是依法行政的內(nèi)在邏輯要求。

第三，服務(wù)政府是守法誠信的政府。人民通過選舉代議機關(guān)代表立法，把權(quán)力授予政府，是希望政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，最大限度地保障人民的權(quán)利。因此，服務(wù)政府的權(quán)力必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定運行，在法定權(quán)限范圍內(nèi)依照法定程序?qū)嵤?，?yán)格帶頭守法，否則根本無法將立法中的服務(wù)功能落到實處。誠信原則本是民法中的帝王原則，但隨著行政權(quán)力作用的范圍越來越大，政府失信的幾率大增，誠信原則也逐漸成為支撐行政權(quán)力運行的行為準(zhǔn)則。“誠實信用原則得支配公法領(lǐng)域，一如其于

私法領(lǐng)域然。茍無誠實、善意，立憲制度將無法實行，故誠實、善意應(yīng)為行使一切行政權(quán)（司法與立法權(quán)亦同）之準(zhǔn)則，亦即為其界限”［29］48。服務(wù)政府只有遵循誠信原則，從以下方面著手，才能打造成為誠信政府并真正發(fā)揮服務(wù)功能。一是應(yīng)當(dāng)全面真實地公開政府信息，不可刻意隱瞞真相，切實保障人民的知情權(quán)。二是信守承諾，言而有信；尤其是在簽訂公務(wù)采購合同等行政合同后，必須嚴(yán)格按照約定的條款享有權(quán)利，履行義務(wù)，不可隨意違約。三是遵循信賴保護原則。對于已經(jīng)作出的行政許可等授益性行

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法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。依法行政承載著法律實施的主要功能，貫穿于構(gòu)建社會主義法治國家的始終，推動著社會主義法治文明的健全和完善。但依法行政是一個系統(tǒng)工程，我們對其邏輯結(jié)構(gòu)的梳理、檢討和研究，將會從一個新的視角探索行政法治理論，激發(fā)行政法治理論和運行機制的反思與重構(gòu)，引導(dǎo)行政法律制度的變革方向，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化做出一定的貢獻(xiàn)。

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［責(zé)任編輯：蘇雪梅］

作者簡介：張渝田（1956－），男，重慶人，四川省人民政府法制辦公室主任、教授，研究方向為行政法治；

基金項目：四川省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度重點項目“依法行政的邏輯”（SC14A014）階段性成果。

收稿日期：2015?01?22

中圖分類號：DF3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1000?5315（2015）04?0059?07