城市化進(jìn)程中的體育公共服務(wù)供給研究
——以青島市城陽區(qū)為例

陳曉紅

(中共山東省委黨校，山東省社會管理創(chuàng)新軟科學(xué)研究基地，山東 濟(jì)南250103)

城市化進(jìn)程中的體育公共服務(wù)供給研究
——以青島市城陽區(qū)為例

陳曉紅

(中共山東省委黨校，山東省社會管理創(chuàng)新軟科學(xué)研究基地，山東 濟(jì)南250103)

城市化對公共服務(wù)水平提出了更高的要求。體育公共服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分。當(dāng)前，廣大人民群眾日益增長的體育需求和社會體育資源相對不足之間的矛盾，是我國體育事業(yè)發(fā)展中的主要矛盾。通過對青島市城陽區(qū)的實地調(diào)研證明，政策保障和科學(xué)規(guī)劃是前提，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是保障，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。今后還應(yīng)進(jìn)一步明確各項體育公共服務(wù)供給中政府的作用，公共體育設(shè)施的后期利用問題以及完善體育公共服務(wù)的相關(guān)政策法規(guī)。

城市化;體育公共服務(wù);青島市城陽區(qū)

改革開放三十多年，隨著工業(yè)化的發(fā)展，我國正在經(jīng)歷一個快速城市化的過程。城市人口數(shù)量的增加僅僅是城市化的結(jié)果，而能否擁有最基本的公共服務(wù)保障是城市化的核心問題。體育公共服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分。當(dāng)前，廣大人民群眾日益增長的體育需求和社會體育資源相對不足之間的矛盾，是我國體育事業(yè)發(fā)展中的主要矛盾。2011年國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中包括了公共體育服務(wù)的重點任務(wù)、基本標(biāo)準(zhǔn)和保障工程。“十二五”期間，國家將“大力提高群眾體育發(fā)展水平”作為體育事業(yè)的重中之重，提出“強(qiáng)化公共體育服務(wù)職能，建立完善全民健身公共服務(wù)體系，切實保障廣大人民群眾參加體育活動的權(quán)利”的“十二五”時期群眾體育發(fā)展目標(biāo)。

一、城市化進(jìn)程中體育公共服務(wù)供給的背景

我國目前正進(jìn)入以公平與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的第二次轉(zhuǎn)型與改革的新階段，城市化戰(zhàn)略地位開始凸顯。［1］現(xiàn)在的突出問題是，快速城市化過程中的公共服務(wù)供需矛盾嚴(yán)重。30年的改革開放，帶來了經(jīng)濟(jì)的飛速增長和社會的跨越式發(fā)展，中國已由生存型社會轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展型社會［2］。同1978年相比，GDP年均增長近10%，2012年人均GDP為6100美元，2011年城市化率達(dá)到了51.3%。而影響城市化質(zhì)量的因素中，基本公共物品與公共服務(wù)的供給不足是當(dāng)前推進(jìn)城市化的瓶頸問題。

公共物品和公共服務(wù)的內(nèi)在特性決定了對其需求的日益增加。恩格爾定律表明，隨著家庭收入的增加，收入中用于食品等“生理需要”的開支比例將越來越小，而用于非生活必需品等“精神需要”上的開支比例將越來越大。公共物品需求的收入彈性一般來說大于1(富有彈性)。在現(xiàn)代社會，城市相當(dāng)一部分公共物品不屬生活必需品，而越是非必需品，它的收人彈性就越大。當(dāng)我們收入(提高)超過一定水平時，公共物品就變得越來越重要，他們就越來越需要更多的公共服務(wù)。由此可見，城市公共物品的規(guī)模和結(jié)構(gòu)成為城市化進(jìn)程中的物質(zhì)基礎(chǔ)［3］。

因此，城市化對公共物品和公共服務(wù)供給提出了更高的要求。公共服務(wù)水平是城市化質(zhì)量關(guān)鍵指標(biāo)之一。但我國體育事業(yè)長期以來重競技體育、輕群眾體育的問題十分突出，而體育公共服務(wù)的非競爭性和非排他性，決定了政府在體育公共服務(wù)供給中居于主體地位，這也是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然。

二、青島市城陽區(qū)體育公共服務(wù)的特點分析

城陽區(qū)是青島市六個市轄區(qū)之一，為1994年6月青島市市區(qū)行政區(qū)劃后成立的新區(qū)，原下轄城陽、流亭、夏莊、惜福鎮(zhèn)、棘洪灘、上馬、紅島和河套8個街道、242個社區(qū)，戶籍人口48萬，外來人口40萬。2012年7月，紅島、河套街道改屬紅島經(jīng)濟(jì)區(qū)管轄。因此，目前的城陽區(qū)共下轄6個街道辦事處，195個社區(qū)，常住人口64.8萬。

(一)政策保障和科學(xué)規(guī)劃

為保障群眾體育事業(yè)健康發(fā)展，城陽區(qū)將群眾體育工作納入“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、區(qū)級財政預(yù)算、政府工作報告和政府績效考核體系”，出臺了《幸福社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，對群眾體育活動場所及配套設(shè)施的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)都做了明確規(guī)定，并進(jìn)行嚴(yán)格考核。土地規(guī)劃優(yōu)先滿足健身場地建設(shè)、財政資金優(yōu)先保障健身場地投入。在城市建設(shè)規(guī)劃中規(guī)定，新建商住區(qū)達(dá)500畝以上的，必須配建帶有400米塑膠跑道的綜合性健身場所。覆蓋范圍達(dá)3000至5000戶的舊村改造區(qū)、村落型社區(qū)等也要設(shè)置400米塑膠跑道并配套籃球等球類運動場所和健身器材設(shè)施。

2008年，城陽區(qū)聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)編制了全區(qū)體育設(shè)施專項規(guī)劃，對全區(qū)綜合性健身廣場、健身路徑、社區(qū)體育活動中心等進(jìn)行了科學(xué)布局和合理定位，規(guī)劃覆蓋全區(qū)的“15分鐘健身圈”——即無論市民居住在什么地方，在步行15分鐘之內(nèi)都能找到免費的高質(zhì)量健身鍛煉場所。區(qū)級層面，投資1.7億元建成區(qū)級服務(wù)中心“百姓樂園”;在街道層面，建設(shè)街道服務(wù)中心;在社區(qū)層面，建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心(站)，建成了“區(qū)、街道、片區(qū)”三級布局的運動場地設(shè)施建設(shè)。

(二)政府重視和經(jīng)費投入

城陽區(qū)委區(qū)政府非常重視社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)，認(rèn)為新城區(qū)建設(shè)，如果走只顧開發(fā)的老路，眼前雖能多獲一點兒利益，但必定為將來的城市宜居埋下隱患。［4］為此，城陽區(qū)委區(qū)政府明確提出，優(yōu)先建設(shè)集各類服務(wù)休閑于一體的社區(qū)中心，社區(qū)中心一般包含室內(nèi)和室外兩部分，室內(nèi)主要是健身器材和適宜于室內(nèi)健身的體育設(shè)施，如乒乓球、棋類活動等，室外部分主要是籃球、足球、網(wǎng)球、門球場地和包含有塑膠跑道的運動場地。

近年來，城陽區(qū)每年財政投入群眾體育設(shè)施建設(shè)資金占財政公共支出的比重超過8%，全區(qū)年人均體育活動經(jīng)費達(dá)到15元。截至2012年底，全區(qū)已建成區(qū)級綜合性群眾健身場館6處，社區(qū)健身路徑600條、配套健身器材6000件，社區(qū)體育活動中心和街道市民運動公園建成率達(dá)100%，市民健身公園達(dá)到35處，全區(qū)人均擁有公共體育設(shè)施面積達(dá)3.16平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國平均水平，也高于國務(wù)院印發(fā)的 《全民健身計劃 (2011-2015年)》中“到2015年，全國人均體育場地面積達(dá)到1.5平方米以上”兩倍以上。

(三)管理創(chuàng)新和社會參與

政府主導(dǎo)不等于包辦，利用和管理維護(hù)活動場地和設(shè)施都?xì)w街道社區(qū)。城陽區(qū)為每個全民健身活動場所都配備專門的人員，負(fù)責(zé)健身設(shè)施的管理、維護(hù)和指導(dǎo)使用，使這些健身設(shè)施最大限度地發(fā)揮作用，人員經(jīng)費列入各級政府部門的財政預(yù)算。舉辦社會體育指導(dǎo)員管理骨干、體育活動骨干等專項培訓(xùn)班，培養(yǎng)各類運動骨干指導(dǎo)人員，以滿足群眾對各類健身項目輔導(dǎo)的需求。目前，全區(qū)社會體育指導(dǎo)員已達(dá)1143人，千人擁有社會體育指導(dǎo)員2.376人。體育總局印發(fā)的《社會體育指導(dǎo)員發(fā)展規(guī)劃(2011-2015)》中指出，“到2015年底，城市達(dá)到每千人至少擁有一名社會體育指導(dǎo)員”，而城陽區(qū)是這一標(biāo)準(zhǔn)的兩倍多，走在了全國的前列。

城陽區(qū)不少健身設(shè)施都與學(xué)校的體育場所組合建設(shè)。以旺疃體育場和田村體育場為例，體育場與小學(xué)只有一墻之隔，當(dāng)學(xué)校學(xué)生上體育課時，關(guān)閉市民入口;而當(dāng)學(xué)校放學(xué)之后，打開市民入口并關(guān)閉體育場和教學(xué)樓的大門，既保證場地的充分利用，也保證學(xué)校的安全管理。［5］并且所有場地都免費向社會開放，城市戶籍人口和流動人口公平、平等地享受公共體育設(shè)施，將流動人口納入了城市公共服務(wù)體系，實現(xiàn)了體育公共服務(wù)均等化。

三、城市化進(jìn)程中體育公共服務(wù)供給的思考

(一)新型城市化中的體育公共服務(wù)

城陽作為一個較新的城區(qū)，與老城區(qū)有所不同。城陽區(qū)正在高速的發(fā)展中，如果不建球場，那么等整個城區(qū)都建成之后，就再也找不到給老百姓建足球場籃球場的地方了。［6］這些工程不能帶來GDP，但卻提升了城陽區(qū)的競爭力，更有利于人們居住，進(jìn)而聚集了更多的人流、物流、資金流。

我國老城區(qū)由于建設(shè)年代久，由于規(guī)劃缺乏前瞻性和長期“見縫插針”無序建設(shè)，公共體育設(shè)施“無處立足”，而已有的公共文化體育設(shè)施并不能滿足市民需求，文化廣場、體育中心經(jīng)常人滿為患。因此，在新城區(qū)的建設(shè)中，應(yīng)充分吸取老城區(qū)體育設(shè)施不足的經(jīng)驗教訓(xùn)，不能再走老城區(qū)的老路，應(yīng)在一個更大的空間和更長的時間看待今天體育公共服務(wù)的建設(shè)，在新型城鎮(zhèn)化的過程中實現(xiàn)由數(shù)量增長向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型。公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃應(yīng)納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之中，因為體育公共服務(wù)供給的一項重要內(nèi)容是各類體育設(shè)施的建設(shè)，服務(wù)設(shè)施的空間布局不可能離開城市發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局。規(guī)劃要超前謀劃，特別是要充分考慮大量新增人口和流動人口，配足配優(yōu)公共體育設(shè)施。規(guī)劃要注重滿足不同人群對體育設(shè)施的需求，如青少年喜歡足球、籃球，而老年人喜歡門球等，規(guī)劃中應(yīng)該妥善安排，實現(xiàn)各得其所。

(二)體育公共服務(wù)供給中的政府作用

伴隨“新公共管理運動”的發(fā)展，公共服務(wù)模式市場化已經(jīng)被大多數(shù)國家接受并加以運用，但公共服務(wù)的提供始終是政府的一項重要職能。但這一基本職能不是某一級政府可以獨立完成的，而需要通過不同層級政府的分工合作來共同完成。但是各級政府公共服務(wù)職責(zé)分工的合理界定問題，并沒有得到真正解決。體育公共服務(wù)屬于地方公共物品，其消費只能被該城市消費者共同平等地消費，其消費具有區(qū)域性，消費人群有適度的規(guī)模。從這一點看，地方政府應(yīng)承擔(dān)體育公共服務(wù)的責(zé)任，相應(yīng)的支出。

目前我國針對公共體育設(shè)施主要是實施了 “農(nóng)民體育健身工程”、“雪炭工程”、“全民健身路徑工程”、“全民健身活動中心”、“全民健身戶外活動基地”和社區(qū)多功能全民健身設(shè)施等工程。這些工程和公共體育設(shè)施的建立大多是依賴于各級體育彩票公益金，如浙江省財政廳2012年10月發(fā)布了 《浙江省地方體育事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)移支付資金管理暫行辦法》，此外，國家也安排體育轉(zhuǎn)移支付?？睢Ｇ鄭u市城陽區(qū)室外社區(qū)中心建設(shè)，包括400米塑膠跑道，標(biāo)準(zhǔn)籃球場等都是靠區(qū)級財政和街道籌集資金建立，以旺疃健身園為例，是市、區(qū)兩級財政拿出300萬元、街道掏出1000萬元建起來的，包括田徑場、足球場、籃球場、排球場、門球場和乒乓球臺，供孩子們上體育課和附近5000戶居民健身。因此，都是由基層政府承擔(dān)。但在此鍛煉的人不只城陽區(qū)的戶籍和常住流動人口，其他區(qū)的人口也來此鍛煉。

一直以來，無論是按稅種分稅還是按收入分成，我國的政府間收入劃分十分清晰，但政府間支出責(zé)任劃分卻被認(rèn)為是“模糊不清”，很多支出責(zé)任被界定為共擔(dān)事權(quán)，體育公共服務(wù)一般劃分為文化體育服務(wù)，但是也沒有進(jìn)一步明確應(yīng)該由哪一級為主來承擔(dān)，各級政府應(yīng)該承擔(dān)怎樣的比例。在沒有進(jìn)行事權(quán)的定量劃分的前提下，區(qū)縣財政每一年度的公共支出責(zé)任都是不確定的變量，只能在相對模糊的事權(quán)劃分整體劃分框架下梳理基層政府的事權(quán)責(zé)任。在我國各級財政間分擔(dān)比例更多地采用“一事一議”的辦法來運行，如上所述，城陽區(qū)也不例外。因此，應(yīng)合理界定各級政府的職責(zé)，尤其是市以下政府的職責(zé)，劃分各自的支出責(zé)任，促進(jìn)地方公共服務(wù)創(chuàng)新。

(三)體育公共服務(wù)供給中地方領(lǐng)導(dǎo)的重視程度

這一問題與上面的問題一脈相承。如果體育公共服務(wù)界定為中央的事權(quán)，那么其資金應(yīng)有中央出，如果界定為地方事權(quán)，則由地方承擔(dān)。在我國目前沒有對體育公共服務(wù)提供的懲罰措施狀況下，體育公共服務(wù)提供的程度則主要依賴于地方政府的重視程度。而城陽區(qū)相較于青島市其它市區(qū)，體育公共服務(wù)之所以能提供得更好，也在于領(lǐng)導(dǎo)的重視。

我國公共服務(wù)的理論與實踐大體始于2002年，但作為基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容，體育公共服務(wù)在整個公共服務(wù)體系中處于邊緣、延遲、弱化、被動地位，在城市化推進(jìn)過程中，相對于文化、衛(wèi)生設(shè)施配套的重視程度，對于公共體育配套設(shè)施建設(shè)還很不足。如2011年全國不少省市在行政村甚至自然村設(shè)立文化站，強(qiáng)化影視、圖書等文化品的供應(yīng)，卻忽視體育設(shè)施的配備。7而城陽區(qū)委區(qū)政府在財政上舍得投入，2011年城陽區(qū)在山東省內(nèi)縣(市、區(qū))地方財政預(yù)算內(nèi)收入排名第五，而很多排名靠前的縣(市、區(qū))也沒有像城陽這樣建設(shè)成全面覆蓋的體育公共服務(wù)設(shè)施。因此，領(lǐng)導(dǎo)理念是關(guān)鍵。

正如在市場有效作用的領(lǐng)域，企業(yè)之間的競爭可以提高私人產(chǎn)品生產(chǎn)的資源配置效率，在市場失靈的領(lǐng)域，政府之間的競爭通常也被認(rèn)為有助于提高公共產(chǎn)品生產(chǎn)的資源配置效率。但在我國體制轉(zhuǎn)軌階段，基層體育公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足的原因主要在于:第一，由于官員晉升錦標(biāo)賽制度的推行導(dǎo)致了基層政府競爭行為的異化，降低了基層公共服務(wù)的資源配置效率。第二，由于政府績效考核難以量化，諸如體育等“更加應(yīng)該關(guān)注”的事情恰恰是難以測量、難以檢查評比、難以當(dāng)作 “政績”。因此，體育公共服務(wù)的提供在于如何科學(xué)地量化“政績”，如何使得政績考核中包含更多的民生、體育公共服務(wù)的內(nèi)容。第三，由于地方體育公共服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)存在制度缺失、規(guī)則不明晰和執(zhí)行難等問題，造成“無法可依”和“有法難依”的現(xiàn)實困境。2005年11月1日起施行，由國家體育總局負(fù)責(zé)編制的《城市社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)》中規(guī)定:“城市社區(qū)體育設(shè)施可設(shè)置在適宜的公共綠地中，同時應(yīng)合理利用已有的學(xué)校體育設(shè)施和城市公共體育設(shè)施?！?009年10月1日實施的國務(wù)院頒布的《全民健身條例》規(guī)定:“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將全民健身事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，有計劃地建設(shè)公共體育設(shè)施，加大對農(nóng)村地區(qū)和城市社區(qū)等基層公共體育設(shè)施建設(shè)的投入?！边@些文件中的規(guī)定使用的詞語都是“應(yīng)如何如何”，缺乏硬性的規(guī)定和獎懲措施，公共體育設(shè)施建設(shè)進(jìn)展緩慢。

四、結(jié)語

城陽區(qū)體育公共服務(wù)的硬件雖然建立起來了，但其利用的效果怎樣還有待時間檢驗。從目前利用情況來看，公共體育設(shè)施利用冷熱不均，受國人傳統(tǒng)和習(xí)慣影響，乒乓球、籃球場地利用率較高，網(wǎng)球等場地閑置時間較長。公共體育設(shè)施“重建輕管”的現(xiàn)象比較普遍，長效管理機(jī)制還沒有形成，缺乏配套的相關(guān)政策。今后應(yīng)立足本地區(qū)情況，因地制宜，分類指導(dǎo)，力戒形式主義。

［1］易劍東.中國體育公共服務(wù)研究［J］.體育學(xué)刊，2012(3):1-10.

［2］甄峰，鄭俊，羅紹榮.城市宜居性評價及規(guī)劃建設(shè)途徑——以廣東清遠(yuǎn)為例［J］.城市問題，2009(10):28-34.

［3］沈榮華.政府間公共服務(wù)職責(zé)分工［M］.北京:國家行政學(xué)院出版社，2007:102.

［4］李森.中國基層財政困境問題研究:癥結(jié)與出路［M］.上海:上海三聯(lián)書店，2009:185.

［5］登哈特著，丁煌譯.新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2010:98.

［6］周飛舟.財政關(guān)系與地方政府行為［M］.上海:上海三聯(lián)書店，2009:251.

［7］張立承.省對下財政體制研究［M］.北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011:22.

［8］畢紅星.我國體育場地建設(shè)狀況分析［J］.體育文化導(dǎo)刊，2012(5):83-86.

［9］周愛光.從體育公共服務(wù)的概念審視政府的地位和作用［J］.體育科學(xué)，2012(5):64-70.

［10］國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒:2012［M］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2012.

注釋:

①遲福林.城市化與基本公共服務(wù)均等化［EB/OL］.人民網(wǎng)-理論頻道.http∶//theory.people.com.cn/GB/11609075.html，2010-5-17.

②遲福林.中國發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變:由生存型階段步入發(fā)展型階段 ［EB/OL］.人民網(wǎng)-理論頻道.http∶//theory.people.com.cn/ GB/13040403.html，2010-10-25.

③張曉杰.快速城市化過程中基本公共服務(wù)均等化問題研究［D］.復(fù)旦大學(xué)，2011:55.

④宋弢，李媛.城陽:不要房產(chǎn)建操場［N］.大眾日報，2012-7-14(1).

⑤孫肖娜，李雪穎，馬國慶.全民健身設(shè)施遍地開花［N］.中國體育報，2012-10-24(1).

⑥青島城陽:足球城區(qū)的精讀范本［N］.足球，2012-09-06(12).

編輯:崔月華

G812.7

A

2095-7327(2015)-05-0111-03

陳曉紅(1979-)，女，山東濰坊人，中共山東省委黨校講師，碩士。研究方向為公共服務(wù)理論與政策。