社區(qū)治理存在的問題與化解路徑
——基于治理理論視角

郭 娟

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000)

社區(qū)治理存在的問題與化解路徑
——基于治理理論視角

郭 娟

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000)

隨著我國社區(qū)建設的不斷推進，社區(qū)在當前中國社會中的地位和作用日益凸顯。但是，我國在社區(qū)治理中面臨著政府錯位、缺位問題還沒完全解決，存在著社區(qū)居民參與程度不充分和社區(qū)組織發(fā)展不完善等方面的問題。本文基于治理理論的視角全面論述社區(qū)治理的應對之策。

治理理論；社區(qū)治理；問題

一、治理理論和社區(qū)治理

“治理”這一詞首先出自于世界銀行。 1989年，世界銀行在談到非洲國家公共管理的危機時，使用了“治理危機”這個詞，并提出了改革現(xiàn)有政治管理框架和規(guī)則，建立“善治”的制度。英語中的“治理”一詞可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要指控制、引導和操縱。治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯在其代表作《沒有政府的治理：世界政治中的秩序和變革》中，把治理定義為：一系列活動領域里的或隱或顯的規(guī)則，他們更依賴于主體間重要性的程度，而不僅是正式頒布的憲法和憲章。1995年全球治理委員會指出，治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的各種方式的總和[1]1。根據(jù)這個權威性的定義可總結出，治理的特征包括：治理是一個集體行動的過程，不是一種活動，需要各治理主體在活動過程中向著目標不斷地配合；治理是平等主體之間的持續(xù)協(xié)調(diào)，各治理主體之間沒有誰是控制者，誰為支配者，而是平等地進行對話合作，協(xié)調(diào)發(fā)展；治理不斷地互動，不是一種正式的制度；治理的主體不僅涉及公共部門，也包括私人部門。治理理論的提出打破了原有政府一統(tǒng)天下的格局，政府不再是唯一的權力主體。治理強調(diào)的是一個各方主體彼此溝通、協(xié)商和合作的過程。

史柏年教授認為社區(qū)治理是指：“一種由共同的目標支持的社區(qū)公共事務方面的活動或管理機制。這些社區(qū)活動的主體不一定是政府，也無須依靠國家的強制力量來實施。它是指在一個社區(qū)范圍內(nèi)的不同的公私行為主體，包括政府、社區(qū)居民、社區(qū)組織公私機構、權力機關和非權力機關以及社會和市場等。依據(jù)社區(qū)正式的相關的法律法規(guī)，以及那些非正式的、人們自愿遵從的社區(qū)規(guī)約，通過彼此的溝通互動、協(xié)商、談判以及資源的交換等方式，共同對涉及社區(qū)居民共同利益的公共事務進行有效的管理，從而增強社區(qū)向心力和凝聚力、提高社區(qū)自身的自治能力、增加社區(qū)成員的福利、推進社區(qū)經(jīng)濟和社會進步的一系列的行為治理過程”[2]4-10。從這一含義可以看出，進行社區(qū)治理的特征有：一是政府不再是社區(qū)治理的唯一主體，除此之外，還包括社區(qū)居民、社區(qū)組織等各方面的力量；二是社區(qū)治理的客體涉及的范圍非常廣泛，涵蓋了有關公共利益主體的各個方面，包括政治、經(jīng)濟和社會等方面的公共事務；三是社區(qū)治理是治理組織體系由縱向結構轉變?yōu)闄M向結構；四是社區(qū)治理的目的是促使治理關系由彼此間的庇護轉變?yōu)樾湃侮P系，從而促進人的全面發(fā)展。

二、當前我國社區(qū)治理中所面臨的問題

(一)政府權力錯位、缺位的問題還沒完全解決

政府的錯位，隨著政治體制改革的進行，我們國家大力推行“政社分開”“放權于社”。但在實際中，仍存在著政府掌控權力不放手的現(xiàn)象，根據(jù)相關法律和政策條文的精神、政府職能理論、轉型時期中國社會的特點，政府在社區(qū)治理中應扮演社區(qū)治理規(guī)制者、社區(qū)公共服務供給者和社區(qū)自治指導者的角色，而某些基層政府偏離角色的應有的軌道，從頂層設計到社會生活進行了全方位的指揮控制。一方面，以委托人的身份向居委會(代理人)發(fā)號施令，試圖在公共管理中占據(jù)主導地位，居委會在政府的控制下無法自主地做出決定、管理事務，使社區(qū)治理喪失了實際意義，同時也違背了社區(qū)治理的原則(強調(diào)多元主體的多元、平等)；另一方面，在提供公共服務的效率、質(zhì)量和居民滿意度上不能達到預期的效果，從而造成資源、財力、物力的浪費，增加行政成本。政府的缺位與我國在社區(qū)自治方面的法律法規(guī)不健全，使其他治理主體在社區(qū)治理中缺乏強有力的制度保障，另外，對社區(qū)組織和居民的經(jīng)費支持缺乏，不利于社區(qū)建設的持續(xù)發(fā)展。

(二)社區(qū)居民參與不足

首先，社區(qū)居民參與的意識不足。社區(qū)居民所參與的大多數(shù)活動都是在政府部門和居委會的強制下進行的，沒有認識到自己的主體地位。其次，社區(qū)居民參與活動與自己本身的利益密切相關，只有在涉及自身利益時，才會積極主動做出反應，涉及公共利益時，處于觀望的態(tài)度，當面對個別人故意破壞社區(qū)公共利益時，反而會經(jīng)常出現(xiàn)“破窗效應”的現(xiàn)象[3]20-23。再次，社區(qū)參與的主體、范圍狹窄。參與社區(qū)活動人員局限于老年人、放寒暑假的學生及領取低生活保障金的人員，而作為社區(qū)主要成員的中青年由于工作繁忙，不愿過多參與社區(qū)事務。

(三)社區(qū)組織發(fā)展不完善

一方面，社區(qū)組織(非營利組織、非政府組織、志愿組織)的準入門檻高，尤其非營利組織進入社區(qū)受到了不同程度的限制，在經(jīng)濟和財政方面，社區(qū)組織對政府的依賴程度高。另一方面，社區(qū)組織自身的信用度還不夠高，類似于“郭美美事件”這樣的事情頻繁發(fā)生，使社區(qū)居民對社區(qū)組織的信譽存在懷疑態(tài)度，他們不敢輕易把一些事放心地讓社區(qū)組織去承擔，認為社區(qū)組織在社區(qū)治理的過程中存在著貪污受賄等行為，這些對社區(qū)組織的成長和發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻礙作用。

三、治理理論視角下社區(qū)治理的解決之道

(一)轉變政府職能 創(chuàng)新制度

一方面，政府首先應從觀念上做出轉變，明確自己應該做什么，不應該做什么，充分放權于民，放權于社。其次，以治理理念為指導，下放自己的權力。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國政府應從無所不為的全能政府轉變?yōu)橛邢拚?，厘清政府與市場的界限，整合組織結構，避免職能交叉，充分開發(fā)社會資源，培育和鼓勵第三部門、民營企業(yè)參與公共事務管理。另一方面，從制度層面上進行創(chuàng)新。在政府、社區(qū)組織和居民之間形成完善的法律網(wǎng)，使社區(qū)治理有序健康地進行。另外對不同的利益主體進行協(xié)調(diào)，對各主體的功能綜合評價，統(tǒng)籌兼顧各方面的利益，形成利益最大化，促進社區(qū)和諧發(fā)展。

(二)提升社區(qū)居民的參與程度

首先，要增強社區(qū)居民參與的意識。居委會領導要多與居民進行溝通交流，為居民服務。在一些決策上，廣泛征求居民的意見，明確自己的主體地位。其次，要加強社區(qū)居民參與的制度化建設，創(chuàng)建從居民自己需要出發(fā)的自下而上的管理型模式，激發(fā)居民參與的熱情。最后，合理引導社區(qū)居民理性參與。經(jīng)常在社區(qū)中開展一些有益身心健康的群體性活動，打造睦鄰友好關系，使社區(qū)成為自己舒心的家，提升居民的凝聚力、向心力，共同為社區(qū)建設做出自己的貢獻。

(三)大力發(fā)展社區(qū)組織

一方面，政府加大在政策和財政方面的支持力度，以鼓勵和吸引社會力量參與社區(qū)發(fā)展，促進社區(qū)福利性和公益性事業(yè)的持續(xù)、均衡發(fā)展；培養(yǎng)專業(yè)的技術性的服務隊伍，從居民的根本需求出發(fā)，使居民享受到專業(yè)的服務；鼓勵志愿組織的建設和發(fā)展，提高志愿服務的水平，加強人與人之間的溝通交流，促進社區(qū)的和諧發(fā)展，形成以政府、社區(qū)組織、居民良性互動合作的網(wǎng)絡體系。另一方面，社區(qū)組織需要提升自身的公信力，在內(nèi)部成立完善的規(guī)章制度，樹立好、維護好自己的形象，處理好與政府、居民之間的良性互動關系，從而創(chuàng)造有利于自身發(fā)展的環(huán)境，為社區(qū)治理充分發(fā)揮自己的作用。

[1] 邱夢華.城市社區(qū)治理[M].北京：清華大學出版社，2013.

[2] 史柏年.治理：社區(qū)建設的新視野[J].社會工作， 2006(7).

[3] 莊文明.治理范式下的社區(qū)居民參與研究[J].山東行政學院山東省經(jīng)濟管理干部學院學報，2010(4).

[責任編輯 郜春霞]

2014-10-23

郭 娟(1980- )，女，河南洛陽人，河南大學哲學與公共管理專業(yè)研究生，主要從事地方政府治理研究。

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1671-8127(2015)01-0009-02