城鄉(xiāng)污染轉移防治的法律原則和制度探究
——從城鄉(xiāng)污染轉移的成因入手

王超鋒

（1.淮海工學院法學院，江蘇連云港222005；2.蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州215006）

城鄉(xiāng)污染轉移防治的法律原則和制度探究
——從城鄉(xiāng)污染轉移的成因入手

王超鋒1，2

（1.淮海工學院法學院，江蘇連云港222005；2.蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州215006）

受城鄉(xiāng)二元結構和重經(jīng)濟、輕環(huán)保思想的影響，再加上我國經(jīng)濟社會發(fā)展對城鄉(xiāng)污染轉移還有一定的現(xiàn)實需求，城鄉(xiāng)污染轉移在我國未能得到有效的法律控制。為了通過法律途徑防治城鄉(xiāng)污染轉移，應以城鄉(xiāng)污染轉移成因的消除以及城鄉(xiāng)污染轉移的有效控制為目的對城鄉(xiāng)污染轉移防治的法律原則和制度予以系統(tǒng)設計。在將城鄉(xiāng)環(huán)保統(tǒng)一原則、環(huán)保優(yōu)先原則以及分類管理原則確立為我國城鄉(xiāng)污染轉移防治法律原則的同時，將源頭控制制度、污染轉移損益評估制度、經(jīng)濟調控制度等納入我國城鄉(xiāng)污染轉移防治法律制度的范疇。

城鄉(xiāng)污染轉移；成因；法律原則；法律制度

一、城鄉(xiāng)污染轉移及其法律防治概述

城鄉(xiāng)污染轉移是指將城市產(chǎn)生的污染物人為轉移到農(nóng)村處置或者將位于城市的污染企業(yè)遷至農(nóng)村安置進而給農(nóng)村環(huán)境造成污染的一種環(huán)境問題，它是伴隨著我國城市環(huán)境治理的不斷加強而出現(xiàn)的一種新型污染問題，是污染者為了降低污染治理成本或逃避污染治理責任而將污染由環(huán)保要求高的城市轉向環(huán)保要求低的農(nóng)村的一種污染轉移行為。同傳統(tǒng)的污染不同，城鄉(xiāng)污染轉移并不直接涉及污染物的排放，而是涉及污染后果的人為轉移和處置。城鄉(xiāng)污染轉移并沒有在實質上減少污染物的產(chǎn)生，只是轉移了污染的損害對象，并且由于農(nóng)村環(huán)?；A薄弱，同樣的污染轉移到農(nóng)村反而無法得到有效控制并進而給農(nóng)村環(huán)境帶來更嚴重的破壞，最終威脅到城市的環(huán)境安全。由此可見，不管是為了保護農(nóng)村環(huán)境，還是為了保護城市自身環(huán)境的安全，都必須要對城鄉(xiāng)污染轉移進行防治。

要實現(xiàn)對城鄉(xiāng)污染轉移的防治，離不開法律的有效支持，只有將城鄉(xiāng)污染轉移防治納入法律規(guī)制之中，通過完善的立法、嚴格的執(zhí)法、公正的司法以及民眾的自覺守法，為城鄉(xiāng)污染轉移防治構建一個系統(tǒng)完善的法律制度體系，才能保證城鄉(xiāng)污染轉移防治工作的順利實施和城鄉(xiāng)污染轉移防治目標的全面實現(xiàn)。但由于受城鄉(xiāng)二元結構以及重經(jīng)濟、輕環(huán)保思想等因素的影響，長期以來城鄉(xiāng)污染轉移都被認為是我國經(jīng)濟結構調整中的合理現(xiàn)象而游離于法律的規(guī)制之外。我國有關城鄉(xiāng)污染轉移防治的立法也嚴重缺失，既缺乏明確的城鄉(xiāng)污染轉移防治原則，也沒有系統(tǒng)的城鄉(xiāng)污染轉移防治制度，無法滿足我國對城鄉(xiāng)污染轉移進行防治的法律需求。

由城鄉(xiāng)污染轉移對法律的需求以及我國當前城鄉(xiāng)污染轉移防治的法律現(xiàn)狀可知，要實現(xiàn)對城鄉(xiāng)污染轉移的法律防治，就需要完善城鄉(xiāng)污染轉移防治立法。而當前完善城鄉(xiāng)污染轉移防治立法所面臨的首要任務就是要通過立法確立城鄉(xiāng)污染轉移防治的基本原則和基本制度，以便為城鄉(xiāng)污染轉移防治提供明確的法律指導和制度規(guī)制，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)污染轉移的有效控制和系統(tǒng)治理。為了增強城鄉(xiāng)污染轉移防治立法的準確性和針對性，在對城鄉(xiāng)污染轉移防治的法律原則和制度進行設計之前，需要對城鄉(xiāng)污染轉移的發(fā)生原因進行深入分析，并以城鄉(xiāng)污染轉移產(chǎn)生原因的消除為核心對城鄉(xiāng)污染轉移防治的法律原則和法律制度進行針對性系統(tǒng)設計。鑒于此，本文首先對城鄉(xiāng)污染轉移的成因加以具體分析，并以城鄉(xiāng)污染轉移成因的消除以及城鄉(xiāng)污染轉移的有效控制為目的對城鄉(xiāng)污染轉移防治的法律原則和法律制度予以系統(tǒng)設計，以促進我國城鄉(xiāng)污染轉移防治立法的完善，推動城鄉(xiāng)污染轉移法律防治工作的有效開展。

二、城鄉(xiāng)污染轉移的成因分析

作為一種嚴重的污染問題，城鄉(xiāng)污染轉移能夠在我國大行其道，既與我國城鄉(xiāng)二元結構模式所導致的重城市、輕農(nóng)村的環(huán)保體制以及我國長期以來形成的重經(jīng)濟、輕環(huán)保的錯誤思想密不可分，也與我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展對城鄉(xiāng)污染轉移的現(xiàn)實需求直接相關。正是由于受城鄉(xiāng)二元結構和我國重經(jīng)濟、輕環(huán)保錯誤思想的影響，再加上我國經(jīng)濟社會發(fā)展對城鄉(xiāng)污染轉移還存在現(xiàn)實需求，導致我國對城鄉(xiāng)污染轉移問題還缺乏充分和全面的認識，認為其是經(jīng)濟結構調整和產(chǎn)業(yè)轉型升級中出現(xiàn)的正?，F(xiàn)象，因而并未對其進行相應的法律規(guī)制。這不僅造成了我國城鄉(xiāng)污染轉移防治立法的嚴重缺失，更造成了當前我國城鄉(xiāng)污染轉移日益嚴重局面的出現(xiàn)。因此，要通過法律有效控制城鄉(xiāng)污染轉移，就必須提升城鄉(xiāng)污染轉移防治立法的針對性，而這有賴于對城鄉(xiāng)污染轉移產(chǎn)生原因的深入分析和具體查明。鑒于此，本文在對城鄉(xiāng)污染轉移防治立法進行系統(tǒng)設計之前，首先對城鄉(xiāng)污染轉移的成因予以具體分析。

（一）城鄉(xiāng)二元結構體制的存在

所謂城鄉(xiāng)二元結構體制，是指我國在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃中嚴格區(qū)分城市和農(nóng)村所造成的一種城鄉(xiāng)有別的管理體制。依照城鄉(xiāng)二元結構的要求，我國城市和農(nóng)村在發(fā)展規(guī)劃中是兩個相互獨立的單元，二者有各自的運行機制，適用不同的國家管理模式，其實質是把我國的公民分成兩類，對城市居民和農(nóng)民實行不平等的政策。[1]由此可見，我國城鄉(xiāng)二元結構體制下城市和農(nóng)村的地位并不平等，城市的地位優(yōu)于農(nóng)村，國家把優(yōu)勢資源都集中在城市，農(nóng)村不僅無法獲得與城市相同的資源和發(fā)展機會，而且還要為城市的發(fā)展貢獻力量。這種重城市、輕農(nóng)村的發(fā)展體制不僅導致我國農(nóng)村和城市在經(jīng)濟、社會發(fā)展上的差距越來越大，而且反映在環(huán)境領域，城鄉(xiāng)二元結構體制不僅導致國家在環(huán)保投入上存在著嚴重的城鄉(xiāng)差異，也導致城市和農(nóng)村對環(huán)境的需求產(chǎn)生了高低之別。城市的環(huán)境需求高，致使城市的環(huán)境標準高，環(huán)境執(zhí)法嚴，而農(nóng)村的需求低，從而導致農(nóng)村的環(huán)境標準低，環(huán)境執(zhí)法寬松。[2]盡管這種環(huán)境標準差異有悖環(huán)境的一體性，不利于我國整體環(huán)境保護目標的實現(xiàn)，但由城鄉(xiāng)二元結構所致的這種環(huán)保差異在我國卻現(xiàn)實存在，而據(jù)學者分析，污染總是從環(huán)境標準高的地區(qū)向環(huán)境標準低的地區(qū)轉移，而我國城鄉(xiāng)二元結構模式所導致的城市環(huán)境標準高、農(nóng)村環(huán)境標準低的現(xiàn)實正好為城鄉(xiāng)污染轉移提供提供了契機。[3]

（二）“重經(jīng)濟、輕環(huán)?！彼枷氲挠绊?/p>

長期以來，我國粗放型的經(jīng)濟增長方式所帶來的高速經(jīng)濟增長是以消耗廉價甚而無價的環(huán)境資源為代價的。在經(jīng)濟增長的背后，環(huán)境成本并沒有考慮在內，產(chǎn)業(yè)發(fā)展給環(huán)境帶來的污染不僅沒有得到有效治理，反而被認為是經(jīng)濟發(fā)展所必須承擔的后果而加以容忍，導致我國民眾養(yǎng)成了“發(fā)展經(jīng)濟就要破壞環(huán)境”的錯誤觀念。而一旦累積的環(huán)境負面效應產(chǎn)生了嚴重的環(huán)境后果需要治理時，人們不僅要增加環(huán)保投入來治理已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境問題，還要投入大量的資金來預防將來可能產(chǎn)生的環(huán)境污染。這種環(huán)保成本的增加勢必降低原有的經(jīng)濟增長速度，使民眾又產(chǎn)生了“保護環(huán)境就要損害經(jīng)濟發(fā)展”的觀念。上述觀念把經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護對立起來，認為經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護二者不可兼得。而與此相應的是，我國作為一個發(fā)展中國家，長期以來把經(jīng)濟發(fā)展作為工作的重心，并且我國地方政府的考核也多以GDP的增長為核心指標。在此種背景下，“重經(jīng)濟、輕環(huán)保”思想的形成自然無法避免。[4]受這種“重經(jīng)濟、輕環(huán)保”錯誤思想的影響，我國政府既不愿投入經(jīng)費來治理城市產(chǎn)生的污染，也不愿關停城市的污染企業(yè)。而污染企業(yè)作為一個理性的經(jīng)濟人，其自身也不愿投入大量資金來提升環(huán)保技術和更新環(huán)保設備。在此種背景下，對政府和企業(yè)而言，應對城市環(huán)境需求的最好辦法就是把城市的污染物和位于城市的污染企業(yè)轉移到農(nóng)村處理或安置，從而為城鄉(xiāng)污染轉移的發(fā)生打開了大門。

（三）經(jīng)濟、社會發(fā)展對城鄉(xiāng)污染轉移的現(xiàn)實需求

同農(nóng)村相比，城市一般都是一個地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化中心，集中了該地區(qū)眾多優(yōu)勢資源，且城市人口密集，產(chǎn)業(yè)集中，同樣的污染給城市帶來的危害一般也遠大于農(nóng)村，因此，通過把一些目前難以消除的污染從城市轉移到農(nóng)村有助于從總體上減少污染給我國經(jīng)濟、社會造成的破壞，而且污染轉移中一些工業(yè)企業(yè)從城市遷移到農(nóng)村，對促進農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也具有一定的作用。由此可見，在特定情形下，城鄉(xiāng)污染轉移符合我國城鄉(xiāng)環(huán)境規(guī)劃和經(jīng)濟布局調整的要求，有助于我國整體環(huán)境質量的改善和整體經(jīng)濟、社會效益的提高，符合經(jīng)濟、社會與環(huán)境協(xié)調發(fā)展原則的要求，具有存在的現(xiàn)實基礎。我國經(jīng)濟社會發(fā)展對城鄉(xiāng)污染轉移的這種現(xiàn)實需求給城鄉(xiāng)污染轉移披上了合理性外衣，使我國政府和民眾認為城鄉(xiāng)污染轉移是我國經(jīng)濟結構調整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局的自然結果，是經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的正?，F(xiàn)象，從而對其產(chǎn)生和發(fā)展聽之任之，根本就沒有通過法律對其進行規(guī)制的意識。在此背景下，許多以減少污染治理成本、逃避污染治理責任為目的的污染轉移也乘勢而進，加入了損害農(nóng)村環(huán)境的行列，給農(nóng)村環(huán)境造成巨大破壞。

三、城鄉(xiāng)污染轉移防治的法律原則探究

由上文的論述可知，當前我國城鄉(xiāng)污染轉移的發(fā)生主要是由我國城鄉(xiāng)二元結構模式、傳統(tǒng)的“重經(jīng)濟、輕環(huán)保”思想以及我國經(jīng)濟社會發(fā)展對城鄉(xiāng)污染轉移的現(xiàn)實需求所致，只有消除城鄉(xiāng)二元結構、理順經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系并正確認識城鄉(xiāng)污染轉移的類型及價值，才有可能對城鄉(xiāng)污染轉移予以有效防治。值得慶幸的是，我國政府已逐步認識到城鄉(xiāng)二元結構模式、傳統(tǒng)的“重經(jīng)濟、輕環(huán)保”思想對我國經(jīng)濟社會以及環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展所帶來的危害，對城鄉(xiāng)二元結構以及“重經(jīng)濟、輕環(huán)?！彼枷氲南灿辛嗣鞔_的思路。①如《2010年中央1號文件》就推進城鄉(xiāng)一體化問題明確做出了決策，而胡錦濤總書記提出的科學發(fā)展觀以及中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會、中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議提出的生態(tài)文明建設目標也為協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系指明了方向。這為我國城鄉(xiāng)污染轉移問題的解決提供了有力的政策支持和理論依據(jù)，有利于城鄉(xiāng)污染轉移發(fā)生原因的消除，但理念上的認識和政策依據(jù)只有通過法律轉化才能對現(xiàn)實發(fā)揮實際的調控作用。因此，為了消除城鄉(xiāng)污染轉移，就必須以中國共產(chǎn)黨的政策為指導，將城鄉(xiāng)污染轉移發(fā)生原因的消除措施內化為城鄉(xiāng)污染轉移防治的法律規(guī)定，以通過法律途徑對城鄉(xiāng)污染轉移加以制約。鑒于目前我國城鄉(xiāng)污染轉移防治在法律原則和法律制度上的嚴重缺失，當前我國城鄉(xiāng)污染轉移法律防治的重點也應在法律原則和法律制度的設計層面，為城鄉(xiāng)污染轉移防治工作提供明確的法律依據(jù)。

目前我國在環(huán)境法領域已形成了一系列基本原則，而且其中的環(huán)境規(guī)劃原則、損害預防原則、污染者治理原則以及公眾參與原則等眾多環(huán)境保護原則已對城鄉(xiāng)污染轉移的防治發(fā)揮了重要的指導作用，但由于上述原則對城鄉(xiāng)污染轉移的成因缺乏充分關注，導致上述原則在城鄉(xiāng)污染轉移防治上也缺乏應有的針對性，無法滿足城鄉(xiāng)污染轉移法律防治的具體要求。為了滿足城鄉(xiāng)污染轉移法律防治的需要，應在遵守現(xiàn)有環(huán)境法基本原則的基礎上，針對城鄉(xiāng)污染轉移發(fā)生的三大原因，設計出適合我國城鄉(xiāng)污染轉移防治的專有法律原則。具體來說，為了消除城鄉(xiāng)污染轉移的產(chǎn)生原因，有效防治城鄉(xiāng)污染轉移的發(fā)生和危害，我國的城鄉(xiāng)污染轉移防治還必須堅持城鄉(xiāng)環(huán)保統(tǒng)一、環(huán)境保護優(yōu)先以及分類管理這三項基本原則。

（一）城鄉(xiāng)環(huán)保統(tǒng)一原則

由上文可知，我國的城鄉(xiāng)二元結構所致的城鄉(xiāng)環(huán)保不統(tǒng)一既是城鄉(xiāng)污染轉移發(fā)生的條件，又是導致我國城鄉(xiāng)污染轉移防治立法停滯不前的重要原因。鑒于此，為了推動我國城鄉(xiāng)污染轉移防治立法的進程，也為了徹底杜絕城鄉(xiāng)污染轉移問題的發(fā)生，我國迫切需要在環(huán)保領域清除城鄉(xiāng)二元結構體制的不利影響。為了實現(xiàn)這一目的，我國城鄉(xiāng)污染轉移防治立法應首先確立城鄉(xiāng)環(huán)保統(tǒng)一原則。

所謂城鄉(xiāng)環(huán)保統(tǒng)一原則，是指在環(huán)境保護中要尊重城鄉(xiāng)環(huán)境一體的事實，在環(huán)境規(guī)劃中避免對城市和農(nóng)村環(huán)境的人為割裂，對城市和農(nóng)村環(huán)境的保護要統(tǒng)籌考慮，協(xié)同進行。城鄉(xiāng)環(huán)保統(tǒng)一原則在立法上的反映則是要統(tǒng)一城鄉(xiāng)環(huán)境保護的標準、措施，避免在立法上出現(xiàn)對城市和農(nóng)村環(huán)境保護的差別化規(guī)定，以便從立法上確保我國對城市和農(nóng)村的環(huán)境予以同等保護，保障城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作的協(xié)調統(tǒng)一進行。[5]

（二）環(huán)保優(yōu)先原則

我國長期存在的“重經(jīng)濟、輕環(huán)保”的觀念也是造成我國城鄉(xiāng)污染轉移的重要原因，為了轉變這一觀念，協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，我國在環(huán)境立法中確立了環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調的原則，但實踐證明，我國環(huán)境法的協(xié)調發(fā)展原則并沒有得到貫徹和落實，經(jīng)濟利益作為強勢利益在與環(huán)境利益協(xié)調的過程中總是壓倒性地勝出，環(huán)境利益與經(jīng)濟利益在協(xié)調的過程中總是被忽略、被犧牲。[6]因此，為了徹底轉變我國“重經(jīng)濟、輕環(huán)?！钡挠^念，斬斷城鄉(xiāng)污染轉移發(fā)生的思想根源，我國在城鄉(xiāng)污染轉移防治立法中迫切需要確立環(huán)保優(yōu)先原則。同以往片面的重經(jīng)濟發(fā)展而輕環(huán)境保護的觀念不同，環(huán)保優(yōu)先原則的環(huán)保優(yōu)先是在堅持經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調基礎上的優(yōu)先，重在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的良性互動。我們既不能片面強調保護環(huán)境而不發(fā)展經(jīng)濟，更不能為了追求經(jīng)濟發(fā)展速度而放棄環(huán)境保護，絕不允許以損害環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟。畢竟經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，我國經(jīng)濟能基本滿足人民群眾的物質需要，而與經(jīng)濟發(fā)展的良性勢頭相比，我國的環(huán)境形勢卻日益嚴峻，我國民眾對良好環(huán)境質量的要求也十分迫切，這為環(huán)保優(yōu)先原則的確立提供了現(xiàn)實基礎。[7]35-52

（三）分類管理原則

考慮到我國經(jīng)濟社會發(fā)展對城鄉(xiāng)污染轉移還有一定的現(xiàn)實需求，我國對城鄉(xiāng)污染轉移的防治并不排斥我國經(jīng)濟、社會發(fā)展中合理的產(chǎn)業(yè)調整和規(guī)劃布局中所出現(xiàn)的城鄉(xiāng)污染轉移。因此，為了避免城鄉(xiāng)污染防治中出現(xiàn)一刀切行為，在對城鄉(xiāng)污染轉移進行防治時，還應堅持分類管理原則，要把有害的污染轉移和合理的污染轉移區(qū)別開來。對于純粹以逃避污染治理責任為目的的有害的污染轉移要堅決制止，而對于那些符合環(huán)境、經(jīng)濟以及社會整體效益并經(jīng)由產(chǎn)業(yè)結構調整或城鄉(xiāng)統(tǒng)一布局所涉及的城市產(chǎn)生的污染物或污染企業(yè)向農(nóng)村地區(qū)的合理轉移，則應依據(jù)現(xiàn)實需要予以放行，但應通過完善環(huán)境監(jiān)管體系對轉移出去的污染物質或者污染企業(yè)嚴格管理、集中控制，以將其對農(nóng)村環(huán)境的損害降至最低，并通過生態(tài)補償制度的安排以對污染輸入地所遭受的環(huán)境損失予以合理的補償。

四、城鄉(xiāng)污染轉移防治的法律制度設計

法律制度是圍繞調整對象所設定的法律規(guī)則所形成的有機體系，以法律原則為指導，是對法律原則的細化，也是對法律原則的貫徹。只有通過系統(tǒng)的法律制度設計，法律原則才能有效規(guī)范被調控對象的行為，實現(xiàn)法律原則的調控目的。因此，為了實現(xiàn)對城鄉(xiāng)污染轉移的有效法律防治，在明確我國城鄉(xiāng)污染轉移防治基本原則的同時，還應在城鄉(xiāng)污染轉移防治基本原則指導下對城鄉(xiāng)污染轉移防治的法律制度進行系統(tǒng)設計，以便形成完善的城鄉(xiāng)污染轉移防治法律制度體系。由于我國現(xiàn)有的環(huán)境法律制度體系只是關注靜態(tài)的點源污染問題，對城鄉(xiāng)污染轉移這種運動式的污染問題還缺乏有效的法律防治措施，無法滿足城鄉(xiāng)污染轉移的防治要求，為了彌補我國現(xiàn)有環(huán)境保護制度的缺陷，必須在城鄉(xiāng)污染轉移防治基本原則的指導下，針對城鄉(xiāng)污染轉移的產(chǎn)生原因和產(chǎn)生過程，強化源頭控制制度、污染轉移損益評估制度、經(jīng)濟調控制度和政府責任追究制度在城鄉(xiāng)污染轉移防治中的應用，以構建城鄉(xiāng)污染轉移防治的有效制度體系。

（一）源頭控制制度

源頭控制制度是指通過控制污染物的源頭來實現(xiàn)污染防治目的的重要制度。依據(jù)源頭控制制度的要求，要防止城鄉(xiāng)污染轉移，就要對來自城市的污染物或污染企業(yè)進行嚴格管理，對其向農(nóng)村的轉移進行嚴格控制，從而有效杜絕城鄉(xiāng)污染轉移的發(fā)生。為了保證源頭控制制度的落實，我國首先要實施污染源登記制度，無論是城市產(chǎn)生的污染物，還是位于城市的污染企業(yè)，都要進行詳細的登記，并對該污染物和污染企業(yè)的流向進行全程監(jiān)控。具體來說，對于城市產(chǎn)生的污染物，從其產(chǎn)生、運輸?shù)教幹玫娜^程都要進行監(jiān)管，嚴防城市產(chǎn)生的污染物隨意排放到農(nóng)村或轉移到農(nóng)村處置，而對于城市的污染企業(yè)，則要根據(jù)污染企業(yè)的類型進行具體分析，對于不符合環(huán)保要求而需要淘汰的項目、設備、技術、生產(chǎn)工藝或產(chǎn)品，通過建立環(huán)保黑名單制度，嚴禁其轉移到農(nóng)村繼續(xù)生產(chǎn)或流通；[8]130-135對于可以通過技改或更新設備來減少污染的企業(yè)，應鼓勵其通過增加環(huán)保投入來減排，也不允許其以逃避污染治理責任為目的而進行轉移；最后，對于那些依據(jù)當前的科技水平和經(jīng)濟實力還無法消除污染但又對我國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義的企業(yè)，為了降低上述企業(yè)的污染給我國經(jīng)濟和社會發(fā)展造成的危害，可以允許其從人口密度大的城市轉移到人口密度相對較小的農(nóng)村地區(qū)，但應對其進行嚴格管理。

（二）污染轉移損益評估制度

為了有效防止以逃避污染治理責任為目的的城鄉(xiāng)污染轉移的發(fā)生，我國的城鄉(xiāng)污染轉移防治立法還應建立污染轉移損益評估制度。依據(jù)該制度的要求，在污染轉移前應首先對該污染能否減量化和無害化進行技術和經(jīng)濟上的可行性評估，如果可以通過可行的技術和成本實現(xiàn)減少污染或使污染無害，則優(yōu)先考慮減污治污措施而不能進行污染轉移；其次，要對污染轉移前后該污染給我國環(huán)境、經(jīng)濟、社會帶來的影響進行量化分析和比較，如果污染轉移可以給經(jīng)濟、社會和環(huán)境帶來正效益，則允許轉移，反之，則不允許轉移；最后，還要結合環(huán)境影響評價的相關內容，對污染轉移后污染給轉入地的環(huán)境所帶來的影響進行系統(tǒng)分析和評價，并通過合理選擇污染接受地并采取相應的環(huán)保措施以確保把污染轉移給農(nóng)村環(huán)境帶來的危害降至最低。

（三）經(jīng)濟調控制度

依據(jù)我國現(xiàn)實，目前還不能完全禁止城鄉(xiāng)污染轉移，但只要是污染轉移，無論是污染物的異地處置，還是污染企業(yè)的搬遷，都會給污染轉入地的環(huán)境造成一定的破壞并損害當?shù)鼐用竦沫h(huán)境權益?；诃h(huán)境正義和公平的考慮，在對被允許的污染轉移行為進行嚴格控制的同時，我國還應通過完善現(xiàn)有的經(jīng)濟調控制度以保護污染轉入地農(nóng)民的合法權益，做到對農(nóng)村居民受到的環(huán)境損害進行賠償，并對為改善農(nóng)村環(huán)境作出貢獻的集體或個人予以相應的經(jīng)濟補償。[9]為此，我國城鄉(xiāng)污染轉移防治立法要注重經(jīng)濟調控制度對城鄉(xiāng)污染轉移防治的應用，要把我國現(xiàn)有的排污收費制度、環(huán)境損害賠償制度以及生態(tài)補償制度有機結合，使排污者不僅要承擔治理污染的費用，還應承擔環(huán)境損害賠償以及生態(tài)補償?shù)馁M用，以進一步通過經(jīng)濟手段實現(xiàn)抑制污染和鼓勵保護的目的。

（四）政府環(huán)境績效考評及責任追究制度

縱觀我國城鄉(xiāng)污染轉移的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)污染轉移行為的發(fā)生大都與政府對城鄉(xiāng)污染轉移的監(jiān)管缺位有關。造成這種現(xiàn)象，既與我國傳統(tǒng)重經(jīng)濟、輕環(huán)保思想有關，更與我國地方政府以GDP為核心的政績考評體制以及政府環(huán)境責任制度的缺失密切相連。要扭轉政府對城鄉(xiāng)污染轉移的態(tài)度，首先要從立法上完善地方政府的政績考評體系，不再把經(jīng)濟發(fā)展作為考核地方政府政績的唯一依據(jù)，而要綜合考慮經(jīng)濟、社會、環(huán)境三方面的效益來對政府及其官員的政績進行評價，并且在考評體系中突出對環(huán)保業(yè)績的要求，實行環(huán)保一票否決制，以此提高地方政府對環(huán)境的重視程度。此外，為了切實發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)污染轉移防治中的作用，還應通過立法明確政府在城鄉(xiāng)污染轉移防治中的法律職責，對于因政府監(jiān)管缺失而致使城鄉(xiāng)污染轉移發(fā)生的，要追究相關人員的法律責任，以強化政府防范城鄉(xiāng)污染轉移的責任意識，發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)污染轉移防治中的主導作用。[10]

總之，城鄉(xiāng)污染轉移無視城鄉(xiāng)環(huán)境一體化的事實，如果任其發(fā)展，不僅會毀了農(nóng)村，最后也會殃及城市，為了控制這種飲鴆止渴式的污染處理方式，必須對城鄉(xiāng)污染轉移進行有效防治，而在政治、科技、經(jīng)濟以及法律等眾多的污染防治手段中，法律無疑是城鄉(xiāng)污染轉移防治的最重要的綜合性手段之一。為了發(fā)揮法律對城鄉(xiāng)污染轉移的防治作用，必須要完善城鄉(xiāng)污染轉移的防治立法，通過明確城鄉(xiāng)污染轉移產(chǎn)生的原因并以城鄉(xiāng)污染轉移產(chǎn)生原因的消除為目的對我國城鄉(xiāng)污染轉移防治所應遵循的基本法律原則和應適用的基本法律制度予以系統(tǒng)設計，從而為我國城鄉(xiāng)污染轉移防治提供強有力的法律支持，推動我國城鄉(xiāng)污染轉移法律防治工作的順利開展。

[1]陸學藝，楊桂宏.破除城鄉(xiāng)二元結構體制是解決“三農(nóng)“問題的根本途徑[J].中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2013，（3）：5-6.

[2]李賓.基于城鄉(xiāng)二元結構的農(nóng)村環(huán)境問題成因研究[J].生態(tài)經(jīng)濟，2012，（4）：174.

[3]黃濤.污染密集型產(chǎn)業(yè)向中國轉移的影響因素研究[J].山西財經(jīng)大學學報，2013，（8）：55-56.

[4]曾曉東.在霧霾中覺醒，不在霧霾中沉怨[J].中國環(huán)境法治，2012，（2）：4-5.

[5]王超鋒.我國農(nóng)村環(huán)境的認知誤區(qū)及其糾正[J].理論導刊，2012，（12）：83.

[6]吳衛(wèi)星.從協(xié)調發(fā)展到環(huán)境優(yōu)先——中國環(huán)境法制的歷史轉型[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2008，（3）：30.

[7]李想．論環(huán)境優(yōu)先原則作為環(huán)境法基本原則的正當性[D]．長春：吉林大學，2013.

[8]唐釗．污染轉移法律規(guī)制研究[D]．重慶：西南政法大學，2010.

[9]唐釗.國外污染轉移的法律規(guī)制及其啟示[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2011，（5）：48-49.

[10]楊春桃.我國《環(huán)境保護法》中政府環(huán)境責任追究制度的重構——以美國、日本環(huán)境立法經(jīng)驗為參照[J].中國政法大學學報，2013，（3）：116-118.

（責任編輯 蘇肖）

Legal Principles and Systems for Prevention and Governance of Urban-rural Pollution Transfer：A Causational Analysis

WANG Chao-feng1，2
（1.School of Law，Huaihai Institute of Technology，Lianyungang，Jiangsu 222005，China；2.Wang Jian School of Law，Soochow University，Suzhou，Jiangsu，215006，China）

Affected by the urban-rural dual structure and the thoughts preferring economy to environment，with the factual need of urban-rural pollution transfer by our economic and social development，the urban-rural pollution transfer has been existing in China for a long time without being controlled by law effectively.In order to control the urban-rural pollution transfer by law，it is necessary to ascertain the principle of urban-rural environment unification，priority of environment over economy and classified management as the basic legal principle，and it is also necessary to design the legal system of the pollution source control，cost-benefit assessment，economic regulation，evaluation and liability investigation for government’s environmental performance.

urban-rural pollution transfer；cause；legal principle；legal system

D920.4

A

1673-1972（2015）01-0063-05

2014-09-28

連云港市社會科學基金項目研究成果（11LKT13）

王超鋒（1978-），男，江蘇豐縣人，淮海工學院法學院講師，蘇州大學王健法學院博士研究生，主要從事環(huán)境資源保護法研究。