自然資源產(chǎn)權(quán)法律保障機(jī)制研究

□劉 曄

(山西省社會(huì)科學(xué)院，山西 太原 030006)

黨的十八大報(bào)告首次提出，“要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”?！白匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的基礎(chǔ)是明晰自然資源產(chǎn)權(quán)，通過合理定價(jià)反映自然資源真實(shí)成本，使市場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境資源配置中起決定性作用”。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的建立是一項(xiàng)全新的課題，法律制度的構(gòu)建作為其中的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，應(yīng)予以重點(diǎn)突破。

1 自然資源產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)涵及法律屬性

自然資源產(chǎn)權(quán)制度是產(chǎn)權(quán)制度理論在自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的拓展和具體體現(xiàn)，其含義就是制度化的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是界定、配置、行使和保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的一系列規(guī)則。我們可將自然資源分為自然資源、環(huán)境資源、生態(tài)資源等幾種類型，因此，自然資源產(chǎn)權(quán)主要包括自然資源產(chǎn)權(quán)、環(huán)境產(chǎn)權(quán)和生態(tài)產(chǎn)權(quán)。為突出研究的針對(duì)性，本文自然資源產(chǎn)權(quán)以礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)為例，環(huán)境產(chǎn)權(quán)以排污權(quán)為例，生態(tài)產(chǎn)權(quán)以礦區(qū)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)權(quán)為例，重點(diǎn)圍繞上述三類自然資源產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律制度展開論述。

產(chǎn)權(quán)是法律規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)的總和，自然資源產(chǎn)權(quán)制度權(quán)能包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，各項(xiàng)權(quán)利所體現(xiàn)的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系各異。從法律視角考慮，我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基本屬性是公有制基礎(chǔ)上的委托、代理關(guān)系，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)是由礦產(chǎn)資源所有權(quán)及其派生的礦業(yè)權(quán)(探礦權(quán)和采礦權(quán))等權(quán)利組成的權(quán)利集合體。排污權(quán)交易的對(duì)象是削減的排污指標(biāo)，交易的內(nèi)容是超過環(huán)境容量資源的排污削減量。綜合我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，排污權(quán)的法律屬性可確定為行政許可性權(quán)利。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)權(quán)的法律界定應(yīng)區(qū)分政府、企業(yè)、農(nóng)村、居民等不同主體，各主體在產(chǎn)權(quán)體系中的法律責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)不盡相同。政府(部門)，代表國(guó)家行使對(duì)礦區(qū)生態(tài)資源的所有權(quán)和行政管理權(quán);企業(yè)，具有礦區(qū)生態(tài)資源的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán);礦區(qū)農(nóng)村，具有礦區(qū)土地資源的使用權(quán);礦區(qū)居民，享有生態(tài)資源的使用權(quán)和所處生態(tài)環(huán)境遭破壞后的被補(bǔ)償權(quán)。

2 自然資源產(chǎn)權(quán)法律現(xiàn)狀

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是創(chuàng)建生態(tài)文明的全新部署，與其配套的產(chǎn)權(quán)法律制度淵源主要有憲法、民法和部分自然資源單行法，法律內(nèi)容主要包括所有權(quán)制度和使用權(quán)制度?，F(xiàn)行自然資源法律制度或有欠缺，或存在空白，或無(wú)明晰操作性規(guī)定，法律制度的完善迫在眉睫。遵循前述研究思路，重點(diǎn)梳理礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)、排污權(quán)和礦區(qū)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)行法律法規(guī)。

2.1 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)

我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度由《憲法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《民法通則》《物權(quán)法》和《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律構(gòu)成。《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)法規(guī)體系的核心內(nèi)容。

地方性法規(guī)層面。山西作為煤炭資源大省，率先在全國(guó)實(shí)行煤炭資源有償使用制度。自2003年以來(lái)，圍繞煤炭資源產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了大膽的探索，相繼頒布了《山西省國(guó)土資源廳關(guān)于煤礦礦業(yè)權(quán)評(píng)保及其結(jié)果確認(rèn)和價(jià)款繳納的規(guī)定》《山西省煤炭企業(yè)資源整合和有償使用實(shí)施方案》《山西省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組的實(shí)施意見》《山西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組整合有關(guān)問題的通知》等一系列地方性法規(guī)。

2.2 環(huán)境產(chǎn)權(quán)(排污權(quán))

排污權(quán)交易機(jī)制作為一項(xiàng)新的環(huán)境保護(hù)制度，目前我國(guó)法律尚未做出規(guī)定，但與之聯(lián)系密切的排污許可證制度是實(shí)施排污權(quán)交易制度的前提。明確規(guī)定有關(guān)實(shí)行排污許可證的法律主要有2008年修訂的《大氣污染防治法》。與《大氣污染防治法》相同，《水污染防治法》中也僅對(duì)排污許可制度做了規(guī)定。我國(guó)在立法方面，并沒有一部真正的有關(guān)排污權(quán)交易制度的專題法律。

由于國(guó)家立法短缺，地方層面的排污權(quán)交易相關(guān)法規(guī)建設(shè)基本都屬于沒有上位法支持的地方自主創(chuàng)新和探索。山西省在2010年至2011年間，密集出臺(tái)了《排污權(quán)交易實(shí)施細(xì)則(試行)》《排污權(quán)交易資金收支管理暫行辦法》《排污權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)及有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》《排污權(quán)交易電子競(jìng)價(jià)規(guī)則(試行)》《關(guān)于在全省開展排污權(quán)交易工作有關(guān)事宜的通知》等涉及排污權(quán)交易的主要規(guī)則。近年來(lái)又相繼頒布了《排污權(quán)抵押貸款暫行辦法》《關(guān)于可出讓排污權(quán)審核認(rèn)定及政府儲(chǔ)備排污權(quán)分級(jí)管理的通知》等完善性政策，研究制定了排污權(quán)交易的相關(guān)細(xì)節(jié)性規(guī)定。

2.3 生態(tài)產(chǎn)權(quán)(礦區(qū)生態(tài)修復(fù))

我國(guó)沒有專門的關(guān)于礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的法律，有關(guān)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的要求分散在《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》和《土地復(fù)墾規(guī)定》等相關(guān)法律條文中。《礦產(chǎn)資源法》第32條規(guī)定，“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，防止污染環(huán)境。開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施。開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償，并采取必要的補(bǔ)救措施”。上述法規(guī)原則性地規(guī)定了礦山企業(yè)需對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，但是缺乏具體的使用礦區(qū)生態(tài)資源的辦法和標(biāo)準(zhǔn)。

3 存在問題

剖析礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)，排污權(quán)、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)權(quán)現(xiàn)行法律制度中暴露的問題，以點(diǎn)帶面，為自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度的改進(jìn)尋求突破。

3.1 自然資源產(chǎn)權(quán)主體不清晰

從法律安排的角度分析，我國(guó)自然資源法律制度沒有明晰自然資源的產(chǎn)權(quán)主體。以礦產(chǎn)資源為例，我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)歸屬相當(dāng)明確，即礦產(chǎn)資源國(guó)家所有，全體人民共同擁有。礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)不容許以任何形式將這一公有產(chǎn)權(quán)分解到個(gè)人，全體國(guó)民作為一個(gè)整體擁有礦產(chǎn)資源所有權(quán)。在此前提下，國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源就置于“公共領(lǐng)域”，成為“共同財(cái)產(chǎn)”，其直接后果就是“公地悲劇”現(xiàn)象的發(fā)生不可避免。

3.2 自然資源使用權(quán)安排不當(dāng)

國(guó)內(nèi)自然資源立法規(guī)定了自然資源的國(guó)家、集體所有權(quán)，但并未從物權(quán)視角對(duì)其使用權(quán)做出詳細(xì)規(guī)定。以礦產(chǎn)資源為例，《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》規(guī)定:“由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！闭畵碛袑?duì)礦產(chǎn)資源管理的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源管理制度安排規(guī)定，探礦權(quán)和采礦權(quán)的取得采用許可證制度，這種制度設(shè)計(jì)本身就給政府提供了創(chuàng)設(shè)租金的機(jī)會(huì)。從事礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)的企業(yè)為了取得對(duì)礦產(chǎn)資源的控制權(quán)，必然在審批活動(dòng)中“尋租”?，F(xiàn)實(shí)中，大量“官煤勾結(jié)”的案例不難說明這一問題。

3.3 產(chǎn)權(quán)設(shè)置存在法律“真空”

部分自然資源產(chǎn)權(quán)缺乏明確的法律規(guī)定。就排污權(quán)來(lái)說，《大氣污染防治法》《水污染防治法》等對(duì)排污總量控制和排污許可證制度做了相應(yīng)規(guī)定，從法律層面間接確認(rèn)了環(huán)境容量資源的有限性和稀缺性，但尚未對(duì)排污權(quán)交易制度做出規(guī)定，排污權(quán)交易制度在我國(guó)還沒有成為一項(xiàng)正式的法律制度，國(guó)家立法層面的支撐基本上處于空缺狀態(tài)。受法律空白影響，地方排污權(quán)交易法規(guī)支持明顯不足。如何細(xì)化交易活動(dòng)、規(guī)范交易行為、啟動(dòng)初始排污權(quán)分配都存在諸多盲區(qū)?！渡轿魇≈饕廴疚锱盼蹤?quán)交易管理辦法》《山西省排污許可證管理辦法》等還沒有出臺(tái)，對(duì)排污權(quán)分配與核實(shí)缺乏明確表述，這在很大程度上制約了交易市場(chǎng)的建立。國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律法規(guī)中，缺乏針對(duì)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的專門法律法規(guī)，其產(chǎn)權(quán)制度的法律規(guī)定更是無(wú)從談起。

3.4 產(chǎn)權(quán)監(jiān)管執(zhí)法能力不足

我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)管能力普遍薄弱。排污權(quán)交易要求各類環(huán)保機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管執(zhí)法權(quán)利，通過嚴(yán)厲的懲罰來(lái)制裁企業(yè)的違法排污行為。然而，我國(guó)目前對(duì)違法排污者的法律處罰方式主要是責(zé)令停工、限期整改、低額罰款等，處罰力度較低，很難對(duì)違法者起到警誡作用。對(duì)違規(guī)的自然資源產(chǎn)權(quán)行為處罰標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。我國(guó)對(duì)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用的征收標(biāo)準(zhǔn)各異，且與生態(tài)修復(fù)相關(guān)的收費(fèi)基本上是采取“搭車收費(fèi)”方式，部門間各自為政，相互之間有重復(fù)，不能形成合力。

4 完善對(duì)策

基于對(duì)我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度現(xiàn)狀和存在問題的分析，應(yīng)從以下幾方面著手，建立符合國(guó)情的自然資源產(chǎn)權(quán)法律體系。

4.1 完善自然資源產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利

建立獨(dú)立、完善、多元的自然資源產(chǎn)權(quán)主體體系。在堅(jiān)持自然資源產(chǎn)權(quán)國(guó)家所有權(quán)制度框架下，采取有效的自然資源管理方式正確處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，發(fā)揮中央與地方的積極性。在自然資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式上，明晰國(guó)家與產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)主體之間的權(quán)利義務(wù)，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)制度的激勵(lì)、約束作用，通過外部性內(nèi)部化，最終實(shí)現(xiàn)自然資源的有效配置。在自然資源配置交易環(huán)節(jié)，強(qiáng)化國(guó)家所有權(quán)的前提下，分離所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，在兩者之間建立起經(jīng)濟(jì)型契約關(guān)系。多角度解構(gòu)自然資源產(chǎn)權(quán)主體，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，注重對(duì)耗竭性資源的補(bǔ)償。

以礦區(qū)生態(tài)修復(fù)產(chǎn)權(quán)為例，建議通過建立層級(jí)委托代理關(guān)系，國(guó)家把礦區(qū)生態(tài)資源所有權(quán)委托省級(jí)地方政府代理，并受國(guó)家約束;省級(jí)地方政府將部分生態(tài)資源所有權(quán)委托于縣級(jí)地方政府，并受地市級(jí)政府約束。就待復(fù)墾土地產(chǎn)權(quán)，應(yīng)明確規(guī)定礦區(qū)村民耕地和林地資源，其所有權(quán)屬是國(guó)家控制下的村集體所有。

4.2 彌補(bǔ)自然資源產(chǎn)權(quán)立法缺失

由于我國(guó)部分自然資源產(chǎn)權(quán)法律未予以明確，建議應(yīng)以立法形式規(guī)定各類自然資源產(chǎn)權(quán)制度及其相應(yīng)的運(yùn)作流程。以礦區(qū)生態(tài)修復(fù)為例，建議盡快修改《礦產(chǎn)資源法》，把礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的內(nèi)容予以具體規(guī)定，將礦區(qū)生態(tài)修復(fù)通過立法的形式予以明確，使礦區(qū)生態(tài)修復(fù)成為一項(xiàng)基本的法律行為，使其能得到切實(shí)、有效的執(zhí)行。針對(duì)排污權(quán)交易法律制度空白狀況，應(yīng)以明確的立法形式規(guī)定排污權(quán)交易制度及其相應(yīng)的運(yùn)作規(guī)程，使排污權(quán)交易制度有法可循。就山西而言，重點(diǎn)需修訂《山西省主要污染物排污權(quán)交易管理辦法》《山西省排污許可證管理辦法》等，以規(guī)范排污權(quán)交易系列程序。

4.3 明確自然資源產(chǎn)權(quán)法律責(zé)任

明確損害自然資源產(chǎn)權(quán)的責(zé)任主體，加大法律責(zé)任追究力度。明確界定各級(jí)自然資源產(chǎn)權(quán)主管部門和相關(guān)人應(yīng)履行的義務(wù)和職責(zé)，通過法規(guī)明確損害自然資源產(chǎn)權(quán)的責(zé)任主體。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體應(yīng)由礦區(qū)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)，且新、舊礦區(qū)區(qū)別對(duì)待。加大對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)有關(guān)法律責(zé)任的認(rèn)定與懲罰，運(yùn)用民事、行政和刑事手段，強(qiáng)化對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的法律監(jiān)管。排污權(quán)交易侵權(quán)責(zé)任方面，建議實(shí)施懲罰性賠償責(zé)任制度，適用懲罰性原則加大處罰和損失賠償力度。設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過法規(guī)對(duì)履行責(zé)任的礦山企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，不履行責(zé)任企業(yè)給予懲罰，以此調(diào)動(dòng)企業(yè)主動(dòng)履行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的積極性。加大法律“問責(zé)”的同時(shí)，需進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，建立自然資源產(chǎn)權(quán)社會(huì)公眾參與機(jī)制。

5 基本結(jié)論

自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度的完善是建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度的基石，其法律作用體現(xiàn)為:一方面，通過立法明確界定自然資源產(chǎn)權(quán)，使自然資源產(chǎn)權(quán)有清晰歸屬，允許自然資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行自由的市場(chǎng)交易;另一方面，能過立法保護(hù)自然資源產(chǎn)權(quán)所有者和交易各方的合法權(quán)益，為最終形成合理的自然資源產(chǎn)權(quán)價(jià)格機(jī)制和有效的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制提供法律保障。

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