國家審計理論的幾個基本問題研究——基于多學(xué)科的視角

晏維龍

(南京審計學(xué)院，江蘇 南京　211815)

國家審計理論的幾個基本問題研究
——基于多學(xué)科的視角

晏維龍

(南京審計學(xué)院，江蘇 南京211815)

[摘要]國家審計是國家治理的基石與保障，國家審計體現(xiàn)了國家政治意志，國家政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展又調(diào)整著國家審計的功能和邊界?；诙鄬W(xué)科視角探討國家治理與國家審計的協(xié)同關(guān)系，揭示國家審計的哲學(xué)本質(zhì)與政治功能，理清國家審計的經(jīng)濟(jì)邊界，分析國家審計的法治建設(shè)與文化建構(gòu)等基本問題，構(gòu)建國家審計基礎(chǔ)理論的分析框架，認(rèn)為國家審計可以通過提升組織的設(shè)計與管理、政治制度的設(shè)計、合法化的基礎(chǔ)及文化與社會等要素來改進(jìn)國家治理。

[關(guān)鍵詞]國家審計；國家治理；哲學(xué)本質(zhì)；政治功能；經(jīng)濟(jì)邊界；法治建設(shè)；文化建構(gòu)；政府審計

習(xí)近平總書記提出“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”[1]。劉家義審計長強(qiáng)調(diào)“國家審計是國家治理體系的基石和保障，是捍衛(wèi)人民利益和國家安全、促進(jìn)政令暢通和廉潔高效、推動民主法治和公開透明、促進(jìn)深化改革和科學(xué)發(fā)展的制度保障”[2]。這些論斷為準(zhǔn)確把握國家審計的發(fā)展規(guī)律和推動國家治理體系與能力現(xiàn)代化提供了更寬廣的視野和更好的研究視角。學(xué)術(shù)界也掀起了國家審計與國家治理問題研究的熱潮，學(xué)者們發(fā)表了大量研究成果，提出了很多新觀點(diǎn)。但現(xiàn)有文獻(xiàn)中對國家審計與國家治理基本理論問題的探討并不多見，更鮮見從多學(xué)科視角加以闡釋的文獻(xiàn)。本文擬從哲學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、文化學(xué)等多學(xué)科視角，多方位的研究國家審計理論中的哲學(xué)本質(zhì)、政治功能、經(jīng)濟(jì)邊界、法治建設(shè)、文化建構(gòu)等基本問題，探索國家審計理論研究的多學(xué)科框架。

一、 國家審計的哲學(xué)引領(lǐng)

哲學(xué)是“關(guān)于世界觀的學(xué)說，是人們對整個自然界、社會和思維的根本觀點(diǎn)的體系，是系統(tǒng)化、理論化的世界觀，是自然知識和社會知識的概括和總結(jié)”[3]。研究國家審計理論，搞好國家審計工作，必須發(fā)揮好哲學(xué)的引領(lǐng)作用：要正確地理解國家審計的哲學(xué)基礎(chǔ)，要清醒地認(rèn)識國家審計的哲學(xué)本質(zhì)，要科學(xué)地運(yùn)用國家審計的哲學(xué)方法。

(一) 實(shí)事求是：國家審計的哲學(xué)基礎(chǔ)

實(shí)事求是一詞最早見于《漢書·河間獻(xiàn)王傳》中的“修學(xué)好古，實(shí)事求是”，喻指治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，求實(shí)、求真、實(shí)證的治學(xué)態(tài)度。毛澤東在《改造我們的學(xué)習(xí)》中第一次對此作了馬克思主義的闡釋：“實(shí)事”就是客觀存在著的一切事物，“求”就是研究，“是”就是客觀事物的內(nèi)部聯(lián)系，也就是規(guī)律性?？陀^存在著的一切事物以及客觀事物自身發(fā)展的規(guī)律是不依賴人的意志而獨(dú)立存在的，客觀存在決定人的意識。實(shí)事求是體現(xiàn)了馬克思主義唯物論、認(rèn)識論和辯證法的基本精神，包含求實(shí)、求真、求正三方面內(nèi)容。實(shí)事求是的實(shí)質(zhì)是一切從實(shí)際出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際，要求我們從被認(rèn)識、被改造的客觀事物和客觀情況出發(fā)，這是正確認(rèn)識和改造世界的根本出發(fā)點(diǎn)，是馬克思主義的基本原則。

實(shí)事求是是國家審計理論的哲學(xué)基礎(chǔ)，實(shí)事求是直接反映審計的本質(zhì)。審計作為一種監(jiān)督方式，是通過查清事實(shí)來完成的。事實(shí)本身蘊(yùn)含著現(xiàn)象和本質(zhì)兩個層面，審計的首要任務(wù)就在于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)象，查清本質(zhì)，通過審計定性和處理來實(shí)現(xiàn)審計的職能。實(shí)事求是的基本點(diǎn)就是在發(fā)現(xiàn)事實(shí)現(xiàn)象的同時去探求事實(shí)的本質(zhì)，從而達(dá)到主觀與客觀的完全統(tǒng)一。審計的過程就是認(rèn)識事物的過程，審計人員的詢問、調(diào)查、查賬、算賬等活動就是獲取被審計對象這一事物的信息。審計人員通過查閱賬表，獲知審計對象的資金來源、資金占用及其比例關(guān)系，從而逐步形成一種知覺形態(tài)。審計人員在審計過程中，在具備知覺形態(tài)的基礎(chǔ)上，進(jìn)而對被審計對象財務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性就有了較為全面的認(rèn)識和了解。在審計過程中，審計人員對審計材料進(jìn)行整理，對被審計對象財務(wù)收支狀況進(jìn)行系統(tǒng)分析，同時對材料進(jìn)行去偽存真、由表及里的加工和改造，就會對被審計對象財務(wù)收支情況得出相應(yīng)的不同結(jié)論：真實(shí)、虛假、合法、違法。這一認(rèn)識過程就是從感性認(rèn)識上升到理性認(rèn)識的過程，就是實(shí)事求是的原則要求。所以，那種只憑感覺的審計是與實(shí)事求是不相符合的。譬如一聽說被審計單位發(fā)獎金、福利好，就產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為該單位肯定存在財務(wù)違紀(jì)違法問題。事實(shí)上，某個被審計單位只要在賬務(wù)上“明來明去”，哪怕發(fā)放了獎金，只要履行了合法合規(guī)的程序，符合“按勞分配”、“效率優(yōu)先”的公平原則，其財務(wù)收支就沒有違紀(jì)違規(guī)。實(shí)事求是要求審計人員要原原本本地反映被審計對象的經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)狀況，一就是一,二就是二,既不能夸大,也不能縮小,尤其要做到不先入為主，要客觀公正。

值得強(qiáng)調(diào)的是，從古今中外的審計發(fā)展史來看，不論何種形態(tài)的審計，都自覺或不自覺地堅持了實(shí)事求是這個哲學(xué)基礎(chǔ)。不論何種形態(tài)的審計，都在不知不覺地貫徹唯物論的反映論，只是有自覺和自發(fā)之分，因此，實(shí)事求是的哲學(xué)基礎(chǔ)其實(shí)是審計發(fā)展的客觀需要。

(二) 公平正義：國家審計的哲學(xué)本質(zhì)

人類從未停止過對公平正義思想的探索。古希臘哲學(xué)家柏拉圖認(rèn)為，正義是“一個人應(yīng)當(dāng)做他的能力使他所處的生活地位中的工作”[4]。亞里士多德則認(rèn)為“公正就是中道，是不偏不倚”，而且他還把公正劃分為交往性的公正和分配性的公正，前者強(qiáng)調(diào)“均等”的公正，后者強(qiáng)調(diào)“比例”的公正[5]。他強(qiáng)調(diào)不管誰是傷害者、誰是受害者，傷害者要補(bǔ)償受害者，受害者從傷害者那里得到補(bǔ)償，這就是公平正義。美國政治哲學(xué)家羅爾斯則認(rèn)為“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”[6]。在中國古代，雖然對公平正義沒有確切而規(guī)范的解釋，但相關(guān)的表達(dá)有不少體現(xiàn)，如《荀子·正名》就說：“正利而為謂之事，正義而為謂之行”，強(qiáng)調(diào)為人行事要正當(dāng)、正直、無所偏倚，這就包含了對公平正義一定程度的解釋。公平正義是人類社會發(fā)展的不懈追求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會公平正義，通過制度安排更好保障人民群眾各方面權(quán)益”[7]。國家審計和公平正義高度相關(guān)、密切相聯(lián)，國家審計就是一種保障人民群眾各方面權(quán)益的必要的制度安排。我們認(rèn)為國家審計的哲學(xué)本質(zhì)就是公平正義，國家審計就是監(jiān)督國家治理過程中“傷害者”要補(bǔ)償“受害者”。

公平正義是人類社會具有永恒價值的基本理念和行為準(zhǔn)則，促進(jìn)公平正義是當(dāng)代中國社會建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鮮明主題。對公平正義的追求即是人類由落后到發(fā)達(dá)、從不合理到合理的發(fā)展過程。正義的根本要義是關(guān)注弱者及其生存權(quán)利和約束強(qiáng)者及其權(quán)力意志。每一個社會都是一個合作體系，每一成員都對社會秩序承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任：一方面，給弱勢人群以必要的幫助，保證他們做人的尊嚴(yán)且能共享社會發(fā)展成果；另一方面，通過外在強(qiáng)制力量和內(nèi)在自律意識對強(qiáng)者及其權(quán)力進(jìn)行有效約束，避免因?yàn)闈M足強(qiáng)者意志而犧牲弱者利益現(xiàn)象的發(fā)生。同時，雖然正義的研究對象包括分配正義和價值正義等內(nèi)容，但要通過特定的程序和方式才能實(shí)現(xiàn)，否則過度地強(qiáng)調(diào)正義，不僅于正義無益，反而容易引起人們的反感并陷入困境。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的深化，審計事業(yè)方興未艾。審計是高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、保障財產(chǎn)安全、加強(qiáng)廉政建設(shè)、保障經(jīng)濟(jì)健康良性運(yùn)行等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。其實(shí)，審計不僅是一種權(quán)力，更是一份責(zé)任。質(zhì)量是審計事業(yè)的生命線，只有依循“實(shí)事求是、客觀公正”的原則，以優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的服務(wù)，向社會提供可信賴的、高質(zhì)量的審計產(chǎn)品，審計才會得到政府和人民的重視和信任，審計事業(yè)才會具有強(qiáng)大的生命力。同時，作為一種職業(yè)，審計具有自身的道德要義。所謂職業(yè)就是利用專門的知識和技能為公眾提供特色公共服務(wù)。如果職業(yè)者們所提供的服務(wù)對于社會公眾至關(guān)重要，甚至社會公眾非常信任該職業(yè)的專業(yè)判斷和專業(yè)能力，那么，受托責(zé)任關(guān)系就會持續(xù)穩(wěn)定地保持下去。顯然，信任對于一個職業(yè)而言是最為根本的。相應(yīng)地，如果審計從業(yè)人員具備應(yīng)有的職業(yè)道德和正義理念，高質(zhì)量地如實(shí)完成受托責(zé)任，他們的工作就能獲得公眾的信任，審計事業(yè)就會健康發(fā)展。

公平正義和審計監(jiān)督都是具體的、歷史的，離不開現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動，并隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的變化而變化，兩者統(tǒng)一于現(xiàn)實(shí)的審計實(shí)踐活動。其中，審計監(jiān)督是社會性物質(zhì)實(shí)踐活動，公平正義是以合理價值取向?yàn)榛A(chǔ)的實(shí)踐精神。人類實(shí)踐活動和實(shí)踐精神的辯證統(tǒng)一決定了審計監(jiān)督和公平正義的關(guān)聯(lián)性。一方面，審計既是實(shí)踐活動，也是行動規(guī)則；公平正義既是實(shí)踐精神，也是交往規(guī)則。另一方面，審計規(guī)則注重現(xiàn)實(shí)操作性，活動的實(shí)然性、公共性與利益密切相關(guān)；公平正義雖然注重反思性和應(yīng)然性，但“決不能超出社會的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展”[8]。從總體上看，它們不僅在求真務(wù)實(shí)、客觀公正地反映現(xiàn)實(shí)情況方面相一致，而且在限強(qiáng)扶弱、限公佑私等方面的要求也是一致的，都以利益作為共同基礎(chǔ)和最終指向；不僅在滿足人民群眾期待和與社會發(fā)展規(guī)律相協(xié)調(diào)等方面是一致的，而且都體現(xiàn)了人類活動合規(guī)律性與合目的性的統(tǒng)一，是人類理性原則的基本要求和重要表現(xiàn)。

在經(jīng)濟(jì)社會急劇轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展的過程中，國家審計所披露的問題備受關(guān)注，審計正義正成為最具社會影響力的研究領(lǐng)域，它既是社會正義的組成部分和重要表現(xiàn)，也是國家審計理論的研究對象和追求目標(biāo)。所謂審計正義是指審計理論和實(shí)踐中相關(guān)構(gòu)成要素所體現(xiàn)的正義價值取向，是人們對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目的、過程、手段和結(jié)果等復(fù)雜性關(guān)系的合理性評價。

作為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全重要職能部門的國家審計機(jī)關(guān)理應(yīng)把促進(jìn)公平正義作為根本職責(zé)。國家審計正義不僅是實(shí)體性正義，即把保護(hù)弱者、限制強(qiáng)者、懲治違法者、保障人民利益作為根本原則，而且也是程序性正義，即審計的主體、規(guī)程和功能等符合法律法規(guī)和人民的期盼；國家審計正義不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益方面，而且融社會正義、政治正義、法律正義等于一體。相比較而言，國家審計正義更加突出權(quán)源的合規(guī)性、合法性，更加強(qiáng)調(diào)目標(biāo)和程序的正當(dāng)性、合理性，更加突出手段和方式的公眾性、合作性，是契約正義、程序正義與道德正義的有機(jī)統(tǒng)一。

(三) 唯物辯證：國家審計的哲學(xué)方法

唯物辯證法是認(rèn)識世界和改造世界的根本方法。唯物辯證法把普遍聯(lián)系和發(fā)展看作是物質(zhì)世界的辯證本性，聯(lián)系和發(fā)展的觀點(diǎn)是唯物辯證法的總特征?！稗q證法的宇宙觀，主要地就是教導(dǎo)人們要善于去觀察和分析各種事物的矛盾的運(yùn)動，并根據(jù)這種分析，指出解決矛盾的方法?！盵9]唯物辯證法是國家審計的哲學(xué)方法。唯物辯證法認(rèn)為，聯(lián)系是事物之間以及事物內(nèi)部各要素之間的相互影響、相互制約關(guān)系，具有普遍性和客觀性的特點(diǎn)。整個世界就是一個永恒發(fā)展和無限變化的物質(zhì)世界，一切事物都處在永不停息的運(yùn)動、變化和發(fā)展的過程中，發(fā)展是新事物取代舊事物的過程。辯證法包含對立與統(tǒng)一、質(zhì)量互變、否定之否定三大定律，揭示事物運(yùn)動、變化、發(fā)展的內(nèi)在動力，堅持矛盾分析法是唯物辯證法根本的認(rèn)識方法，事物的普遍性總是寓于特殊性之中，只有從特殊性出發(fā)進(jìn)而才能把握其普遍性。唯物辯證法包含原因和結(jié)果、必然性和偶然性、可能性和現(xiàn)實(shí)性、內(nèi)容和形式、現(xiàn)象和本質(zhì)五大范疇，在方法論意義上揭示了因果聯(lián)系的普遍性、客觀性和多樣性，偶然性和必然性之間的相互轉(zhuǎn)化，注重內(nèi)容和形式之間的辯證關(guān)系，透過現(xiàn)象認(rèn)識本質(zhì)才是科學(xué)的任務(wù)。唯物辯證法還包括歸納和演繹、分析和綜合、抽象和具體、歷史與邏輯的辯證統(tǒng)一四大方法，它們共同構(gòu)成了科學(xué)的辯證邏輯思維方法。

審計工作的重要任務(wù)是發(fā)現(xiàn)和還原事物本來面目，審計主體、客體、對象、技術(shù)、方法等都處在不斷的發(fā)展變化之中，審計工作本身是復(fù)雜的綜合事務(wù)，各個要素、各個環(huán)節(jié)之間也存在普遍的錯綜復(fù)雜的聯(lián)系，審計實(shí)踐無不充分體現(xiàn)了唯物辯證法所揭示的原理。以公平正義的立場，從事物比對中，透過各種迷惑的表象達(dá)到揭示事物本質(zhì)的目標(biāo)，可以說，審計工作只有在唯物辯證法的指導(dǎo)下，才能更好地發(fā)揮其評價、鑒證和監(jiān)督職能。

審計人員在審計工作中應(yīng)用唯物辯證的方法，一般分為兩種情況：一是自覺地應(yīng)用，即在工作中有意識地應(yīng)用唯物辯證方法，并以其為指導(dǎo)按照相應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行處理；二是經(jīng)驗(yàn)性的應(yīng)用，即自發(fā)地在工作中應(yīng)用唯物辯證方法處理事情，審計人員只是憑自己的工作經(jīng)驗(yàn)、依據(jù)相關(guān)規(guī)定處理工作，然而這種處理方法實(shí)踐上卻符合某種唯物辯證法的原理，上述兩種情況都能較好地完成審計工作任務(wù)。

綜上所述，哲學(xué)是時代精神的精華，研究國家審計理論，其中包含的哲學(xué)基礎(chǔ)、哲學(xué)本質(zhì)、哲學(xué)方法是精華之中的精華。

二、 國家審計的政治功能

國家審計和國家治理具有緊密的雙向關(guān)系和內(nèi)在邏輯，國家治理是國家審計的本質(zhì)與目的，國家審計既是國家治理的產(chǎn)物和手段，也是推進(jìn)國家良治的重要制度保障。按照歷史與邏輯統(tǒng)一的方法考察，國家治理先后經(jīng)歷了統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政三種模式，國家治理模式?jīng)Q定著國家審計的政治功能，國家審計政治功能的演化與拓展是國家審計制度發(fā)展的核心所在。分析不同國家治理模式的特征，探索國家審計政治功能演化的一般規(guī)律，對揭示國家審計政治功能的多維特征具有十分重要的意義。

(一) 權(quán)治工具：國家審計的政治威懾

農(nóng)業(yè)社會時期，國家治理方式主要表現(xiàn)為統(tǒng)治行政模式，以統(tǒng)治者的意志為中心，最高統(tǒng)治者的權(quán)力是社會關(guān)系中的決定性力量，法律和其他制度安排都只是權(quán)力運(yùn)行的手段。從古代的中國到中世紀(jì)的歐洲，權(quán)力本位主義一直居于統(tǒng)治地位。在中國，權(quán)治的合法性根源與傳統(tǒng)的天道觀念密切相關(guān)，禮法兼用和忠孝觀念的思想為權(quán)治主義的具體實(shí)施提供了充分的理論支持。在西方，早期的“君權(quán)神授”理論為權(quán)治提供了超驗(yàn)性的思想支持，后來的“絕對主權(quán)”學(xué)說又從世俗層面為權(quán)治主義提供了強(qiáng)有力的合法性論證。統(tǒng)治行政模式以統(tǒng)治階級利益最大化為宗旨，其權(quán)力運(yùn)行模式是特權(quán)、奴役和專制，政府與國家高度融合，政府缺乏“公共性”，還沒有從國家權(quán)力體系中獨(dú)立出來。

統(tǒng)治行政模式的特殊體制結(jié)構(gòu)決定了“政治權(quán)力”的中心和主導(dǎo)地位，“政治權(quán)力”主導(dǎo)和支配著經(jīng)濟(jì)資源配置，形成了“超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制”與“權(quán)力捉弄財產(chǎn)”現(xiàn)象。政府的“行政權(quán)力”被國家統(tǒng)治所吞沒，行政管理活動完全建立在“政治權(quán)力”關(guān)系的基礎(chǔ)上，最高統(tǒng)治者不對任何人負(fù)有責(zé)任關(guān)系，形成一種單向性的權(quán)力制約體系。在統(tǒng)治行政模式下的國家審計也不可避免地呈現(xiàn)一種向上的治理結(jié)構(gòu)，國家審計的監(jiān)督范圍限定在受最高統(tǒng)治者委托管理國家資源的各級官吏，而統(tǒng)治者則游離于國家審計監(jiān)督之外，監(jiān)督權(quán)逐級向上負(fù)責(zé)，最后集中到一人或少數(shù)人之手，國家審計純粹是統(tǒng)治者維護(hù)和鞏固階級統(tǒng)治的工具，統(tǒng)治行政模式下國家審計在本質(zhì)上與社會公眾的利益相對立，國家審計成為鞏固“政治權(quán)力”的一種“權(quán)治工具”，始終不可能超越君權(quán)的權(quán)威。

(二) 制衡之道：國家審計的政治調(diào)控

資本主義初期，隨著生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化，政府的管理職能日益凸顯，并最終完成了與統(tǒng)治職能的分離，民主政治開始建立，在行政領(lǐng)域通過中立的職業(yè)文官制來提高效率，在政治領(lǐng)域通過黨派競爭來促進(jìn)民主。王權(quán)政治的時代被政黨政治所終結(jié)，建立一種穩(wěn)定的、科學(xué)的行政管理模式已成為社會的共同需求，由此推動了管理行政模式的出現(xiàn)。管理行政的理論淵源是韋伯的官僚制組織理論和威爾遜、古德諾的政治與行政二分法，管理行政強(qiáng)調(diào)以政府為中心，以為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好條件作為主要任務(wù)，以經(jīng)濟(jì)效率等工具理性為主要價值取向，以民主法治為運(yùn)行基礎(chǔ)和管理手段。在政治民主化的過程中，民主原則自然被帶入行政領(lǐng)域，在政府管理職能與統(tǒng)治職能此消彼長的過程中，政府的“公共性”逐漸生成。

在管理行政模式下，政府是以公共利益代表者的身份出現(xiàn)的，國家審計也因政府公共受托責(zé)任的產(chǎn)生而發(fā)展，并完成了與行政權(quán)力的截然分離。國家審計成為監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制，在民主政治強(qiáng)有力的推動下，英美等國先后走上了立法模式的國家審計道路，國家審計自財政部門移至行政權(quán)以外的超然獨(dú)立機(jī)關(guān)。然而，這一時期的國家審計在表現(xiàn)形式上與統(tǒng)治行政模式下的國家審計并無實(shí)質(zhì)性差異，主要是為政黨政治服務(wù)，國家審計事實(shí)上成為政黨間進(jìn)行“制衡”的制度安排，它在充當(dāng)了“王權(quán)的工具”后又淪為了“政治的侍女”[10]。這種“制衡主義”的國家審計模式，實(shí)際上摒棄了它賴以產(chǎn)生與發(fā)展的價值前提和客觀基礎(chǔ)，企圖單純地憑借形式合理性的體制設(shè)計來實(shí)現(xiàn)其公共責(zé)任，具有很大的片面性，手段日益異化為目的，容易在實(shí)踐中走向自己的反面，最終造成對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的失控。

(三) 治理基石：國家審計的政治協(xié)同

1970年以后，管理行政模式在經(jīng)過一段時間實(shí)踐以后，諸如政府機(jī)構(gòu)膨脹、公平與效率間矛盾、管理成本增大等各種弊端逐漸顯露，歐美等發(fā)達(dá)國家試圖通過對管理行政的修補(bǔ)和調(diào)整來解決上述困境，但所有努力都在反復(fù)中受挫，一場廣泛而深刻的治理變革的浪潮開始掀起，這場被稱為“新公共管理運(yùn)動”的變革使得西方國家的治理模式逐步向“服務(wù)行政”邁進(jìn)。服務(wù)行政是指在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，在民主和法治的制度框架內(nèi)，政府行為更加貼近公共性，更有效地回應(yīng)公民的需求和利益，政府行政更多地強(qiáng)調(diào)社會公眾的意志，并對社會公眾負(fù)責(zé)。從國家治理與國家審計的歷史發(fā)展來看，不同國家在不同的發(fā)展階段，其國家治理模式與國家審計制度之間具有密切的關(guān)聯(lián)性，國家產(chǎn)生國家審計，國家的發(fā)展和社會進(jìn)步?jīng)Q定了國家審計的發(fā)展和進(jìn)步，國家權(quán)力配置的結(jié)構(gòu)不同，導(dǎo)致國家審計在權(quán)力結(jié)構(gòu)節(jié)點(diǎn)的嵌入方式不同，進(jìn)而形成不同的國家審計制度。

服務(wù)行政理念為國家審計突破管理行政下的“制衡主義”模式提供了思路，它實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)合理性與形式合理性的融合，肯定了價值取向在國家審計中的重要地位，在國家審計與國家治理的良性互動中，國家審計的“治理”功能日益凸顯，并因此而成為推動國家良治的中堅力量。國家性質(zhì)決定了國家審計的目標(biāo)和責(zé)任，國家政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展調(diào)整著國家審計的范圍和內(nèi)容，國家審計體現(xiàn)國家政治意志。因此，國家審計制度應(yīng)該與國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對國家審計的需求相適應(yīng)。

在國家治理的總體框架中，國家審計是推進(jìn)國家治理體系與能力現(xiàn)代化的重要機(jī)制，發(fā)揮著“協(xié)同治理”的作用。國家審計借助其法定性、獨(dú)立性、系統(tǒng)性、專業(yè)性等優(yōu)勢，及時防范國家治理可能發(fā)生的重大風(fēng)險，評估國家經(jīng)濟(jì)活動微觀運(yùn)行機(jī)制、中觀運(yùn)行機(jī)制和宏觀運(yùn)行機(jī)制的有效性，構(gòu)建政府、市場和社會三個單一治理機(jī)制的互動橋梁，改善國家治理生態(tài)，提高國家治理的運(yùn)行質(zhì)量。作為國家治理機(jī)制的重要內(nèi)部樞紐，國家審計應(yīng)適應(yīng)國家治理從單一治理向多元治理的轉(zhuǎn)變，其政治功能應(yīng)隨著國家治理目標(biāo)的變化而變化。國家審計在政府和市場機(jī)制的整合中承擔(dān)了導(dǎo)向與監(jiān)控的角色，在市場和社會機(jī)制的整合中承擔(dān)了利益協(xié)調(diào)的角色，在政府與社會機(jī)制的整合中承擔(dān)了信息回應(yīng)和權(quán)力制衡的角色，從而使得三類單一治理機(jī)制有效協(xié)調(diào)，并形成多中心的共同治理框架，為實(shí)現(xiàn)國家良治目標(biāo)提供了必要的基礎(chǔ)。

國家良治作為一種有效的治理模式，已成為各國政治發(fā)展和國家治理的理想價值目標(biāo)，良治的本質(zhì)是使公共利益最大化的社會管理過程，包括合法、透明、責(zé)任、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等要素，實(shí)現(xiàn)良治的過程實(shí)際上就是尋求和建立一個有限、責(zé)任、效能和透明政府的過程[11]。國家治理的價值取向決定了國家審計政治功能的復(fù)雜性和多元性，國家審計“協(xié)同治理”功能高效履行的關(guān)鍵在于是否遵循國家審計政治功能的演化規(guī)律，并確定不同條件下國家審計政治功能的側(cè)重方向。國家審計作為國家治理的基石和保障，始終通過依法用權(quán)力制約權(quán)力，發(fā)揮揭示、抵御、改進(jìn)和預(yù)防等“免疫”功能，在維護(hù)民主法治，保障國家安全，推動落實(shí)責(zé)任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念，改善國家治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用[12]。

三、 國家審計的經(jīng)濟(jì)邊界

國家審計經(jīng)濟(jì)邊界是國家審計在國家治理中發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件，是國家審計基礎(chǔ)理論的重要組成部分。國家審計邊界界定的科學(xué)與否，關(guān)系到國家審計能否有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的“免疫系統(tǒng)”功能，能否有效地服務(wù)于國家治理。已有文獻(xiàn)主要運(yùn)用成本收益方法、公共產(chǎn)品理論研究國家審計的邊界問題[13-14]，本文從交易費(fèi)用與機(jī)會主義兩個經(jīng)濟(jì)學(xué)核心概念出發(fā)，解釋國家審計供給主體的選擇和國家審計經(jīng)濟(jì)邊界的確定。

(一) 資源配置：國家審計的經(jīng)濟(jì)效率

國家治理通過配置公共資源和運(yùn)作公共權(quán)力來管理和調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家良治。十八大以來，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為新一屆政府治國理政的方向與目標(biāo)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[15]。

基于此，我國國家治理模式正從追求效率優(yōu)先的發(fā)展型國家治理模式向追求價值訴求的和諧型國家治理模式轉(zhuǎn)變，從全能型政府的一元治理向市場、政府與社會多元協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石及重要保障的國家審計，也面臨著比以往更加復(fù)雜的局面，社會各界對國家審計的期望比以往任何時候都要高，國家審計的邊界比以往任何時候都迫切需要拓寬。

公共利益在國家治理中被提到了前所未有的歷史高度，公共資源配置本質(zhì)上是一種公共利益分配，公共資源作為一種特殊的資源形式，其開發(fā)、配置、管理、評估等各環(huán)節(jié)直接影響著國民福利。公共資源配置的低效，在一定程度上反映了政治系統(tǒng)調(diào)控機(jī)制的紊亂與低效，體現(xiàn)了政治系統(tǒng)調(diào)控機(jī)能與社會經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)快速發(fā)展的不相適應(yīng)，進(jìn)而表現(xiàn)為國家治理能力的薄弱。國家治理是通過制度安排和機(jī)制設(shè)計協(xié)調(diào)各方利益沖突的，必然要求國家審計對公共利益的保障情況進(jìn)行有效監(jiān)督。

公共資源配置低效主要在于資源配置主體和資源配置規(guī)范制度的缺失，公共資源配置主體主要是公共組織或政府機(jī)關(guān)，它們的價值偏好對資源配置政策的價值選擇和實(shí)現(xiàn)有著重要的影響，面對利益的驅(qū)使，可能會出現(xiàn)公共資源配置不合理的情況。公共資源配置規(guī)范是指公共資源配置主體的行為準(zhǔn)則，包括資源配置政策和相關(guān)法律，政策制定及制度安排的效率如何，也將會直接影響公共資源配置政策的質(zhì)量與實(shí)施狀況。本文深入探究資源配置低效在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面的多元形成機(jī)理發(fā)現(xiàn)，影響資源配置效率的關(guān)鍵在于交易費(fèi)用的大小。任何一種資源配置方式都是有成本的，其成本主要表現(xiàn)為交易費(fèi)用，這些交易費(fèi)用可以分為市場型交易費(fèi)用、管理型交易費(fèi)用和政治型交易費(fèi)用。政治型交易費(fèi)用是指國家制度框架運(yùn)行和調(diào)整的費(fèi)用，它作為交易費(fèi)用的重要組成部分對體制轉(zhuǎn)型國家的公共資源優(yōu)化配置具有十分重要的意義。

政治型交易費(fèi)用會對經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行效率和社會資源配置效率產(chǎn)生影響，不僅影響社會的契約安排，而且還影響市場中商品及服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。較高的政治型交易費(fèi)用往往意味著煩瑣的行政程序、嚴(yán)苛的許可制度和高度的尋租腐敗。尤其是當(dāng)政府規(guī)模過大、對經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多時，極易導(dǎo)致普遍的政策失靈，增加社會交易成本的總量，降低社會經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。政治型交易費(fèi)用的高低已成為評價一個國家制度效率或績效的標(biāo)尺，“一個社會的富裕與貧窮的關(guān)鍵，是交易費(fèi)用在國民收入中的百分比，這百分比減低少許，就大富，增加少許，就大貧”[16]，不同的政治型交易費(fèi)用導(dǎo)致資源耗費(fèi)數(shù)量和資源配置方式、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不同。

我國正處于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，資源配置過程中既有傳統(tǒng)體制所遺留下來的交易費(fèi)用，又有新體制建構(gòu)所帶來的交易費(fèi)用，這兩種費(fèi)用共同形成目前的國家制度運(yùn)行成本。較高的政治型交易費(fèi)用對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和體制轉(zhuǎn)軌都具有負(fù)面影響，對市場化改革的深入有阻礙作用，不但吞噬了寶貴的社會資源，而且阻礙了體制轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行。正是由于政治型交易費(fèi)用的存在，導(dǎo)致公共政策制定與執(zhí)行出現(xiàn)偏差，公共資源配置缺乏效率。因此，政府必須努力降低和減少政治型交易成本，不斷調(diào)整自身的行為方式和組織方式，提高制度效率，為實(shí)現(xiàn)國家良治提供一個良好的制度環(huán)境。

國家治理的關(guān)鍵在于明晰政府與市場的效率邊界，通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和權(quán)力邊界的明晰，建立起促進(jìn)和提高資源配置效率的機(jī)制。市場本身并不參與資源配置，市場只是一個檢驗(yàn)資源配置效果的信息系統(tǒng)，資源配置是由市場背后的權(quán)力主體完成的，準(zhǔn)確地說是權(quán)力在配置資源。從權(quán)力主體的結(jié)構(gòu)來看，個人與企業(yè)的權(quán)力主要決定私人物品的生產(chǎn)、投資及消費(fèi)，政府決定著公共資源配置的宏觀目標(biāo)、制度建設(shè)、政策執(zhí)行以及公共物品供給。政府與市場的效率邊界是相對的、動態(tài)的，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共資源配置的主體及其效率邊界會隨著交易費(fèi)用的變化而發(fā)生相應(yīng)變化。政府配置公共資源的重要機(jī)制就是制度安排，制度作為影響人類活動的權(quán)利關(guān)系或規(guī)則集合，它的形成及影響程度是由權(quán)力所決定的，權(quán)力運(yùn)行直接影響制度效率，權(quán)力結(jié)構(gòu)決定著制度結(jié)構(gòu)。國家審計作為政府組織內(nèi)和組織間監(jiān)督控制的一項(xiàng)重要制度安排，是依法用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的重要方式，可以有效地降低政治型交易費(fèi)用。

國家審計作為國家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，其效率邊界的確定應(yīng)與服務(wù)國家治理目標(biāo)相一致，國家審計通過監(jiān)督檢查法律法規(guī)執(zhí)行情況，推進(jìn)民主法治；通過監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行，推動規(guī)范權(quán)力的配置和運(yùn)行；通過揭示案件線索、查處大案要案，促進(jìn)打擊和預(yù)防腐敗；通過揭示和反映經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險，維護(hù)國家安全；通過重點(diǎn)關(guān)注民生問題，維護(hù)人民群眾利益；通過在體制、機(jī)制、制度層面反映問題和提出改進(jìn)建議，推動深化改革[17]。國家審計效率邊界還應(yīng)隨著國家治理的變化而變化，適應(yīng)國家治理從單一治理向多元治理的轉(zhuǎn)變，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家良治。隨著國家治理目標(biāo)的轉(zhuǎn)變和豐富，國家審計的效率邊界經(jīng)歷了從公共財政有效監(jiān)督，向公共產(chǎn)品充分供給，再到公共資源優(yōu)化配置的拓展。如果說從“公共財政有效監(jiān)督”到“公共產(chǎn)品充分供給”的轉(zhuǎn)變是一種單一的政府主導(dǎo)型治理，那么從“公共產(chǎn)品充分供給”到“公共資源優(yōu)化配置”的轉(zhuǎn)變則反映了多元治理的內(nèi)在需求。

(二) 尋租規(guī)制：國家審計的經(jīng)濟(jì)域限

國家審計作為國家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，核心任務(wù)是做國家利益的“捍衛(wèi)者”、公共資金的“守護(hù)者”、反腐敗的“利劍”、權(quán)力運(yùn)行的“緊箍咒”和深化改革的“催化劑”[18]。國家審計促進(jìn)國家良治的路徑就在于對公共權(quán)力的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力的有效約束，防范權(quán)力尋租行為的發(fā)生。因而，國家審計的經(jīng)濟(jì)域限與公共權(quán)力的作用邊界是一致的，公共權(quán)力行使到什么領(lǐng)域，國家審計的經(jīng)濟(jì)域限就會延伸到哪個領(lǐng)域。在全面深化改革的總體布局中，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革是推動全面改革的“雙翼”，也是需要慎重并積極推進(jìn)的領(lǐng)域，建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督和約束體系，對公共權(quán)力實(shí)行有效的監(jiān)督和制約，讓公共權(quán)力合理、規(guī)范、高效的運(yùn)作，推動社會健康、良性、有序的發(fā)展，已成為當(dāng)前我國國家治理的關(guān)鍵所在。

公共權(quán)力是指公共組織根據(jù)公共意志，協(xié)調(diào)和控制社會與個人的力量，或者說是人類社會和群體組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力，這個公共組織往往表現(xiàn)為各級政府部門。公共權(quán)力具有強(qiáng)制性、公共性與整合性等特征，是國家的主要象征，也是國家一切職能活動的根本前提。公共權(quán)力具有自我擴(kuò)張的特性，極容易導(dǎo)致權(quán)力尋租行為，如果不加以監(jiān)督和制約，就會使公共權(quán)力陷入膨脹的陷阱，導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。孟德斯鳩說過:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[19]。政府部門(官員)作為一個利益主體，常?；谧陨砝娴目紤]而采取尋租行為,使政策的實(shí)施和制定發(fā)生偏差和變形，甚至與公共利益背離。實(shí)踐證明，絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗，只有將公共權(quán)力置于有效的監(jiān)督機(jī)制之下，才能避免掌握公共權(quán)力的人濫用權(quán)力而導(dǎo)致尋租泛濫。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，變量參數(shù)、博弈形式、成本核算都影響著權(quán)力尋租行為的策略選擇，其行為中的邊際成本和邊際效用是跨越制度邊界的重要動力，它不僅在“風(fēng)險厭惡”的基礎(chǔ)上追求“效用最大化”，也在“風(fēng)險偏好”的基礎(chǔ)上追求成本最小化。權(quán)力尋租與制度缺漏有很大關(guān)系，在法制不完備的地方最容易滋生壯大，權(quán)力尋租運(yùn)作過程中，總是把制度邊界模糊化，讓自己看起來合情合理，在制度化與非制度化的邊緣，可能會形成邊界沖突，在缺乏有效控制和協(xié)調(diào)的情況下，權(quán)力尋租會隨機(jī)發(fā)生。

對公共權(quán)力的監(jiān)控是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，我國已初步形成了較為系統(tǒng)的公共權(quán)力監(jiān)控體系，國家審計是該體系的重要組成部分，對公共權(quán)力的監(jiān)控具有獨(dú)特而重要的作用，在新的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，黨和政府對國家審計提出了新的要求，反映了國家審計對公共權(quán)力監(jiān)控的重要作用。國家審計作為一種政治制度安排，具有獨(dú)特的政治功能，它以特有的方式參與對公共權(quán)力的監(jiān)控。在以“權(quán)力控制權(quán)力”的監(jiān)控系統(tǒng)中，國家審計機(jī)關(guān)不是直接以權(quán)力制約權(quán)力的方式行使權(quán)力監(jiān)督功能，而是運(yùn)用法定的審計權(quán)力客觀公正地獲取有價值的審計信息，為黨和國家公共權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)中的其他組織提供有價值的審計信息，通過與權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)相互作用，達(dá)到對公共權(quán)力監(jiān)控的目的，進(jìn)而從源頭上防止權(quán)力腐敗。國家審計通過對公共權(quán)力運(yùn)行情況的獨(dú)立檢查、評價與反饋，確保社會公眾與政府之間的委托代理合約安排的確定、實(shí)施與完善，使代理人偏離委托人意愿的行為及時被揭露和糾正，幫助委托人與代理人之間建立起信任，當(dāng)存在具有不同選擇偏好和利益動機(jī)的眾多委托人時，國家審計提供的審計公告信息為他們之間的公平博弈奠定了重要基礎(chǔ)。

與其他權(quán)力監(jiān)督形式相比，國家審計在公共權(quán)力監(jiān)控體系中具有比較優(yōu)勢，它是一種集綜合性、獨(dú)立性和專業(yè)性的長效監(jiān)控機(jī)制，具有監(jiān)督、鑒證與評價三大功能。我國《憲法》及相關(guān)法律賦予國家審計機(jī)關(guān)獨(dú)立的審計監(jiān)督權(quán)，將公共權(quán)力運(yùn)行置于審計監(jiān)控之下，嚴(yán)肅查處各種違法違紀(jì)行為。目前，國家審計幾乎覆蓋了所有公共權(quán)力部門，深入到公共權(quán)力運(yùn)行的全部過程，從公共權(quán)力的決策、執(zhí)行、運(yùn)行效果到公共權(quán)力的運(yùn)行環(huán)境。實(shí)現(xiàn)國家審計監(jiān)督全覆蓋，通過國家審計對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等政策措施落實(shí)情況以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督*詳情請參閱2014年10月9日，國務(wù)院以國發(fā)〔2014〕48號印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》。，促進(jìn)依法行政，保障公共政策的科學(xué)性、執(zhí)行的規(guī)范性和結(jié)果的有效性，并從宏觀角度提出改進(jìn)制度和完善政策的建議，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

四、 國家審計的法治建設(shè)

黨的十八大報告指出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式”。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出“加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)，推進(jìn)法治中國建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”。剛剛召開的以“依法治國”為主題的黨的十八屆四中全會認(rèn)為，“依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。國家審計是國家治理體系的有機(jī)組成部分，國家審計的法治化與現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，我們必須積極推進(jìn)國家審計的法治建設(shè)。

(一) 權(quán)利保障：國家審計的法治精神

限制權(quán)力、保障權(quán)利是現(xiàn)代法的基本精神，限制國家權(quán)力是手段，保障公民權(quán)利是目的。國家審計通過對憲法法律權(quán)威的維護(hù)來平等保障公民合法權(quán)利。國家審計是按照法律所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)和權(quán)力責(zé)任，依法開展審計工作。任何不遵守審計法律規(guī)則的國家審計行為都是侵害公民權(quán)利的行為，也必然是非法和無效的?；跈?quán)利本位思想，現(xiàn)代國家的公民權(quán)利覆蓋了政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會生活的一切領(lǐng)域，相應(yīng)形成了公民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)與文化權(quán)利、社會權(quán)利等各種形態(tài)，這些權(quán)利是通過國家的憲法和法律體系來保障實(shí)施的。國家審計要平等保障公民通過各種途徑和方式行使其管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)、管理社會事務(wù)的權(quán)利。從所涉及與調(diào)整的國家和社會生活領(lǐng)域的廣度和深度看，國家審計對公民權(quán)利的保障是全方位的。在國家審計保障公民權(quán)利清單中，包括知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利，財產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)、勞動權(quán)、社會保障權(quán)和環(huán)境權(quán)等經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利，受教育權(quán)、科學(xué)研究和文藝創(chuàng)作自由權(quán)等文化教育權(quán)利。貫徹落實(shí)國家審計法律體系，就是維護(hù)憲法法律權(quán)威。國家審計平等保障公民各項(xiàng)權(quán)利，既是審計法律體系的初衷，也是國家審計的法治精神。

與此同時，國家審計通過規(guī)制國家權(quán)力運(yùn)作行為來落實(shí)權(quán)利保障。我國現(xiàn)行《憲法》第九十一條規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督。國家《審計法》對《憲法》的這一條款進(jìn)行了細(xì)化和具體化，并由此形成了由《憲法》、《審計法》及其實(shí)施條例等不同層級和效力規(guī)范所組成的審計法律體系。國家審計法律體系作為國家法治的重要環(huán)節(jié)，通過對審計主體及其職責(zé)與權(quán)限、審計法律程序、審計法律責(zé)任等的明確規(guī)定，在審計主體與被審計對象之間、審計機(jī)關(guān)內(nèi)部、審計機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)之間，建構(gòu)了法律上的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任關(guān)系，其核心是依托實(shí)體與程序規(guī)則來規(guī)范國家審計監(jiān)督權(quán)力，確保國家審計邁上法治軌道。有鑒于現(xiàn)代國家審計的范圍就是國家公共權(quán)力行使的一切領(lǐng)域，因而，依照審計法律體系行使國家審計權(quán)，就是通過國家審計監(jiān)督來規(guī)制國家治理的一切權(quán)力運(yùn)作行為，切實(shí)維護(hù)國家財政、經(jīng)濟(jì)與社會秩序，改進(jìn)提高國家治理績效，借此構(gòu)建廉潔高效政府，從而落實(shí)對權(quán)利的法律保障。

(二) 依法治國：國家審計的法治效能

完備的法律規(guī)范體系是依法治國的基礎(chǔ)。依據(jù)法治的發(fā)展規(guī)律和國家審計權(quán)力的基本屬性，建立健全國家審計法律制度體系是發(fā)揮國家審計法治效能的前提。通過比較分析、歷史分析、實(shí)證分析等多種方法的運(yùn)用，對古今中外的審計法律制度進(jìn)行系統(tǒng)甄別與梳理，再結(jié)合我國大國審計的具體國情，是開展國家審計立法問題研究的基礎(chǔ)。

國家審計要解決無法可依的問題。在全球化和科技發(fā)展日新月異的背景下，隨著經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，審計監(jiān)督權(quán)的范圍與領(lǐng)域日益擴(kuò)大，通過審計監(jiān)督權(quán)的法律規(guī)制來保障與實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的廣度與深度也日益擴(kuò)大與深化。基于此，在國家審計實(shí)踐與國家審計法律規(guī)制之間產(chǎn)生了深沉的張力，國家審計法律明顯呈現(xiàn)出滯后性特征，導(dǎo)致國家審計在諸多方面出現(xiàn)無法可依的情形。因而，必須及時制定新的法律規(guī)則來解決國家審計無法可依的現(xiàn)實(shí)需要。

與此同時，國家審計要解決審計法律規(guī)則與其他法律規(guī)則的相互沖突與銜接問題。國家法律體系必須是體例完整、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在和諧的規(guī)則體系。這就意味著，作為國家法律體系有機(jī)組成部分的國家審計法律體系，不僅要具備法律體系的基本特征，而且還應(yīng)與其他子法律體系保持外在的協(xié)調(diào)性。因而，需要遵照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，通過對審計法律規(guī)則的全面清理，既要解決審計法律規(guī)則體系與國際法及其相關(guān)慣例的沖突與銜接問題，又要解決審計法律規(guī)則體系與民法、刑法、程序法等部門法律規(guī)則體系之間的沖突與銜接問題，還要解決審計法律規(guī)則體系內(nèi)部的沖突與銜接問題。

法律的生命在于其實(shí)施，依法實(shí)施與執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)國家審計法治效能的保障。對國家審計的依法實(shí)施與執(zhí)行展開研究，旨在通過審計法律實(shí)施與執(zhí)行的體制機(jī)制的改進(jìn)與完善，來解決審計法律實(shí)施與執(zhí)行的有效性問題，避免審計法律風(fēng)險的發(fā)生。國家審計法律在實(shí)施與執(zhí)行過程中形成的體制機(jī)制，是影響國家審計實(shí)效性的關(guān)鍵因素。國家審計法律運(yùn)行體制機(jī)制是由國家審計法律調(diào)控主體、調(diào)控對象、調(diào)控行為、調(diào)控方法和技術(shù)有機(jī)結(jié)合起來的法律運(yùn)行系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、內(nèi)在關(guān)聯(lián)和運(yùn)作方式的統(tǒng)一，核心是國家審計法律對其調(diào)控對象實(shí)施影響，實(shí)現(xiàn)其調(diào)控功能的運(yùn)作原理、制度和方式。改進(jìn)與完善國家審計法律體制機(jī)制，意味著要對妨礙國家審計權(quán)力監(jiān)督的法律運(yùn)行結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式、運(yùn)行方式和運(yùn)行過程進(jìn)行系統(tǒng)分析，在此基礎(chǔ)上提出有針對性的解決方案，規(guī)范與優(yōu)化國家審計行為，有效規(guī)避審計主體和被審計對象的法律風(fēng)險，提高國家審計法律的實(shí)施效果。

總體來看，在國家審計與依法治國的相互關(guān)系中，一方面，國家審計是依法治國的重要內(nèi)容，國家審計能有效推進(jìn)國家治理的法治化進(jìn)程；另一方面，依法治國是國家審計的基本內(nèi)涵和基本要求，國家治理的法治化水平越高，國家審計的功能與作用就能得到越好的發(fā)揮。

國家審計是國家法治的有機(jī)組成部分，實(shí)施國家審計就是推進(jìn)依法治國。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，必須加強(qiáng)審計法治。法治國家主要包括法治政府、法治經(jīng)濟(jì)和法治社會三個有機(jī)組成部分。從國家審計的寬泛概念來考察，政府審計直接對應(yīng)法治政府建設(shè)，民間審計直接對應(yīng)法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)，內(nèi)部審計直接對應(yīng)法治社會建設(shè)。如果把國家審計視為政府審計，則國家審計就是建構(gòu)法治政府。法治政府是指政府運(yùn)作公共權(quán)力的行為，包括從政府決策到實(shí)施與執(zhí)行及監(jiān)督的全過程都納入法制軌道，通過權(quán)利義務(wù)、權(quán)力責(zé)任相互統(tǒng)一的法律機(jī)制，建構(gòu)集有限政府、透明政府、有效政府和責(zé)任政府于一身的政府形態(tài)。法治政府的關(guān)鍵是要建立健全政府行政的法律制度和機(jī)制，全面實(shí)施政府行政的法律規(guī)制。

國家審計對法治政府的建設(shè)發(fā)揮著重要作用，其法治效能主要表現(xiàn)在三個方面：首先，作為對國家財政公共權(quán)力的專門監(jiān)督方式，國家審計在政府權(quán)力架構(gòu)中發(fā)揮權(quán)力制約和監(jiān)督作用，能積極推動政府權(quán)力的優(yōu)化配置和良性運(yùn)行，進(jìn)而推進(jìn)政府的法治化和民主化。其次，國家審計機(jī)關(guān)通過履行審計監(jiān)督職能，揭露違法違規(guī)問題，促進(jìn)審計對象的整改落實(shí)，規(guī)范和維護(hù)財政經(jīng)濟(jì)的秩序與安全，推動法治政府建設(shè)。最后，國家審計機(jī)關(guān)作為政府的有機(jī)組成部分，通過自身的嚴(yán)格依法審計，直接推動法治政府建設(shè)。

(三) 審法分立：國家審計的法治愿景

近年來，政策審計成為國家審計的一種“新常態(tài)”。開展政策審計是發(fā)揮國家審計推進(jìn)完善國家治理職能的必然要求。如果說國家法律是國家政策系統(tǒng)化與固化的制度表現(xiàn)，兩者具有內(nèi)在的同一性與統(tǒng)一性，那么政策審計的范圍無疑應(yīng)擴(kuò)大與延伸到國家法律領(lǐng)域。這種新趨勢實(shí)質(zhì)上立足于對國家審計與國家法律既相互協(xié)作、又相互分立關(guān)系的深刻理解基礎(chǔ)上。

一方面，國家審計與國家法律的分立是由兩者的學(xué)理區(qū)別決定的。在學(xué)理上，國家審計與國家法律存在如下區(qū)別：一是對事實(shí)的認(rèn)定不同。國家審計認(rèn)定的是客觀事實(shí)；國家法律認(rèn)定的是法律事實(shí)。二是獲取事實(shí)的途徑不同。國家審計是通過對人、財、物和事項(xiàng)等信息的比對而獲取審計事實(shí)，確定審計證據(jù)；國家法律是通過對人的行為的比對而獲取法律事實(shí)，確定法律證據(jù)。三是評價標(biāo)準(zhǔn)不同。國家審計的評價標(biāo)準(zhǔn)是真假、優(yōu)劣；國家法律的評價標(biāo)準(zhǔn)是合法、違法。四是對事實(shí)的處理結(jié)果不同。國家審計通常都要提出對被審計對象的改進(jìn)建議；國家法律無須對當(dāng)事人提出后續(xù)改進(jìn)建議，直接依法裁判即可。

另一方面，國家審計與國家法律在實(shí)踐中既相互結(jié)合，又相互分立。第一，國家審計與國家法律的分立是客觀存在的。在行政型和立法型審計體制中，國家審計與國家法律的分立自不待言，兩者通過國家審計法律來銜接；即使在獨(dú)立型和司法型審計體制國家，國家審計與國家法律也是可以分立的，只是以“二合一”的形式表現(xiàn)出來。第二，由立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督所組成的五個法治運(yùn)行環(huán)節(jié)都可以也應(yīng)該進(jìn)行國家審計，其主要內(nèi)容包括對立法、執(zhí)法和司法程序是否被遵守的合法性審計，對法治是否取得最大法律效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的績效審計。第三，正是因?yàn)榇嬖卺槍曳ㄖ沃T環(huán)節(jié)的國家審計，在客觀上需要對法治運(yùn)行全過程所涉及的各項(xiàng)國家審計職能與制度進(jìn)行歸并與整合，于是就形成了完整的、獨(dú)立的國家審計體系。因而，在國家治理體系中，也就相應(yīng)形成了國家審計與國家法律兩種治理體系，而且國家審計體系與國家法律體系既并行不悖，又相互制約和影響。

在此，國家審計權(quán)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為與國家立法權(quán)、國家行政權(quán)與國家司法權(quán)相互并列的“第四種權(quán)力”，在國家權(quán)力的分立與制衡機(jī)制中，既通過國家法律來規(guī)制國家審計，又通過國家審計來約束和改進(jìn)國家法律的制定和實(shí)施，兩者相得益彰，相輔相成，一起服務(wù)于國家治理，共同推進(jìn)依法治國大業(yè)。這是國家審計真正成為國家治理基石的客觀要求，也是國家審計的法治愿景。

五、 國家審計的文化建構(gòu)

當(dāng)代中國正處于從傳統(tǒng)到現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型過程中，各種文化思潮及多元化文化取向正沖擊著人們的思想觀念。國家審計是推動文化繁榮發(fā)展不可或缺的內(nèi)驅(qū)力，研究國家審計的文化發(fā)展、文化交融以及文化建構(gòu)的相互關(guān)系，不僅能為國家審計事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)大的精神支柱和智力支持，也有利于推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化步伐。

(一) 傳承變遷：國家審計的文化發(fā)展

早在《周易·賁》中就有“觀其天文，以察時變；觀其人文，以化成天下”的說法，而“人文化成”則是“文化”一詞的最早形態(tài)。英國人類學(xué)家泰勒認(rèn)為，“文化或文明是一個復(fù)雜的整體，其中包括知識、信仰、藝術(shù)、道德、法律、習(xí)俗以及人作為社會成員之一所獲得的任何技巧與習(xí)慣”[20]。美國學(xué)者克羅伯和克魯克洪把文化概括為“歷史上所創(chuàng)造的生存式樣的系統(tǒng)”[21]?；谇叭藢ξ幕目偨Y(jié)和理解，文化可概括為一個國家或民族生活的式樣，它由思想觀念和行為習(xí)慣組成，包括價值觀、信仰、行為規(guī)范、政治組織、經(jīng)濟(jì)活動等。恩格斯指出：“文化上的每一個進(jìn)步，都是人類邁向自由的一步”[8]。因而，文化的根本特性是人本性和主體性的統(tǒng)一。文化作為人類生存和發(fā)展實(shí)踐中創(chuàng)造的成果總匯，其人本性體現(xiàn)了文化從屬于人并服務(wù)于人，而主體性則體現(xiàn)了文化服務(wù)群體的差異性，即不同的社會群體(民族、階層、行業(yè)等)會產(chǎn)生不同的社會文化。文化是人類社會實(shí)踐的產(chǎn)物，反過來又對人類社會的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。在這一互動過程中，文化作為一種歷史現(xiàn)象，一方面表現(xiàn)為文化的世代繼承關(guān)系，即對前人文化的學(xué)習(xí)和繼承；另一方面表現(xiàn)為創(chuàng)新關(guān)系，即在對前人文化學(xué)習(xí)和繼承基礎(chǔ)上的變革或創(chuàng)新，這兩個方面可概括為文化發(fā)展。

在中國幾千年的歷史長河中，伴隨著不同社會形態(tài)下的社會實(shí)踐活動，作為“亞文化”的國家審計在特定的文化背景下產(chǎn)生并隨著國家審計實(shí)踐活動的發(fā)展而變遷。有歷史記載的官廳審計是從西周的《周禮》中提出“宰夫”開始的，西周王朝是我國古代審計發(fā)展的重要時期，是承接夏商啟迪秦漢唐的紐帶，當(dāng)時在國家審計文化中最具代表性的是管理文化，“宰夫”根據(jù)國家法律考核眾官吏的政績，并對官吏進(jìn)行嚴(yán)格的獎懲[22]。春秋戰(zhàn)國以及秦漢時期，由于封建帝國的政權(quán)統(tǒng)一和文化統(tǒng)一而產(chǎn)生了“上計”審計，形成了統(tǒng)一的官吏監(jiān)察體系，由此表明國家審計體制已形成標(biāo)準(zhǔn)化的制度體系。魏、晉、南北朝時期，在頻繁的行政制度變動和文化大交融中，產(chǎn)生了“比”部，專門用來核對、考核、審查中央財政，并將審計部門職能專門化。宋、元、明、清時期，政治相對趨于穩(wěn)定，形成了專門履行審計職能的機(jī)構(gòu)或部門，包括都察院、戶部和審計司等，尤其是南宋時期第一次使用“審計”這個詞來命名審計機(jī)構(gòu)，將審計作為一個獨(dú)立的部門確立下來，專門用來監(jiān)督各種經(jīng)濟(jì)活動。在中國古代審計發(fā)展過程中，國家審計通過對政治、軍事、經(jīng)濟(jì)各方面進(jìn)行監(jiān)察，形成了“考、稽、計、比、勾、審”等審計方法，通過制定相應(yīng)的審計法規(guī)和相關(guān)制度，形成了較為成熟的審計制度文化。

鳥瞰中國歷代國家審計制度文化的變遷，形式多變且未形成相對固定或統(tǒng)一的國家審計模式，其中監(jiān)察與國家審計相結(jié)合的體制歷時最久，它一方面反映了中國古代國家審計文化的主導(dǎo)思想和價值取向，另一方面也反映了不同歷史時期國家統(tǒng)治者對國家審計活動的期望，并通過選擇不同的國家審計模式來強(qiáng)化對官吏的治績考核和行政監(jiān)察。

當(dāng)代中國的國家審計文化是在繼承中國傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上，以馬克思主義理論為指導(dǎo)，吸收和借鑒中外憲政思想以及新民主主義革命和社會主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成的，具有明顯的文化傳承和變遷特征，體現(xiàn)在：(1)國本性。國家審計文化貫徹以國家利益為根本，充分體現(xiàn)國家利益和意志，并忠實(shí)履行國家經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士和經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控職責(zé)。(2)歷史性。任何文化都是歷史經(jīng)驗(yàn)積淀的產(chǎn)物，國家審計文化既是對傳統(tǒng)文化的批判和揚(yáng)棄，又是對前人文化的繼承、創(chuàng)新和發(fā)展。(3)民主性。國家審計通過政府預(yù)算信息的公開，有利于構(gòu)建社會公眾、社會中介組織和大眾媒體的全方位社會監(jiān)督機(jī)制，提高政府公共權(quán)力執(zhí)行和預(yù)算的透明度，充分體現(xiàn)了黨和人民的根本意志。(4)法治性。國家審計必然秉持現(xiàn)代法治精神，一方面國家審計按照法律所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)和權(quán)力責(zé)任依法開展審計工作；另一方面國家審計通過審計監(jiān)督，維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財政資金使用效益，促進(jìn)廉潔政府、高效政府和法治政府的形成。

(二) 整合互動：國家審計的文化交融

在當(dāng)代中國社會發(fā)展過程中，文化變遷突出表現(xiàn)為：一方面是市場經(jīng)濟(jì)造就了無數(shù)的利益多元化、分散化和獨(dú)立化的經(jīng)濟(jì)組織和社會個體，產(chǎn)生了多元化需求的文化主體；另一方面是多元化文化的出現(xiàn)與傳播，即傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化、主流文化與非主流文化、大眾文化與精英文化、東方文化與西方文化等不同性質(zhì)文化之間的碰撞、交叉和滲透，而文化的生命力在于它的開放性，文化正是在沖突與融合的互動中得到創(chuàng)新與發(fā)展。

東方文化的主體是漢民族文化及儒家文化，并融合了中華大地上不同族群和地域的優(yōu)秀文化，在人與自然的關(guān)系上強(qiáng)調(diào)“天人合一”，在人與人的關(guān)系上強(qiáng)調(diào)家庭本位，重視家庭成員之間的倫理關(guān)系；西方文化的主體是基督教文化，在人與自然的關(guān)系上強(qiáng)調(diào)“天人相分”，在人與人之間的關(guān)系上重法治、重理智。盡管作為世界上具有重要影響的兩大文化體系在文化發(fā)展源頭及其特點(diǎn)上存在較大差別，但是東方文化的辯證觀點(diǎn)、奮斗精神、倫理道德等是解決西方社會痼疾的一副“良藥”，而西方文化的科學(xué)性、創(chuàng)造精神等也是開啟中國封閉保守枷鎖的一把“鑰匙”。因而，在當(dāng)今全球化的背景下，經(jīng)濟(jì)一體化和文化多元化相互并存、共同促進(jìn)，應(yīng)該是符合全人類共同利益的合理選擇。費(fèi)孝通先生曾提出“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”的文化主張[23]。東方文化與西方文化不是一方消滅另一方，也不是一方同化另一方，而是在兩種不同類型的文化中尋求交匯點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)兩種文化之間的相互融合與共同發(fā)展。因此，從文化變遷和文化融合的需求出發(fā)，一方面國家審計需要進(jìn)一步革新審計體制和模式，拓展新的審計業(yè)務(wù)領(lǐng)域，加強(qiáng)對涉及意識形態(tài)領(lǐng)域的文化產(chǎn)業(yè)和資產(chǎn)進(jìn)行審計，以維護(hù)國家的文化安全；另一方面國家審計是“國家依法運(yùn)用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為”，是保障多元利益主體正當(dāng)利益安全的基石，在尊重差異、包容多樣的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)不同文化整合和互動，捍衛(wèi)國家利益和民族權(quán)益，保持社會穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展。

國家審計既是社會文化的組成部分，也是推動現(xiàn)代文化建設(shè)的內(nèi)驅(qū)力。國家審計雖然不是專門從事文化事業(yè)或主管文化體制建設(shè)的部門，但卻與文化發(fā)展密不可分，表現(xiàn)在國家審計對形成秩序文化、平民文化、廉政文化和責(zé)任意識的整合和促進(jìn)作用[24]。首先，在審計實(shí)踐活動中，審計機(jī)關(guān)受人民之托，代表人民，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、資產(chǎn)安全和市場經(jīng)濟(jì)秩序，反腐倡廉、嚴(yán)肅吏制，參與國家治理，有利于國家廉政文化建設(shè)。其次，國家審計機(jī)關(guān)通過制定相關(guān)審計準(zhǔn)則、法律法規(guī)以及審計規(guī)范等，約束人們的行為，并在實(shí)踐中體現(xiàn)“以人為本”，倡導(dǎo)規(guī)則面前人人平等，有利于形成統(tǒng)一的社會價值標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)社會秩序文化的形成。最后，對審計工作而言，責(zé)任意味著切實(shí)履行憲法和有關(guān)法律所賦予的職責(zé)，全力投入審計工作，按照有關(guān)安排和要求完成工作任務(wù)，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，當(dāng)好公共財政的“衛(wèi)士”，切實(shí)維護(hù)人民利益和國家安全，推動完善國家治理，保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行，并對審計工作中出現(xiàn)的失誤和過錯負(fù)責(zé)。在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，國家審計機(jī)關(guān)和審計人員所有的“依法、求實(shí)、嚴(yán)格、奮進(jìn)和奉獻(xiàn)”的審計精神以及責(zé)任意識和使命感也為其他社會成員樹立了榜樣，從而有利于推動整個社會責(zé)任意識的覺醒和誠信文化的形成。因此，國家審計文化既是一定時期人類文化在審計領(lǐng)域的反映，也是一定時期生產(chǎn)力發(fā)展水平在審計領(lǐng)域的體現(xiàn)，它已成為整合社會整體文化，實(shí)現(xiàn)不同文化之間互動的紐帶和橋梁。

(三) 核心價值：國家審計的文化指引

社會主義核心價值觀是指人們對社會主義價值的性質(zhì)、構(gòu)成、標(biāo)準(zhǔn)和評價的根本看法和態(tài)度，是社會主義社會的政府和人民共同為之奮斗的價值取向。富強(qiáng)、民主、文明、和諧體現(xiàn)了社會主義核心價值觀在發(fā)展目標(biāo)上的規(guī)定，是立足國家層面提出的要求；自由、平等、公正、法治體現(xiàn)了社會主義核心價值觀在價值導(dǎo)向上的規(guī)定，是立足社會層面提出的要求；愛國、敬業(yè)、誠信、友善體現(xiàn)了社會主義核心價值觀在道德準(zhǔn)則上的規(guī)定，是立足公民個人層面提出的要求。在社會主義核心價值觀的概括和凝練中，社會主義的先進(jìn)文化是價值觀的源泉，無論是“堅持馬克思主義指導(dǎo)思想，堅持中國特色社會主義共同理想，堅持以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時代精神，堅持社會主義榮辱觀”，還是“倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善”都包含著深厚的文化底蘊(yùn)和文化內(nèi)涵。與此同時，在社會主義核心價值觀的培育與構(gòu)建過程中，社會主義先進(jìn)文化是核心價值觀的載體。文化通過投射和蘊(yùn)含價值感受與價值抽象、價值體驗(yàn)與價值反思，進(jìn)行文化傳遞、文化感染、文化教育和文化激勵，幫助大眾把握價值標(biāo)準(zhǔn)與價值意義，汲取文化力量，完成從文化傳遞、文化認(rèn)知、文化認(rèn)同和文化共識的發(fā)展過程，最終形成核心價值觀。因此，社會主義核心價值觀作為文化的精髓與靈魂，是先進(jìn)文化的代表，并引領(lǐng)文化的發(fā)展方向，文化的吸引力、生命力正是通過核心價值觀得以體現(xiàn)。

國家審計與社會主義核心價值觀培育具有緊密的聯(lián)系，體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。一是社會主義核心價值體系對國家審計的滲透和影響。核心價值體系是一定的社會系統(tǒng)得以運(yùn)轉(zhuǎn)、社會秩序得以維持的精神依托，人類歷史上任何國家都會構(gòu)建一種與自身經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展相適應(yīng)的核心價值體系，這種核心價值體系對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制度構(gòu)建、社會進(jìn)步和人的全面發(fā)展發(fā)揮著引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，在整個社會意識形態(tài)中處于統(tǒng)攝和支配地位。國家審計是社會核心價值系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，其內(nèi)部組織形成的文化是一種亞文化，同樣會深受一國或社會核心價值體系的滲透和影響。二是國家審計有利于培育社會主義核心價值觀的認(rèn)同，體現(xiàn)在：首先，宏觀層面上國家審計對社會主義先進(jìn)文化具有引領(lǐng)作用。國家審計受人民之托，代表人民依法對公共權(quán)力進(jìn)行審計監(jiān)督，發(fā)揮反腐倡廉、嚴(yán)肅吏制的作用，有效地推動了社會主義廉政文化的建設(shè)。同時，國家審計通過制定審計準(zhǔn)則、審計規(guī)范以及相關(guān)法律等來約束人們的行為，并在審計實(shí)踐中倡導(dǎo)規(guī)則面前人人平等，有利于社會價值標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和社會秩序文化的形成。其次，從中觀層面上國家審計機(jī)關(guān)對社會主義核心價值觀餞行的示范作用。審計系統(tǒng)內(nèi)部形成“責(zé)任、忠誠、清廉、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”的核心價值觀體系，以及國家審計機(jī)關(guān)所倡導(dǎo)的“依法、求實(shí)、嚴(yán)格、奮進(jìn)和奉獻(xiàn)”的審計精神以及責(zé)任意識為其他社會組織樹立了榜樣，有利于推動整個社會責(zé)任意識的覺醒和誠信文化的形成。最后，從微觀層面國家審計人員對社會主義核心價值觀履行的榜樣作用。國家審計人員在審計實(shí)踐中形成的“依法審計、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點(diǎn)、求真務(wù)實(shí)”的作風(fēng)，有利于凈化社會道德風(fēng)尚，推動社會主義核心價值觀的有效履行。

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[責(zé)任編輯：劉茜]

Some Fundamental Issues on National Audit Theory:From the Perspective of Multiple-Disciples

YAN Weilong

(Nanjing Audit University, Nanjing 211815, China)

Abstract:National audit is the cornerstone and guarantee of national governance embodying the national political will of national audit and the development of national politics, economy and culture, and adjusting the function and boundary of national audit. By analyzing the collaboration between national governance and national audit, this paper first explores the philosophic nature and political function, and the economic boundary of the national audit; then analyzes the fundamental issues of legal and cultural construction of national audit; and finally deals with the analytical framework of basic theory of national audit. Therefore, the author maintains that we can improve the national governance by enhancing such cultural and social elements as the organizational design and management, the design of political system, and the legalized basis.

Key Words:national audit; national governance; philosophical nature; political function; economic boundary; legal construction; cultural construction; government audit

[中圖分類號]F239.44

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1004-4833(2015)01-0003-14

[作者簡介]晏維龍(1966—)，男，安徽蕪湖人，南京審計學(xué)院院長，黨委副書記，教授，博士生導(dǎo)師，博士，從事經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究。

[基金項(xiàng)目]江蘇省高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程(PAPD)

[收稿日期]2014-11-08

國家審計理論建設(shè)專欄