農(nóng)村信訪法治化路徑探析

李明，邵華

(1.中共宣城市委黨校，安徽 宣城242000;2.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州215000)

農(nóng)村信訪法治化路徑探析

李明1，邵華2

(1.中共宣城市委黨校，安徽 宣城242000;2.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州215000)

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，社會(huì)矛盾日益增多并不斷深化，導(dǎo)致農(nóng)村各類信訪事項(xiàng)頻發(fā)，對構(gòu)建和諧社會(huì)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響。筆者首先論述了當(dāng)前農(nóng)村信訪現(xiàn)狀及其發(fā)展形勢，其次深入分析了當(dāng)前農(nóng)村信訪現(xiàn)象的主要特點(diǎn)，再次從多方面闡述了當(dāng)前農(nóng)村信訪問題的形成原因，最后，從黨的十八屆四中全會(huì)中確立的全面推進(jìn)依法治國總戰(zhàn)略的高度，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際提出了農(nóng)村信訪工作步入法治化軌道的對策和建議。

農(nóng)村;信訪;法治化

隨著新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速與社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，社會(huì)難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題日益增多，社會(huì)矛盾逐步顯現(xiàn)并且激化，導(dǎo)致農(nóng)村集體上訪、越級上訪、非正常上訪等事件不斷增多，甚至群體性事件和突發(fā)性事件頻繁發(fā)生，對社會(huì)秩序穩(wěn)定和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。黨的十八屆四中全會(huì)系統(tǒng)部署全面推進(jìn)依法治國，開辟了法治中國建設(shè)的新征程。因此，運(yùn)用法治思維來分析研判和解決農(nóng)村信訪問題，是健全規(guī)范信訪法律制度，將農(nóng)村信訪逐步推向法治化軌道，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)良好社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，做好農(nóng)村信訪工作的必然選擇。

一、當(dāng)前農(nóng)村信訪現(xiàn)狀及形勢分析

新中國成立以來，我國出現(xiàn)多次上訪高潮，但中央采取相關(guān)措施以后，上訪局勢都得到了迅速緩解，勢頭得以回落。然而進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，由于當(dāng)時(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)日趨沉重，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)重不容樂觀，農(nóng)民對黨和政府政策的滿意程度大幅下降，農(nóng)村黨群干群關(guān)系日益緊張，農(nóng)民對基層干部的不滿情緒愈發(fā)強(qiáng)烈。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國城市發(fā)展又步入了快速發(fā)展軌道，城鄉(xiāng)差別和貧富差距越來越大，人們的不公平感日漸增長，面對這種局面，農(nóng)村農(nóng)民的心理受到前所未有的普遍沖擊，社會(huì)矛盾和利益沖突加劇，遇到具體問題時(shí)不斷走上訪之路。進(jìn)入21世紀(jì)之后，社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型加快，人們的利益結(jié)構(gòu)遇到重大調(diào)整，在城鎮(zhèn)建設(shè)、征地拆遷、環(huán)保保護(hù)、食品安全等領(lǐng)域，人們的訴求需求不斷加大，社會(huì)矛盾日益復(fù)雜。加之傳媒機(jī)構(gòu)的不斷發(fā)達(dá)，社會(huì)事件的公開程度不斷加大，社會(huì)輿論的監(jiān)督程度不斷增強(qiáng)，人們對事物的感知度、知曉能力逐步增大，信訪事件屢控不止。

以安徽省郎溪縣2014年統(tǒng)計(jì)情況為例:

(一)來縣上訪情況。2014年共受理群眾信訪總量2471件次，與上年同期2414件次相比上升2%。其中來訪573批2402人次，與上年同期2364人次相比，上升2%。集體上訪117批1641人次，與上年同期116批1504人次相比，批次上升1%，人次上升9%。共受理群眾來信69件(包括重復(fù)信)，其中領(lǐng)導(dǎo)閱批來信37件，領(lǐng)導(dǎo)閱批來訪件19件。

(二)越級上訪情況。越級上訪共47批180人次，與上年同期132人次相比人次上升27%。其中，去市上訪28批105人次，與上年同期26批61人次相比，批次上升8%，人次上升72%。去省上訪16批71人次，與上年同期11批52人次相比，批次上升45%，人次上升37%。進(jìn)京正常上訪3批4人次，與上年同期12批19人次相比，批次下降75%，人次下降79%;進(jìn)京非正常訪1批1人次。

二、當(dāng)前農(nóng)村信訪現(xiàn)象存在問題的主要特點(diǎn)

(一)信訪主體成分復(fù)雜化。現(xiàn)階段參與信訪活動(dòng)的主體越來越呈現(xiàn)出多元化趨勢，其中有企業(yè)協(xié)議解除勞動(dòng)合同的無業(yè)人員，要求解決生活出路謀求職業(yè)的;有下崗職工反映經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低要求提高補(bǔ)償費(fèi)用的;有農(nóng)村群眾反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部辦事不公，經(jīng)濟(jì)不清，作風(fēng)不民主，財(cái)務(wù)不公開的;有部分群眾反映個(gè)人利益未得到保護(hù)甚至受到侵害的，如征地拆遷補(bǔ)償資金不到位，環(huán)境受到污染，安全受到威脅，基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足正常生活需求等等。還有群眾反映政府職能部門處置不公，自身權(quán)益未得到充分保障的?？偟膩砜?，目前參與信訪的人員中下崗人員、無業(yè)人員多，農(nóng)村困難群體人員多，年老多病、生活困難者多，低層次文化程度者多，參與者多為弱勢群體，反應(yīng)的問題具有類似性。

(二)信訪形式多樣化。一是越級上訪和多頭上訪較多。上訪者對底層國家機(jī)關(guān)不信任，寄希望于上級國家機(jī)關(guān)甚至中央國家機(jī)關(guān)直接解決問題。對自己的上訪問題認(rèn)為多個(gè)部門都有權(quán)解決，希望通過多頭同時(shí)上訪，使問題盡快得到解決。二是集體上訪頻繁，呈日益上升趨勢。與過去主要是個(gè)人上訪不同，近年來集體上訪和群體上訪呈日益增多趨勢。社會(huì)矛盾已由個(gè)體間糾紛為主轉(zhuǎn)向個(gè)體與集體的糾紛為主，個(gè)體與集體的矛盾逐漸上升。三是重復(fù)上訪現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。由于基層部分單位工作人員處理群眾工作方法簡單，作風(fēng)粗暴，解決群眾反映問題的能力不強(qiáng)等原因，針對信訪戶反映的問題互相推諉扯皮，久拖不辦，造成同一問題重復(fù)上訪，許多初訪人變成上訪老戶。四是涉法涉訴上訪有抬頭傾向。有些案件已通過司法程序進(jìn)行處理直至終結(jié)的，但當(dāng)事人卻因“信訪不信法”的錯(cuò)誤觀念，仍然始終處在無休無止的上訪旅程中。

(三)截訪堵訪現(xiàn)象嚴(yán)重。中央政策確定“穩(wěn)定是第一責(zé)任”、“穩(wěn)定壓倒一切”，強(qiáng)化基層信訪工作責(zé)任制，要求切實(shí)將矛盾化解在基層，并將其納入政績考核指標(biāo)體系。但是，一些地方政府為了片面追求政績考核，不是去積極解決問題，而是采取消極的掩蓋社會(huì)矛盾的辦法，即所謂“截訪”、“堵訪”。在當(dāng)前“一票否決”制度的重大壓力下，基層政府對于一些重點(diǎn)信訪對象、老上訪戶實(shí)行“盯死看牢”方式。但老上訪戶畢竟“經(jīng)驗(yàn)老到”，和政府干部玩起了“游擊戰(zhàn)”，仍然出現(xiàn)了去市、赴省、進(jìn)京上訪等越級上訪現(xiàn)象。

三、農(nóng)村信訪問題的形成原因

(一)社會(huì)發(fā)展、改革創(chuàng)新過程中各種利益體制機(jī)制的沖突使然。從經(jīng)濟(jì)層面分析，目前我國生產(chǎn)力水平還不高，經(jīng)濟(jì)增長方式比較粗放，各地發(fā)展不平衡，以民生問題為主的社會(huì)矛盾比較突出。從政治層面分析，目前我國民主化和法制化進(jìn)程還不夠快，正處在深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的新時(shí)期，執(zhí)法觀念、執(zhí)法水平、司法體制、工作機(jī)制與人民群眾對依法行政和公正司法的需求還不適應(yīng)，人民群眾對維護(hù)社會(huì)公平正義的強(qiáng)烈要求比較突出。從文化層面分析，經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)信息化帶來價(jià)值多元化，少數(shù)人思想迷惘、信念動(dòng)搖、榮辱觀嚴(yán)重錯(cuò)位、社會(huì)主義核心價(jià)值觀嚴(yán)重缺失，只要能夠?qū)崿F(xiàn)和滿足自己的利益，可以不擇手段。從社會(huì)層面分析，當(dāng)前社會(huì)利益格局發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)的社會(huì)管理手段難以適應(yīng)新形勢，社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)還將是長期、艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于上述各方面的原因，決定了群眾必然要把上訪作為一種最直接的(有時(shí)也確實(shí)是最有效的)方式和途徑主張自己的要求，維護(hù)自己的權(quán)利。

(二)群眾的法治觀念淡化。由于受傳統(tǒng)“人治”觀念的影響，很多群眾仍然認(rèn)為法不如權(quán)大，迷信領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力可以解決許多法律無法解決的問題，有困難找政府，甚至不管這些問題是否屬于政府管轄范圍。而現(xiàn)實(shí)中恰恰有些領(lǐng)導(dǎo)干部，在處理涉及群眾利益的事件時(shí)，因不正當(dāng)?shù)厥褂昧俗约菏种姓莆盏臋?quán)力，導(dǎo)致了許多矛盾產(chǎn)生，并使群眾產(chǎn)生了許多錯(cuò)誤認(rèn)識，從而造成上訪事件越來越多。同時(shí)上訪群眾信“上”不信“下”，有問題不找基層政府和分管該事項(xiàng)的職能部門，認(rèn)為只有找上級部門上級領(lǐng)導(dǎo)才能解決問題。信“多”不信“少”，認(rèn)為不論大事小事，多找?guī)讉€(gè)部門和領(lǐng)導(dǎo)反映終歸不會(huì)錯(cuò)，說不定哪個(gè)部門和領(lǐng)導(dǎo)就把事情解決了。信“鬧”不信“理”，遇到問題認(rèn)為“不鬧不解決，小鬧要解決，大鬧大解決”，不管有理無理，先鬧再說，鬧翻興許解決得更快些，個(gè)人利益會(huì)得到更大滿足。信“訪”不信“法”，認(rèn)為通過上訪即使解決不了問題，也能引起領(lǐng)導(dǎo)重視，同時(shí)上訪有當(dāng)?shù)卣賳T接待，食宿旅途不用愁，若走訴訟程序則要交很大的訴訟費(fèi)，而且成本高、見效慢。部分群眾民主意識、權(quán)利意識增強(qiáng)了，但法制意識、義務(wù)意識仍然淡薄，小農(nóng)思想、利己主義在很大程度上嚴(yán)重地潛伏，導(dǎo)致了利益訴求表達(dá)方式嚴(yán)重不當(dāng)。

(三)黨政干部的服務(wù)意識和行政執(zhí)法部門的執(zhí)法意識弱化。少數(shù)基層黨政干部對政策的認(rèn)識和執(zhí)行存在嚴(yán)重偏差，導(dǎo)致執(zhí)行政策不到位，影響了群眾合理訴求的兌現(xiàn);一些干部服務(wù)意識薄弱，對群眾缺乏感情，對工作缺乏熱情，漠視群眾疾苦，對群眾的利益訴求不予理睬，敷衍應(yīng)付，互相“踢皮球”，推諉扯皮，小事拖大，大事拖炸，最終導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大，矛盾激化升級。有部分行政執(zhí)法部門不依法辦事、秉公執(zhí)法，甚至濫用權(quán)力、徇私枉法、貪贓枉法，不作為、亂作為，對社會(huì)公平正義公然挑釁，使人民群眾身心受到極大傷害，造成了強(qiáng)烈的不滿情緒。還有些少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上存在著嚴(yán)重的偏見和障礙，認(rèn)為上訪群眾多是“刁民”，往往采取簡單粗暴的哄、壓、攔、卡等不當(dāng)辦法進(jìn)行壓制，不但沒能做到“案結(jié)事了”，反而導(dǎo)致很多上訪戶更加頻繁地越級上訪、重復(fù)上訪。

(四)信訪制度本身存在問題。一是信訪立法的位階較低。2005年修訂的《信訪條例》屬于行政法規(guī)，法律效力低于法律，這種信訪立法狀況與信訪制度作為我國一項(xiàng)重要的解決爭端的機(jī)制在社會(huì)生活中的重要性是不相適應(yīng)的。二是信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)性?，F(xiàn)階段我國信訪機(jī)構(gòu)龐雜分散(各級黨委、人大、政府、兩院及相應(yīng)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu))，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致信訪事項(xiàng)受理及處理主體不明，信訪案件來回轉(zhuǎn)辦，工作效率低下。三是信訪部門職能寬泛權(quán)利弱化。目前信訪涉及社會(huì)矛盾的方方面面，幾乎所有社會(huì)問題和沖突都可以訴諸于信訪部門，導(dǎo)致信訪案件大量增多。新的《信訪條例》出臺后，雖然有很大改善，但仍然存在信訪職能不清的問題。四是缺乏科學(xué)的信訪終結(jié)體制。根據(jù)我國的《信訪條例》規(guī)定，我國信訪實(shí)行的是三級終結(jié)機(jī)制，但在實(shí)踐中這些規(guī)定并未嚴(yán)格執(zhí)行，當(dāng)事人極易就同一事實(shí)和理由反復(fù)不停的上訪，這也是纏訪、重復(fù)訪、越級訪等非正常訪數(shù)量居高不下的重要原因。

四、推進(jìn)農(nóng)村信訪工作步入法治化軌道的對策和建議

面對當(dāng)前農(nóng)村信訪工作中的突出問題，如何從根本上解決，我們必須要充分認(rèn)識信訪工作的新常態(tài)，多維度審視當(dāng)前信訪現(xiàn)狀，分析問題根源。黨的十八屆四中全會(huì)正式提出全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略部署，筆者認(rèn)為，今后農(nóng)村信訪工作唯有進(jìn)入法治化、規(guī)范化軌道，才能使信訪工作步入良性運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

(一)完善信訪立法。前面已經(jīng)述過，2005年修訂的《信訪條例》只屬于行政法規(guī)范疇，并非國家法律，立法位階較低，且有許多權(quán)責(zé)界限不明確之處，有其不完善性。因此建議盡快制定出臺國家信訪法，明確信訪機(jī)構(gòu)的法律地位和權(quán)限，將信訪機(jī)構(gòu)作為國家機(jī)關(guān)的職能部門確定其法律地位，做到權(quán)責(zé)一致，改變現(xiàn)在這種既要其解決問題而又未賦予其相應(yīng)職權(quán)的狀況。通過國家信訪法調(diào)整信訪人(公民)與國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，暢通信訪渠道，規(guī)范信訪秩序，引導(dǎo)群眾依法逐級反映訴求，建立涉訪涉訴信訪依法終結(jié)制度。

(二)推進(jìn)依法行政。信訪案件的頻發(fā)說明我國的民主政治制度還很不完善，傳統(tǒng)政治體制的影響仍然存在，因此黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，切實(shí)保障群眾合法權(quán)益，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。各級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為政府的職能和組成部門，如果不能堅(jiān)持依法行政，不能做到以人為本、誠實(shí)信用、透明公正，那就會(huì)喪失社會(huì)的公平正義，群眾的合法權(quán)益就得不到保障，甚至受到很大侵犯，群眾就會(huì)不滿，就會(huì)產(chǎn)生對抗、抵抗甚至仇視情緒，就會(huì)有頻繁信訪事件發(fā)生。因此，推進(jìn)依法行政是有效遏止信訪現(xiàn)象，切實(shí)解決信訪問題的關(guān)鍵途徑。

(三)嚴(yán)格公正司法?，F(xiàn)行司法體系中的司法難以獨(dú)立現(xiàn)象，是涉法涉訴上訪數(shù)量大增的原因。十八屆四中全會(huì)《決定》指出:公正是法治的生命線。而司法又是社會(huì)公正的最后防線，司法公正對社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會(huì)公正具有致命性破壞作用。沒有社會(huì)公平正義，就沒有社會(huì)和諧;沒有公正執(zhí)法就難以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。因此，要做到嚴(yán)格公正司法，維護(hù)社會(huì)公平正義，從源頭上減少信訪絕對數(shù)量。

(四)提高法治意識。群眾之所以采取上訪手段來解決其訴求，根本上還是法治觀念、法治意識淡薄問題。因此，要大力開展全民法制宣傳教育活動(dòng)，突出培養(yǎng)公民的法治精神，在全社會(huì)樹立法治意識，要讓群眾真正懂得只有依靠法律才是解決各種矛盾糾紛的最佳渠道，矛盾、困難和問題只有依靠法律才能得到公正處理，這樣才能有效地遏制信訪事件的發(fā)生。

(五)夯實(shí)基層基礎(chǔ)。解決農(nóng)村信訪問題之根本還是要努力夯實(shí)基層基礎(chǔ)工作。歷史和現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明，無論哪種社會(huì)制度，社會(huì)生存與發(fā)展的根基在民眾、在基層，基層群眾穩(wěn)則大局穩(wěn)，基層既是群眾上訪的源頭，又是解決信訪問題的關(guān)鍵。各級黨委政府必須堅(jiān)持 “發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，穩(wěn)定是第一責(zé)任”的指導(dǎo)思想，加快科學(xué)發(fā)展，切實(shí)解決民生問題，提高社會(huì)管理水平，增強(qiáng)群眾工作能力，建立健全各種工作機(jī)制，用群眾觀點(diǎn)群眾路線來統(tǒng)攬信訪工作，真正從源頭上化解矛盾，從源頭上解決群眾訴求，把矛盾化解在基層，問題消化在萌芽狀態(tài)。

總之，推進(jìn)農(nóng)村信訪法治化是形勢所趨，必然選擇，但其任重道遠(yuǎn)，需要我們付出百倍努力，不斷探索，不斷實(shí)踐、不斷總結(jié)，才能實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。

［1］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定.

［2］中華人民共和國信訪條例.

［3］中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳.關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見.

［4］國家信訪局.關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法.

［5］郎溪縣信訪局2014年工作報(bào)告.

［6］關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見.

［7］王學(xué)軍.以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)努力開創(chuàng)信訪工作新局面.

［8］包蹇信訪走向法治化——新的《信訪條例》解析.

［9］薛曉光.新形勢下群眾上訪問題成因與對策探析.

編輯:崔月華

C91

A

2095-7327(2015)-05-0020-03

李明(1981-)，男，安徽淮北人，中共宣城市委黨校理論研究室副主任，講師，碩士，研究方向:社會(huì)主義民主政治建設(shè)研究。

邵華(1981-)，女，安徽淮北人，蘇州大學(xué)講師，管理學(xué)博士。