山東省加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路與對(duì)策研究

景建軍，徐光平

(1.山東行政學(xué)院，山東 濟(jì)南250014;2.山東社會(huì)科學(xué)院，山東 濟(jì)南250000)

山東省加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路與對(duì)策研究

景建軍1，徐光平2

(1.山東行政學(xué)院，山東 濟(jì)南250014;2.山東社會(huì)科學(xué)院，山東 濟(jì)南250000)

近年來(lái)，山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了突出成就，城鎮(zhèn)化水平大幅提高，已經(jīng)進(jìn)入城市社會(huì)占主導(dǎo)地位的新的歷史時(shí)期。但與廣東、江蘇、浙江等發(fā)達(dá)省份相比，山東省的城鎮(zhèn)化發(fā)展還存在較大差距。山東省加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，要立足實(shí)際，突出地域特色，重點(diǎn)做好優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局、完善城鎮(zhèn)體系等級(jí)結(jié)構(gòu)、提升城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力、破除制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制障礙等一系列的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

山東省;城鎮(zhèn)化;對(duì)策

黨的十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展方面，明確提出要完善城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展［1］。山東省作為我國(guó)東部地區(qū)的人口大省和經(jīng)濟(jì)大省，歷來(lái)重視城鎮(zhèn)化問(wèn)題，尤其是近年來(lái)，山東省把新型城鎮(zhèn)化作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，從實(shí)際出發(fā)，積極探索，穩(wěn)步推進(jìn)，走出了一條獨(dú)具山東特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

一、山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀特征及主要問(wèn)題

(一)山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀特征

1、城鎮(zhèn)化水平大幅提高，山東省已經(jīng)進(jìn)入城市社會(huì)占主導(dǎo)地位的新時(shí)期。改革開(kāi)放以來(lái)，山東省的城鎮(zhèn)化水平有了大幅提升，1978年山東省的城鎮(zhèn)化率僅為13.46%，1990年提高到 18.7%，2000年提高到 38.2%，2010年提高到49.7%，2013年提高到了53.75%。與改革開(kāi)放初期相比，山東省的城鎮(zhèn)化率提高了40多個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1.15個(gè)百分點(diǎn)。此外，在2011年，山東省城鎮(zhèn)化率達(dá)到51%，首次超過(guò)50%，說(shuō)明山東省的城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)超過(guò)農(nóng)村人口，標(biāo)志著山東省已經(jīng)進(jìn)入到了城市社會(huì)占主導(dǎo)地位的新的歷史時(shí)期。

2、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度明顯加快，城鎮(zhèn)化發(fā)展正處于中期加速發(fā)展階段。山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅水平大幅提高，而且速度明顯加快。從改革開(kāi)放到2013年，山東省的城鎮(zhèn)化率年均提高1.15個(gè)百分點(diǎn)，其中:從改革開(kāi)放初期到20世紀(jì)末，年均提高1.13個(gè)百分點(diǎn)，從2000年到2010年，年均提高1.15個(gè)百分點(diǎn)，從2011年到2013年，年均提高1.35個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度明顯加快。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率在30%～70%之間是城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速時(shí)期［2］。目前，山東省的城鎮(zhèn)化率不僅超過(guò)了50%，而且正處于50%～70%之間的中期加速發(fā)展階段。

3、城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量進(jìn)一步提升，城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入良性軌道。近年來(lái)，尤其是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來(lái)，山東省的城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量有了較大提升，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是布局合理層級(jí)分明的新型城鎮(zhèn)體系初步形成。目前，山東省初步形成了以區(qū)域中心城市為核心、以縣城為支撐、以重點(diǎn)小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、以農(nóng)村新型社區(qū)為基本單元的四位一體層級(jí)分明的新型城鎮(zhèn)體系;二是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城鎮(zhèn)綜合承載能力明顯增強(qiáng)。到2013年底，全省高速公路總里程達(dá)到4994公里，90%的縣市區(qū)通達(dá)高速公路。全省城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化逐步完善，全省城鎮(zhèn)人均道路面積、公園綠地面積均超過(guò)全國(guó)平均水平;三是城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平全面提升，城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。山東省推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，注重加強(qiáng)社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障和公共服務(wù)的全覆蓋。

4、人口流動(dòng)以省內(nèi)為主，就地就近的縣域城鎮(zhèn)化模式特色突出。山東省的人口流動(dòng)主要是在省域范圍內(nèi)，尤其是以縣域內(nèi)流動(dòng)為主，這便造就了山東城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大特色——就地就近城鎮(zhèn)化。其主要原因是山東縣域經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá)，能夠吸納大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，另外還有更深層次的文化因素，山東是儒家文化的發(fā)源地，人們深受“安土重遷”、“父母在不遠(yuǎn)游”等傳統(tǒng)文化的影響，不愿意遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全省1370萬(wàn)流動(dòng)人口中，在本省內(nèi)流動(dòng)的占到85%，在本縣內(nèi)流動(dòng)的占到50%以上。全省50%以上城鎮(zhèn)人口分布在縣(市)、鎮(zhèn)層級(jí)。與全國(guó)勞動(dòng)力跨省流動(dòng)的總體情況不同 ，山東省的城鎮(zhèn)化就地發(fā)展、人口就近轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象較為突出，這也是符合山東省情的現(xiàn)實(shí)選擇［3］。

(二)山東省城鎮(zhèn)化存在的主要問(wèn)題

1、城鎮(zhèn)化總體水平不高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務(wù)十分艱巨。與發(fā)達(dá)省份相比，山東省城鎮(zhèn)化的總體水平還不高。2013年山東省城鎮(zhèn)化率雖然達(dá)到了53.75%，略高于全國(guó)平均水平，但在GDP總量前四位的省份中，山東省是最低的，分別比廣東、江蘇和浙江三省低14.01、10.35和10.55個(gè)百分點(diǎn)。此外，山東省的城鎮(zhèn)化明顯滯后于工業(yè)化，2013年常住人口城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率比值為1.07，低于全國(guó)1.22的平均水平和國(guó)際公認(rèn)的1.4～2.5合理區(qū)間［4］。2013年山東省的戶籍城鎮(zhèn)化率僅為42.9%，比人口城鎮(zhèn)化率低10.85個(gè)百分點(diǎn)，這說(shuō)明山東省還有大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有市民化，城鎮(zhèn)常住人口中的“兩棲人”比例較高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務(wù)還十分艱巨。

2、城鎮(zhèn)化發(fā)展注重空間擴(kuò)張，城鎮(zhèn)土地的利用方式還比較粗放。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，山東省有些地區(qū)大搞城鎮(zhèn)擴(kuò)張和“圈地運(yùn)動(dòng)”，造成了土地資源的浪費(fèi)。這一點(diǎn)從山東省與廣東、江蘇、浙江三省的土地利用情況對(duì)比中可以明顯看出，2013年山東省城市建成區(qū)面積占城區(qū)面積的比例為18.3%，而廣東為31.4%、江蘇為26.2%、浙江為21.8%，山東省城市人口密度為1349人/平方公里，而廣東為2927人/平方公里、江蘇為2002人/平方公里，浙江為1789人/平方公里，這說(shuō)明山東省城鎮(zhèn)土地利用的集約化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如廣東、江蘇、浙江三?。?］。山東省經(jīng)濟(jì)總量雖然已邁入全國(guó)前列，但城鎮(zhèn)土地利用的集約化程度，還遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)到全國(guó)領(lǐng)先水平。

3、體制機(jī)制不夠健全，城鎮(zhèn)化發(fā)展還面臨著一系列的制度障礙。與全國(guó)的情況類似，山東省的城鎮(zhèn)化發(fā)展也面臨著一系列的制度障礙，突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是城鄉(xiāng)二元的戶籍制度。雖然中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，全面放開(kāi)縣城和建制鎮(zhèn)的落戶限制，而這些地區(qū)的戶口對(duì)農(nóng)民已沒(méi)有太大吸引力，大中城市的戶口雖然對(duì)農(nóng)民有較強(qiáng)的吸引力，但由于門檻過(guò)高，農(nóng)民很難在大中城市落戶，這就造成了工作在大中城市，房屋在縣城或小城鎮(zhèn)(據(jù)調(diào)查，許多農(nóng)民工在大中城市買不起房，紛紛到縣城或小城鎮(zhèn)買房)，戶口在農(nóng)村的人、戶、房“三棲”分離現(xiàn)象;二是農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度。農(nóng)村集體建設(shè)用地不能入市，不能做到與城市建設(shè)用地同地同價(jià)同權(quán)，農(nóng)村宅基地不能流轉(zhuǎn)，農(nóng)村住房只能在農(nóng)村集體組織內(nèi)部交易，這些都大大削弱了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民很難從土地上獲取進(jìn)城安家的資本;三是等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理制度。我國(guó)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)化管理制度是根據(jù)行政等級(jí)劃分的，這種等級(jí)化的管理模式，通過(guò)財(cái)政收入自下而上地上繳和資源自上而下分配，使得資源更多地集中于大城市和中心城市，行政級(jí)別越高的城市掌控的資源越多，發(fā)展也就越快，行政級(jí)別越低的城市，獲得的資源越少，發(fā)展也就越慢［6］。

二、山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展的環(huán)境條件分析

(一)有利條件

1、從中央到地方，新型城鎮(zhèn)化受到了前所未有的關(guān)注和重視，這為城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。新型城鎮(zhèn)化作為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，一經(jīng)提出，便受到了中央和地方前所未有的重視。中央把新型城鎮(zhèn)化寫進(jìn)了黨的十八大報(bào)告，明確提出同步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化的具體要求［7］。2014年3月，我國(guó)出臺(tái)了首部城鎮(zhèn)化規(guī)劃——《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，為我國(guó)今后一個(gè)時(shí)期的城鎮(zhèn)化發(fā)展作出了頂層設(shè)計(jì)。山東省歷來(lái)重視城鎮(zhèn)化工作，先后出臺(tái)了《關(guān)于大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見(jiàn)》、《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要(2012-2020年)》等文件。2013年10月，中共山東省委、山東省人民政府正式印發(fā)《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃(2014-2020年)》，為今后一個(gè)時(shí)期山東省的城鎮(zhèn)化工作指明了道路和方向。

2、全面深化改革，為建立健全城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制注入了強(qiáng)勁動(dòng)力，有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，“深化改革”成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主旋律。目前改革已經(jīng)進(jìn)入到了攻堅(jiān)期和關(guān)鍵期，黨的十八屆三中全會(huì)做出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略決定，明確提出要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，不斷完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制。同時(shí)還指出，要建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用［1］，這有利于轉(zhuǎn)變政府職能，打破等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制，有利于各級(jí)政府充分利用規(guī)劃、財(cái)稅金融、土地管理等手段，強(qiáng)化宏觀調(diào)控，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。

(二)不利條件

1、山東省經(jīng)濟(jì)“大而不強(qiáng)”的問(wèn)題比較突出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理，新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力比較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動(dòng)力，但在新常態(tài)下山東省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較大壓力:一是相比于長(zhǎng)三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)，山東省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式還比較粗放，在2013年GDP總量前四位的省份中，山東省的單位GDP能耗最高，分別是廣東省的1.52倍、江蘇省1.43倍、浙江省的1.45倍;二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，2013年山東省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之比為8.7:50.1:41.2，第三產(chǎn)業(yè)所占比重較低，不僅低于廣東、江蘇、浙江三省，而且低于全國(guó)平均水平4.9個(gè)百分點(diǎn);三是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不高，根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的 《2013年全國(guó)31省份GDP含金量排名》顯示，山東省的GDP含金量?jī)H排在第26位，而廣東排在第3位，浙江排在第4位，江蘇排在第18位。［8］由于受到國(guó)內(nèi)環(huán)境的影響，山東省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度將趨緩，城鎮(zhèn)化發(fā)展也將受到一定程度的影響。

2、人均資源占有量低，生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力大，城鎮(zhèn)化發(fā)展的生態(tài)環(huán)境約束壓力持續(xù)增強(qiáng)。山東省自然資源豐富，但人均占有量低，例如水資源人均占有量334立方米，僅為全國(guó)人均占有量的1/6，世界人均占有量的1/25，位居全國(guó)各省(市、自治區(qū))倒數(shù)第3位［9］，山東省2/3的城市都屬于缺水型城市。此外，山東省由于發(fā)展方式比較粗放，污染物排放較多，環(huán)境污染較為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前山東省化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮等主要污染物排放都是最多的省份。2014年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁［10］，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了更高要求?？梢灶A(yù)見(jiàn)，山東省未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展將面臨更大生態(tài)環(huán)境約束壓力，生態(tài)文明建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

三、山東省加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路與對(duì)策

(一)山東省加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路

1、極化核心，增強(qiáng)輻射引領(lǐng)作用。極化核心式發(fā)展是城鎮(zhèn)化突出的空間表現(xiàn)形式。極化核心式發(fā)展與均衡式發(fā)展并不矛盾，極化核心式發(fā)展，一方面可以最大限度地發(fā)揮目標(biāo)城市自身的承載服務(wù)能力，另一方還可以促進(jìn)外圍區(qū)域的經(jīng)濟(jì)地理結(jié)構(gòu)重組，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生輻射和引領(lǐng)作用，促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展和提升。目前，山東省核心城市數(shù)量較少、發(fā)展程度較低，濟(jì)南和青島雖然是區(qū)域核心城市，但其規(guī)模和發(fā)展水平，與發(fā)達(dá)城市相比，還有較大差距。山東省應(yīng)繼續(xù)著眼于城市的極化核心式發(fā)展，構(gòu)建省域范圍內(nèi)的極化核心城市體系，通過(guò)各層次各區(qū)域核心城市的帶動(dòng)輻射作用，推動(dòng)區(qū)域城鎮(zhèn)化整體發(fā)展。

2、強(qiáng)化組群，推動(dòng)均衡一體發(fā)展。城市群是以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市為中心，通過(guò)集聚和擴(kuò)散作用，帶動(dòng)周邊城市和農(nóng)村的發(fā)展，共同形成統(tǒng)一的生產(chǎn)和流通網(wǎng)絡(luò)。發(fā)展城市群可促進(jìn)城市之間形成合理的功能分工，是一種高效配置資源并促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的空間組織形式。山東省應(yīng)進(jìn)一步清晰構(gòu)建“一群一圈一區(qū)一帶”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市群架構(gòu)和格局，深化實(shí)施“促?gòu)?qiáng)扶弱帶中間”和區(qū)域重點(diǎn)城市群突破戰(zhàn)略。城市群建設(shè)要以交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展為基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市之間的物質(zhì)與信息聯(lián)系，沿各城市間的交通通道形成新的產(chǎn)業(yè)走廊。

3、統(tǒng)籌全域，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)擴(kuò)散。針對(duì)當(dāng)前的城鎮(zhèn)化格局，山東省應(yīng)以向更高層次城市的轉(zhuǎn)化升級(jí)為重點(diǎn)，加快城市的層級(jí)優(yōu)化。在城市布局上，合理布局城市群和大中小城市，形成既能適應(yīng)全球化挑戰(zhàn)，又能服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的城鎮(zhèn)化體系網(wǎng)絡(luò)。目前，四大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略板塊有助于推動(dòng)各分塊的城鎮(zhèn)集聚化和一體化發(fā)展，但為了更高層次、更大范圍地推動(dòng)全域城鎮(zhèn)化、形成城市連綿帶，還需要在省域?qū)哟紊洗蛟焐綎|省東西橫向串聯(lián)、南北縱向貫通的網(wǎng)狀城鎮(zhèn)化格局，以此推動(dòng)不同發(fā)展程度區(qū)域、不同要素稟賦區(qū)域之間的人口、就業(yè)、資源、資本等要素的合理流動(dòng)與有效配置，構(gòu)筑全省的網(wǎng)狀型城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。

(二)山東省加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心任務(wù)

1、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，構(gòu)建科學(xué)合理的新型城鎮(zhèn)體系。山東省的城鎮(zhèn)空間布局要向集群化方向發(fā)展，大力發(fā)展城鎮(zhèn)群和城鎮(zhèn)帶，結(jié)合“兩區(qū)一圈一帶”的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和“一圈、一帶、雙核六區(qū)”的城鎮(zhèn)化總體布局，加快構(gòu)筑以山東半島城鎮(zhèn)群為主體，以青島、濟(jì)南兩個(gè)中心城市為龍頭，以其他地級(jí)城市為核心、以縣域中心城市為支撐、以中心鎮(zhèn)重點(diǎn)鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)、以農(nóng)村新型社區(qū)為基本單元的層級(jí)分明、布局合理、功能協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)一體的五級(jí)新型城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)人口、產(chǎn)業(yè)及各類要素資源向重點(diǎn)城市、城鎮(zhèn)密集區(qū)和發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)集聚，基本形成“一圈、一帶、雙核六區(qū)”的省域城鎮(zhèn)空間格局。同時(shí)，要以區(qū)域中心城市為核心，以縣級(jí)中心城市為支撐，以重點(diǎn)鎮(zhèn)中心鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，形成區(qū)域城鎮(zhèn)群，盡快構(gòu)筑起以省域城市群、城市帶和市域城鎮(zhèn)群、城鎮(zhèn)帶相結(jié)合的新型城鎮(zhèn)空間布局。

2、堅(jiān)持以人為本，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。新型城鎮(zhèn)化的核心是人口的城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是農(nóng)民工市民化，因此，大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)和核心任務(wù)。一是要進(jìn)一步放開(kāi)大城市的落戶限制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)符合條件的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶。二是要促進(jìn)農(nóng)民工充分就業(yè)，通過(guò)建立完善的農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制、構(gòu)建完善的用工信息發(fā)布機(jī)制、建立新型企業(yè)用工機(jī)制等，促進(jìn)農(nóng)民工充分就業(yè)。三是要妥善解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題，將農(nóng)民工納入城市住房保障房范圍，建設(shè)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房，并出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民工購(gòu)買商品房。四是要逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障范圍，積極探索新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度接軌、新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度接軌的模式。五是要讓農(nóng)民工平等的享受城市基本公共服務(wù)，讓農(nóng)民工子女平等地分享城市優(yōu)質(zhì)教育資源。六是要保障農(nóng)民工的民主權(quán)利，引導(dǎo)農(nóng)民工積極參與社區(qū)事務(wù)。

3、立足產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，大力提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐能力。產(chǎn)業(yè)支撐是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動(dòng)力。首先，在第一產(chǎn)業(yè)方面，山東省要立足優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作:一是大力發(fā)展品牌農(nóng)業(yè)，建設(shè)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)基地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地。二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，大力發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的集約化水平。三是繼續(xù)做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條，提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平;其次，在第二產(chǎn)業(yè)方面，要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)施傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”，尤其是在海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，要借助山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的有利時(shí)機(jī)，打造海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新高地;最后，在第三產(chǎn)業(yè)方面，要將城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)力和活力。

4、節(jié)約集約利用土地資源，有效破解城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地制約瓶頸。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要占用大量土地，用地指標(biāo)不足無(wú)疑是目前制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的一大瓶頸。一是要利用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)量。在實(shí)施過(guò)程中，要因地制宜，分類推進(jìn)，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民適當(dāng)集中居住，要確保農(nóng)民共享土地增值收益，并為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展預(yù)留空間，要確保農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。二是大力挖掘存量土地，補(bǔ)充城鎮(zhèn)建設(shè)用地。對(duì)于廢棄的工礦用地、學(xué)校、醫(yī)院等，要通過(guò)購(gòu)買、租賃、置換的方式，進(jìn)行重新利用，對(duì)于長(zhǎng)期閑置的土地，政府要收回，重新進(jìn)行招拍掛出讓，要盤活存量土地，提高土地資源的利用效率。三是要整頓各類開(kāi)發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)園區(qū)，對(duì)于亂占耕地和違法用地行為，進(jìn)行嚴(yán)格處理，并且要增加單位土地面積的投資強(qiáng)度，提高單位土地面積的產(chǎn)出率。四是要調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，確保城鎮(zhèn)公益事業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施用地，要調(diào)控房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)先滿足普通住宅的用地需求。

5、完善城鎮(zhèn)化發(fā)展的投融資機(jī)制，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金保障能力。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量的資金投入，資金投入也從根本上制約著城鎮(zhèn)建設(shè)的水平。推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，要不斷完善城鎮(zhèn)化發(fā)展的投融資機(jī)制。一是要不斷完善公共財(cái)政體制，優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的投入力度，尤其是要向農(nóng)村地區(qū)傾斜。二是要進(jìn)一步完善城市融資平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)投融資平臺(tái)的有效管理，建立以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)為主體的投融資管理體制和運(yùn)作機(jī)制。三是要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)稅制度，進(jìn)一步完善上下級(jí)之間的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，積極探索市、縣(市、區(qū))之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。四是要進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)最低財(cái)力保障機(jī)制，建立更有效的激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付制度，鼓勵(lì)縣級(jí)財(cái)政加大對(duì)(鄉(xiāng))鎮(zhèn)的幫扶力度。五是要?jiǎng)?chuàng)造寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境，推進(jìn)市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)投資主體多元化，采用BOT、TOT等多種方式，積極吸引社會(huì)資本全面進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域。

6、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，大力提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的環(huán)境承載能力。山東省加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，要立足生態(tài)文明建設(shè)。一是要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提升發(fā)展質(zhì)量。山東省的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏重、產(chǎn)業(yè)層次偏低、發(fā)展方式粗放，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要靠資源能源的投入和消耗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響較大。山東省推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，一定要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。二是要改變考核方式，樹立正確的政績(jī)觀。長(zhǎng)期以來(lái)，以GDP為核心的考核方式，以發(fā)展速度為核心的政績(jī)觀，導(dǎo)致許多地方政府不惜一切代價(jià)，千方百計(jì)地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，造成了嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象。山東省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，一定要改變考核方式，樹立以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)為核心的綠色政績(jī)觀。三是要建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，解決好跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。大氣污染、河流污染很多時(shí)候都是跨區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題，要從省級(jí)層面上，建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立補(bǔ)償機(jī)制，妥善解決跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。四是要大力改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)宜居城鎮(zhèn)。

總之，城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面。山東省的城鎮(zhèn)化工作雖然取得了一定成就，但面臨的任務(wù)依然艱巨。同時(shí)，城鎮(zhèn)化又是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，城鎮(zhèn)化發(fā)展有其自身的特點(diǎn)和規(guī)律，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)。

［1］黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定.人民出版社，2013.

［2］石傳延.推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度性思考［J］.人民論壇，2010 (23).

［3］山東社科院省情研究中心課題組.就地城鎮(zhèn)化的特色實(shí)踐與深化路徑研究——以山東省為例［J］.東岳論叢，2014(8).

［4］中共山東省委，山東省人民政府.山東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年).2014.

［5］高曉梅，徐光平，朱孟曉.山東與粵蘇浙城鎮(zhèn)化的對(duì)比與差距［N］.大眾日?qǐng)?bào)，2014-2-9.

［6］黃漢權(quán)，李華剛，胡擁軍.四大體制障礙制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展［N］.中國(guó)發(fā)展觀察，2013-8-8.

［7］黨的十八大報(bào)告.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗.人民出版社，2012.

［8］徐光平.美麗山東建設(shè)的核心任務(wù)與實(shí)施路徑研究［J］.開(kāi)發(fā)研究，2014(6).

［9］山東省水利廳.水資源情況介紹資料，資料來(lái)源:蘇冉的博客，2010年3月28日，http∶//blog.sina.com.cn/s/blog-610161700100hmxo.html.

［10］中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議有關(guān)報(bào)道.中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京舉行.新華網(wǎng)，2013年12月14日，http∶//news.xinhuanet. com/video/2013-12/14/c-125859839.htm.

編輯:崔月華

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2095-7327(2015)-05-0114-04

景建軍(1982-)，男，山西柳林人，山東行政學(xué)院講師，主要研究方向:區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)域規(guī)劃。

本文為山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐能力研究》(項(xiàng)目編號(hào)13DJJJ18)和山東社會(huì)科學(xué)院2013年度青年招標(biāo)課題《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐能力研究》的階段性成果。