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    鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)存在的主要問題及其改革策略

    2015-04-10 12:06:05
    宿州學(xué)院學(xué)報(bào) 2015年12期
    關(guān)鍵詞:管理區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)

    張 燕

    華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢,430079

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    鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)存在的主要問題及其改革策略

    張 燕

    華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢,430079

    從鄉(xiāng)村治理機(jī)制現(xiàn)代化的視角分析了設(shè)立在鄉(xiāng)與村之間的一種“準(zhǔn)行政管理機(jī)構(gòu)”-管理區(qū)的改革問題。目前管理區(qū)存在的主要問題有:缺乏自主權(quán)、管理區(qū)干部開展工作困難、有礙于村民自治。但管理區(qū)依然有存在的價值:上傳下達(dá),溝通、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)政府與行政村之間的關(guān)系。最后針對存在的問題提出了改革建議:納入法制化軌道、轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)治理主體多元化,以更好、更快地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的現(xiàn)代化。

    管理區(qū);村民自治;問題;原因;對策

    管理區(qū)是部分地區(qū)設(shè)立在鄉(xiāng)政府與行政村之間的 “準(zhǔn)行政管理組織”。管轄范圍比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為加強(qiáng)行政管理才設(shè)立管理區(qū),并不是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立,鄉(xiāng)政府把地理位置上相近的幾個行政村劃為一個管理區(qū),或者叫做管理片。管理區(qū)的負(fù)責(zé)人一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派,以便上傳下達(dá),加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村之間的溝通與協(xié)調(diào)。十八屆三中全會提出實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,管理區(qū)作為鄉(xiāng)村之間的準(zhǔn)行政管理組織,在推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮了一定的作用。王榮武等指出,管理區(qū)既具有積極作用又有一定的負(fù)面影響,一方面推動鄉(xiāng)村的發(fā)展,另一方面又阻礙著鄉(xiāng)村的進(jìn)步[1]。王思斌認(rèn)為村干部需要賦予其與責(zé)任相一致的社會身份[2]。本文綜合學(xué)者的研究,意在通過分析管理區(qū)存在的問題,提出解決管理區(qū)問題的相關(guān)改革策略,以推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

    1 管理區(qū)面臨的主要問題

    管理區(qū)的設(shè)置有較大意義,它可以將國家權(quán)力與社會權(quán)利有效地銜接在一起,有力地保證了人民當(dāng)家做主,促進(jìn)了社會的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鄧小平同志曾指出:“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步,都深深感到政治體制改革的必要性?!盵3]但是,目前管理區(qū)的處境非常不樂觀,面臨諸多的問題與挑戰(zhàn)。

    1.1 管理區(qū)缺乏自主權(quán)

    行政主體是能以自己的名義行使行政權(quán)的組織,是能夠獨(dú)立對外承擔(dān)其行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織[4]。管理區(qū)從性質(zhì)上來說,并不是一級行政管理組織,不是獨(dú)立的行政主體,不能以自己的名義行使權(quán)力,沒有自己的行政訴求,只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政訴求的延續(xù),因此,在很大程度上阻礙其獨(dú)立地、有效地發(fā)揮職能作用。

    1.2 管理區(qū)干部工作困難

    管理區(qū)干部尚且沒有明確的法規(guī)規(guī)定其權(quán)力與義務(wù),相關(guān)資料顯示,管理區(qū)干部在會議中只有建議權(quán)而沒有決策權(quán),也沒有具體的權(quán)力和義務(wù),只是單純的“上令下行”。巴納德( C·Barnard) 提出的“權(quán)威接受理論”中認(rèn)為,權(quán)威的來源不在于“權(quán)威者”,而在于下級接受或不接受這個權(quán)威[5]。管理區(qū)干部的工作運(yùn)作是非常困難的,既要迎合上級的意志,又要維護(hù)村民的利益,根本無權(quán)威可言。

    1.3 管理區(qū)阻礙了村民充分自治

    管理區(qū)的存在嚴(yán)重阻礙了村民自治,設(shè)置管理區(qū)的實(shí)際效果是強(qiáng)化行政權(quán)、縮小自治權(quán),由于管理區(qū)要對行政村的工作進(jìn)行干預(yù),村民自治權(quán)顯然受到了阻礙。

    村民自治意在使人民充分行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利,而管理區(qū)的存在使得村民的權(quán)利無法有效地行使,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)任務(wù)后,村委會并不能獨(dú)立自主地完成任務(wù),中間還要受到管理區(qū)的束縛與阻礙,許多自己的意愿無法得到保證,管理區(qū)的存在嚴(yán)重干擾了村民的自治權(quán)。雖說管理區(qū)對村委會的任務(wù)是幫助支持,但管理區(qū)由于受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有限授權(quán),并沒有人力、物力和財(cái)力去幫助村委會。

    1.4 管理區(qū)未納入國家行政編制

    上個世紀(jì)的管理區(qū)還在編制之內(nèi),但是現(xiàn)在已經(jīng)在編制之外了。管理區(qū)人員的定額、人員結(jié)構(gòu)比例及對職位(崗位)的分配都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握,人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌管,考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定考核方案,未將管理區(qū)的工作人員納入國家編制,就如同沒有給他們一個穩(wěn)定的家一樣。這種非正式性的特征使得管理區(qū)干部的工作積極性受到?jīng)_擊,使得他們產(chǎn)生趨利行為。

    2 管理區(qū)至今仍然存在的原因

    管理區(qū)的存在是歷史階段的產(chǎn)物,存在即有其合理性,在運(yùn)作過程中受到阻礙,卻經(jīng)久不撤的原因如下:

    2.1 村民尚未完全自治

    “柏拉圖認(rèn)為個別事物是理念的影子?!盵6]因此,所設(shè)想的村民完全自治的情形僅僅是理念的影子,由于以下原因目前還沒有實(shí)現(xiàn)村民完全自治:

    首先,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)來源,許多農(nóng)民舍棄土地,走進(jìn)城市務(wù)工,對本村的許多事務(wù)并沒有完全掌握,即便是留守在家的村民,由于參政能力缺乏,也無法理想地進(jìn)行村民自治。

    其次,村民委員會的行政化色彩仍然比較濃厚,村干部在一定程度上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人,由于其自身理性經(jīng)濟(jì)人的特性,管理區(qū)干部無論是從“內(nèi)部性”還是理性經(jīng)濟(jì)人的角度思量,都無法保證村民的利益,也無力兌現(xiàn)村民的合理訴求。在當(dāng)前的學(xué)術(shù)領(lǐng)域,更多的稱之為行政村,而并沒有稱為建制村,可見其無法擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響而實(shí)現(xiàn)村民完全自治。

    最后,傳統(tǒng)的政治文化思想在農(nóng)村地區(qū)根深蒂固,這使得農(nóng)民并沒有脫離封建傳統(tǒng)文化的束縛,村民自治仍然處于傳統(tǒng)管理型政府體制下的鄉(xiāng)政村治模式。毋庸置疑,這種模式下,官本位的價值導(dǎo)向使得村民充分自治失去了“土壤”,無法充分行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利。

    2.2 管理區(qū)在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中可發(fā)揮“上傳下達(dá)”的作用

    鄉(xiāng)村治理模式存在諸多的缺陷,但管理區(qū)作為鄉(xiāng)村之間的一種準(zhǔn)管理組織,實(shí)質(zhì)上是一種中介組織,在鄉(xiāng)村治理機(jī)制現(xiàn)代化中也發(fā)揮了不可忽視的重要作用。

    管理區(qū)在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中起著“上令下行”的作用,從法理角度看,管理區(qū)的書記和主任分別對應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的書記和主任,他們的職責(zé)主要是傳達(dá)鄉(xiāng)政府的任務(wù)與要求,監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的工作,反映所管轄村的困難和呼聲,為所管轄村解決實(shí)際問題提供支持和幫助。由于筆者所走訪的這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較大,僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的力量難以實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理,所設(shè)置的管理區(qū)填補(bǔ)了這一空隙。如山東東南部的某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)5個管理區(qū),每個管理區(qū)分別管轄5-6行政自然村,這樣管理區(qū)分擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作,較好地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)和要求下達(dá)到行政自然村,較積極地反映了村民的呼聲與訴求。

    管理區(qū)作為鄉(xiāng)村治理機(jī)制現(xiàn)代化調(diào)處的方式與載體,在由于經(jīng)濟(jì)、文化、制度載體等多種原因,在村民未能實(shí)現(xiàn)完全自治的情況下,管理區(qū)起到了一定的“管理”作用。

    3 管理區(qū)未來可能的走向

    改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制是一個嶄新的提法,從中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展出發(fā),應(yīng)在堅(jiān)持“鄉(xiāng)政村治”的制度框架下,努力尋求鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接[7]。筆者提出管理區(qū)未來改革取向的如下建議。

    3.1 將管理區(qū)盡快納入法制化軌道

    亨廷頓在他的代表作中提出一個非常重要的論斷:人類可以無自由而有秩序,但不能無秩序而有自由[8]6。當(dāng)前中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況是:管理區(qū)的作用得到了應(yīng)有的發(fā)揮,但其存在并沒有體制予以支持,致使其應(yīng)然價值受到阻礙。從工具理性的角度出發(fā),可以考慮將其納入制度化軌道,以法律法規(guī)的形式規(guī)定其存在的合理性與合法性。以法律法規(guī)的形式規(guī)定村民委員會享有的職責(zé)與權(quán)限,明確村民委員會與管理區(qū)的職責(zé)劃分,通過權(quán)力清單的出臺,管住權(quán)力“任性”。

    3.2 縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán),擴(kuò)大村民的自治權(quán)

    從法理上說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的權(quán)利基礎(chǔ)是一致的,都是來自人民的授權(quán),但從目前的現(xiàn)狀看,鄉(xiāng)村之間的利益出現(xiàn)了分離。事實(shí)上,鄉(xiāng)村之間并不是零和博弈,并不是此消彼長的關(guān)系,可以出現(xiàn)新型的網(wǎng)絡(luò)治理模式,弱化行政等級色彩,建立無縫隙政府,擴(kuò)大村民自治權(quán),真正讓人民自己決策、自己管理自己的事務(wù)。

    3.3 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體的多元化

    十八屆三中全會提出:“創(chuàng)新社會治理,必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益?!盵9]人民通過大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響是現(xiàn)代化最重要的標(biāo)志[8]28。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的現(xiàn)代化就要實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化,使人民真正大規(guī)模地參與進(jìn)來。

    3.4 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

    管理區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)代表的是行政權(quán),若要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,完善村民自治,關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系,二者是指導(dǎo)關(guān)系而非命令關(guān)系。應(yīng)變直接管理為間接管理,變微觀管理為宏觀管理,真正實(shí)現(xiàn)村民自治。伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變,鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化,管理區(qū)也將逐步退出歷史舞臺。

    3.5 重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)模式

    “整體政府”表示一種新型的政府治理模式,意在為公眾提供無縫隙服務(wù)[10]。管理區(qū)之所以存在諸多的問題就是因?yàn)樯舷录壵疀]有形成整體政府的服務(wù)模式,為了使管理區(qū)更好地運(yùn)作,急需形成整體政府的公共服務(wù)模式,重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)模式。

    4 結(jié) 語

    在目前條件還不成熟的條件下管理區(qū)有存在的必要性,在村民委員會自治水平提高的前提下,可以逐步取消管理區(qū),真正發(fā)揮人民當(dāng)家作主的優(yōu)越性。正如俞可平所說:民主是一個陀螺,它只有像陀螺那樣運(yùn)轉(zhuǎn)起來才有意義,程序民主比實(shí)質(zhì)民主顯得更為重要[11]。鄉(xiāng)村夾縫中的管理區(qū)只是作為村民完全自治的一個過渡,改革需要小步徐趨,漸進(jìn)到位。待到人民完全有能力自我管理,自我教育,自我服務(wù)時,管理區(qū)也就自然消失了,由此基層群眾性自治制度也將得到完善,管理層次減少,機(jī)構(gòu)得以精簡,更加有利于人民當(dāng)家作主,以此推動鄉(xiāng)村治理機(jī)制現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

    [1]王榮武,王思斌.管理區(qū)干部和村干部的互動過程與行為[J].社會科學(xué)研究,1996(3):72-79

    [2]王思斌.村干部的邊際地位與行為分析[J].社會學(xué)研究,1991(4):46-51

    [3]鄧小平文選:第三卷[M].北京:人民出版社,1993:176

    [4]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社,2011:65

    [5]徐大同.西方政治思想史[M].天津:天津教育出版社,2002:29

    [6]歐陽蕓.柏拉圖“洞穴比喻”解讀[J].天中學(xué)刊,2005(3):38-39

    [7]徐勇.論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào),1997,(1):19-25

    [8]塞繆爾 亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].上海:上海人民出版社,2008

    [9]鄭興剛,康小懷.十八屆三中全會:全面深化改革的盛會[J].大連干部學(xué)刊,2015(2):5-8

    [10]張立榮.當(dāng)代中國服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善理論與實(shí)證研究[M].中國社會科學(xué)出版社,2012:441

    [11]俞可平.民主與陀螺[M].北京:北京大學(xué)出版社,2006:1

    (責(zé)任編輯:胡永近)

    2015-07-24

    張燕(1990-),女,山東臨沂人,在讀碩士研究生,主要研究方向:政府治理理論與改革。

    D67

    :A

    :1673-2006(2015)12-0054-03

    10.3969/j.issn.1673-2006.2015.12.015

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