生態(tài)環(huán)境損害法律救濟制度探究

李 巍

(海南政法職業(yè)學(xué)院法務(wù)技術(shù)系,海南?？?71100)

生態(tài)環(huán)境損害法律救濟制度探究

李 巍

(海南政法職業(yè)學(xué)院法務(wù)技術(shù)系,海南?？?71100)

十八大報告將“生態(tài)文明”,提升至國家戰(zhàn)略層面。作為一種新型的環(huán)境損害,生態(tài)損害將權(quán)利救濟對象延伸至生態(tài)環(huán)境本身遭受的損害。但縱觀我國環(huán)境法律規(guī)范中,并未有明確的生態(tài)損害概念、損害賠償范圍及權(quán)利主體的規(guī)定,這對于生態(tài)環(huán)境本身的保護是十分不利的。面對日益嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,必須積極彌補傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害賠償制度的缺陷,在法律中明確生態(tài)損害的賠償范圍、權(quán)利主體,建立環(huán)境公益訴訟制度及生態(tài)損害賠償社會化制度,以構(gòu)建我國生態(tài)環(huán)境損害的法律救濟路徑。

生態(tài)環(huán)境損害;環(huán)境公益訴訟;損害賠償

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,能耗、物耗及主要污染物排放總量也在快速增長。我國正面臨著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢,而現(xiàn)行立法在環(huán)境損害界定、賠償范圍、主體等方面的缺失與不健全,與我國“生態(tài)文明”建設(shè)對環(huán)境保護工作的要求很不適應(yīng)。

一、生態(tài)環(huán)境損害之涵義厘定

1.國外之界定。生態(tài)損害問題無論是在環(huán)境政策、環(huán)境立法都優(yōu)先于世界的歐盟,還是美國、加拿大這樣的發(fā)達(dá)國家,都是一個新的研究領(lǐng)域。但西方發(fā)達(dá)國家的環(huán)保事業(yè)起步較早,自20世紀(jì)70年代初已開始對環(huán)境損害問題進(jìn)行專門立法。

歐盟《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》中明確指出：“擬議中的損害不僅包括了對人、財產(chǎn)和場所污染的損害,而且也包括對自然的損害,特別是對那些位于共同體內(nèi)、從生物多樣性保護觀點看是非常重要的自然資源,即受《自然2000網(wǎng)》保護的區(qū)域和物體的損害。”[1]138將生態(tài)環(huán)境損害與傳統(tǒng)的以環(huán)境為媒介的人身損害、財產(chǎn)損害區(qū)別開來。2004年的《預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》中對“環(huán)境損害”作了明確界定：“環(huán)境損害指的是對受保護物種和自然棲息地的損害,此種損害對受保護棲息地或者物種的順利保育狀況的延續(xù)或者保持產(chǎn)生了重大不利影響,對自然資源的重要的不利變化,或者可能直接或間接出現(xiàn)的對自然資源的重要的損傷。”[2]167-168

美國在1980年的《超級基金法》中將“自然資源損害”界定為：對自然資源的毀壞、破壞、損失或者失去用途而遭受的損害,包括土地、魚類、野生物、生物、空氣、水(包括地下水和飲用水)供應(yīng)的其他該類資源,這些資源可以是陸上、海上的,可以是聯(lián)邦政府的、州政府的或印第安部落的,還可以是外國政府的[3]107。

《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法》將“環(huán)境損害”明確定義為：“因環(huán)境污染而造成的引起自然生態(tài)系統(tǒng)退化和自然資源衰竭的環(huán)境不良變化?！盵4]2-3

2.國內(nèi)之界定。在傳統(tǒng)的法律制度中,“損害”所涉及的內(nèi)容主要是指人身及財產(chǎn)損害。但隨著大規(guī)模生態(tài)損害事件的頻發(fā),環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題已經(jīng)成為了人們關(guān)注的焦點,人類行為對生態(tài)環(huán)境造成的損害不斷加重,因此在環(huán)境侵權(quán)行為所引起的后果中除了財產(chǎn)損失、人身傷害、精神損害等外,一直被忽視的生態(tài)損害成為環(huán)境損害賠償中亟需關(guān)注的內(nèi)容。梅宏認(rèn)為：“生態(tài)損害,是指人們未遵循生態(tài)規(guī)律,在開發(fā)、利用環(huán)境資源過程中超出環(huán)境容載力,導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)或功能發(fā)生嚴(yán)重不利變化的法律事實。”[5]125竺效對生態(tài)損害下的定義是：“生態(tài)損害指人為的活動已經(jīng)造成或者可能造成人類生存和發(fā)展所必須依賴的生態(tài)環(huán)境的任何部分或者其任何多個部分相互作用而構(gòu)成的整體的物理、化學(xué)、生物性能的任何重大退化?！盵6]171還有的學(xué)者將生態(tài)環(huán)境損害從侵權(quán)的角度予以界定,馬驤聰就將危害環(huán)境的行為認(rèn)定為一種特殊侵權(quán)行為,既侵犯了人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán),又侵犯了環(huán)境權(quán),破壞了環(huán)境的舒適度和環(huán)境質(zhì)量[7]141。從以上學(xué)者的觀點來看,基于不同的角度,對生態(tài)損害的概念界定也有所不同,但這些觀點均肯定了生態(tài)損害是一種新型環(huán)境損害,是對環(huán)境要素本身造成的損害,對生態(tài)環(huán)境、自然資源的破壞,不同于傳統(tǒng)的人身及財產(chǎn)損害。

筆者以為,生態(tài)環(huán)境損害,是一種“新型的環(huán)境侵權(quán)”,是指人為活動造成生態(tài)環(huán)境的多個組成部分或者整體在結(jié)構(gòu)、功能、狀態(tài)等方面發(fā)生的嚴(yán)重不良變化或重大退化現(xiàn)象,包括生態(tài)破壞和環(huán)境污染。

二、生態(tài)環(huán)境損害法律救濟之不足

1.生態(tài)損害在法律上未有明確界定。就目前我國的環(huán)境立法來看,找不到對生態(tài)損害的明確條文。一旦生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件發(fā)生后,賠償所依據(jù)法律主要是《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》《環(huán)境保護法》及一些特別法,仍然用普通民事侵權(quán)行為的構(gòu)成要件來界定環(huán)境侵權(quán)行為。2004年國內(nèi)首例“生態(tài)案”——由“行道樹”引起梨樹減產(chǎn)的“梨銹病案”,就是由于合法行為導(dǎo)致生態(tài)損害、進(jìn)而引發(fā)果農(nóng)財產(chǎn)損失的一起典型案例。但由于找不到明確的法律依據(jù),法院最終駁回了原告的訴訟請求。2014年新修訂的《環(huán)境保護法》第四章專章規(guī)定的是：防治污染及其他公害,所提到的公害如放射性物質(zhì)、固體廢物及廢水,實際上還是立足于環(huán)境污染造成的損害,“生態(tài)破壞”造成的損害,仍未明確。目前僅有《海洋環(huán)境保護法》中有關(guān)于海洋生態(tài)損害救濟的明確規(guī)定,但海洋生態(tài)損害的具體定義是什么,該法并未給出明確界定,直接導(dǎo)致涉及海洋生態(tài)污染損害的重大案件在提起訴訟方面面臨諸多困境,如渤海溢油事故、塔斯曼海油輪溢油案。

2.生態(tài)損害賠償范圍含糊不清。損害賠償是侵權(quán)救濟最重要的責(zé)任承擔(dān)方式。生態(tài)損害由于其損害的特殊性,屬于間接損失,是比環(huán)境污染更為嚴(yán)重的環(huán)境破壞行為,一旦受損難以恢復(fù),甚至不可逆轉(zhuǎn)。如前所述,在我國目前的環(huán)境立法中,尚未明確規(guī)定“生態(tài)損害”的概念,生態(tài)損害的范圍、救濟方式等均沒有明確法律依據(jù)。雖然說新的《侵權(quán)責(zé)任法》“因污染環(huán)境造成損害的,污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”這一條中關(guān)于“損害”的理解,有學(xué)者認(rèn)為涵蓋了生態(tài)損害的信號,既可以包含對大氣、水體、海洋、土地等生活環(huán)境的污染損害,又可以包含對生物多樣性的破壞、破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源造成水土流失等生態(tài)環(huán)境損害。但筆者以為,侵權(quán)責(zé)任法是私法,這里所說的“損害”,按照傳統(tǒng)侵權(quán)法的理論,損害賠償僅及于民事主體的人身損害及財產(chǎn)損失,并不包括生態(tài)損害。2005年吉林石化公司發(fā)生爆炸,導(dǎo)致松花江江水嚴(yán)重污染,但國家環(huán)?？偩謨H根據(jù)《水污染防治法》對污染責(zé)任公司開出100萬的罰單,針對該案所提起的松花江生態(tài)損害賠償?shù)脑V訟請求,法院卻不予受理。在這種重大的生態(tài)利益嚴(yán)重?fù)p害的情形下,由于法律中找不到明確依據(jù),理論界含糊不清,從而導(dǎo)致生態(tài)損害救濟遭遇難題。另一方面也說明,正是由于我國對環(huán)境生態(tài)損害賠償漠視和救濟的無力,近年來生態(tài)環(huán)境損害的事件頻頻發(fā)生。

3.生態(tài)損害賠償主體缺位。就我國現(xiàn)行法律而言,無論是《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》抑或是《環(huán)境保護法》中,都有關(guān)于環(huán)境污染受害人司法救濟的規(guī)定,有權(quán)要求損害賠償?shù)闹黧w為直接遭受環(huán)境污染損害的受害人,但造成生態(tài)損害的誰有權(quán)提起索賠權(quán),法律并未明確。生態(tài)環(huán)境損害的對象是公共環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng),非普通的人身或財產(chǎn),屬于間接損害,其所有者一般為國家,而國家是抽象的實體,必須通過立法或授權(quán)賦予某個行政機關(guān)代表國家提出索賠的要求。目前僅在《海洋環(huán)境保護法》中明確規(guī)定：對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,國家是海洋生態(tài)環(huán)境的索賠權(quán)利人,行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以代表國家提出損害賠償要求。新修訂的《民事訴訟法》雖然將訴權(quán)主體由直接利害關(guān)系人擴大至“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”,但具體指哪些機關(guān)和組織并未明確,因此仍然存在法律上生態(tài)損害索賠權(quán)利人不明確的問題,司法實踐中仍面臨著賠償主體缺位。雖然近年來隨著環(huán)境污染事件的增多,各地相繼誕生了“環(huán)保法庭”,受理了多起引發(fā)關(guān)注的環(huán)境訴訟,但提起訴訟的主體仍然不統(tǒng)一、不明確。

4.生態(tài)損害侵權(quán)制度存在缺陷。在傳統(tǒng)的侵權(quán)訴訟中,損害賠償范圍僅限于人身及財產(chǎn)損害,并不包括生態(tài)損害,雖然受害人可能會提出排除妨害、消除危險及恢復(fù)原狀等訴訟請求,受害人基于自己的人身或財產(chǎn)損失所提出的損害賠償請求,可能在客觀上可以解決生態(tài)環(huán)境損害問題,但這種對環(huán)境的修復(fù)具有極大的局限性,無法完全涵蓋給生態(tài)環(huán)境造成的全部損害。如某河流受到污染,漁民養(yǎng)殖的水產(chǎn)品直接受損,但漁民提起的損害賠償?shù)恼埱髢H限于自己的漁業(yè)損失,并不會及于治理河道及河流中的生物所受間接、隱形損失。而生態(tài)損害恰恰損害的是公共利益,并不關(guān)注具體的受害人或者財產(chǎn)損害,其利益中的公益性明顯不屬于侵權(quán)法中的私益保護,因此生態(tài)損害賠償不屬于傳統(tǒng)侵權(quán)法救濟的范疇?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》對生態(tài)環(huán)境損害主要通過行政責(zé)任來解決,涉及犯罪的承擔(dān)刑事責(zé)任。雖然說行政救濟手段在過去一段時間內(nèi)發(fā)揮了重要作用,但單一的救濟手段在遏制、預(yù)防生態(tài)損害方面已遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法解決頻頻發(fā)生的生態(tài)損害事件,生態(tài)損害難以彌補。再加上我國生態(tài)損害責(zé)任保險、生態(tài)損害賠償基金等社會化的制度還很不健全,有些領(lǐng)域尚處于空白狀態(tài),這也導(dǎo)致生態(tài)損害得不到及時救濟,生態(tài)損害糾紛不能及時合理解決,進(jìn)而引發(fā)了其他社會矛盾。

三、生態(tài)環(huán)境損害法律救濟制度之完善

生態(tài)環(huán)境損害作為一種新型環(huán)境侵權(quán),目前的損害救濟制度還相當(dāng)不完善。雖然有個別突破性的實踐案例,但畢竟不能對大多數(shù)生態(tài)環(huán)境損害案例形成范例,要從根本上保護生態(tài)環(huán)境,筆者以為,就必須從多個方面予以完善。

1.完善環(huán)境損害立法,明確生態(tài)損害概念。由于“生態(tài)損害”的概念在我國法律中尚未明確,現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等法律中只有關(guān)于單位和個人損害的賠償規(guī)定,并未與傳統(tǒng)的人身財產(chǎn)損害區(qū)別開來,因此在環(huán)境立法的設(shè)計上只注重現(xiàn)實的直接損害,忽略了對環(huán)境本身的潛在間接損害。僅有的《海洋環(huán)境保護法》中雖然有關(guān)于“海洋生態(tài)環(huán)境損害”的明確界定,但僅這一部針對特殊生態(tài)環(huán)境的單行法不足以為生態(tài)環(huán)境提供全方位的保護。筆者以為,鑒于目前立法中生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎ㄈ毕?應(yīng)在《環(huán)境保護法》《侵權(quán)責(zé)任法》中明確“生態(tài)環(huán)境損害”的概念,將生態(tài)損害與傳統(tǒng)的人身、財產(chǎn)損害相提并論,將對環(huán)境本身的保護置于與對人、財產(chǎn)保護同等重要的地位。

在此基礎(chǔ)上,我國有必要制定一部統(tǒng)一的《環(huán)境損害賠償法》,將生態(tài)環(huán)境損害賠償予以專章立法,明細(xì)生態(tài)損害賠償責(zé)任的主體、賠償范圍、歸責(zé)原則、免責(zé)事由、承擔(dān)方式、賠償程序等內(nèi)容。統(tǒng)一的環(huán)境損害賠償法可以從實體上、程序上便利環(huán)境訴訟,有利于司法機關(guān)在審理生態(tài)環(huán)境訴訟時統(tǒng)一法律適用,有利于生態(tài)損害賠償?shù)膶崿F(xiàn)。

2.明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍。明確生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮侠矸秶?才能科學(xué)地評估、量化具體的損失,使生態(tài)損害得到有效救濟。美國生態(tài)損害的賠償范圍比較廣泛,包括對生態(tài)環(huán)境本身的減損所應(yīng)作的賠償、重建及修復(fù)期間的價值減損費、損害評估和修復(fù)費用、拆遷費用、管理費等多項內(nèi)容,力圖通過制度的保障盡可能地進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)重建[8]。歐盟《環(huán)境民事責(zé)任白皮書》中將則賠償范圍劃分為三部分：避免損害發(fā)生或者損害程度擴大而需支付的合理費用,修復(fù)費用以及評估損害的費用。比較美國及歐盟對于生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的規(guī)定,以及我國目前的司法實踐經(jīng)驗,筆者以為,我國生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍應(yīng)當(dāng)包括：環(huán)境合理預(yù)防性的費用、環(huán)境合理恢復(fù)性的費用以及附加費用。預(yù)防性費用是一種事前的預(yù)防救濟,指為減輕或者避免生態(tài)環(huán)境損害所采取的或者預(yù)計采取的可行性措施。預(yù)防性費用是一種事前的預(yù)防救濟,恢復(fù)性費用則是一種事后的修復(fù)或者補救救濟措施,附加費用也是一種事后的補救費用,應(yīng)該涵蓋評估損害費、后續(xù)的環(huán)境監(jiān)測費用以及為修復(fù)損害所產(chǎn)生的其他費用。其實關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)脑u估范圍,環(huán)保部早在2010年就頒布了《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》,明確了評估范圍,其中涵蓋生態(tài)環(huán)境資源損害、污染修復(fù)費等內(nèi)容,且還有損害數(shù)額的具體計算辦法,因此更應(yīng)該將生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍在環(huán)境立法中予以明確。

3.建立生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)有的救濟途徑主要是通過行政程序追究行為人的行政責(zé)任,但是行政處罰措施在救濟生態(tài)環(huán)境損害方面有其局限性,無論是處罰手段亦或處罰數(shù)額上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男枰Ｒ虼?應(yīng)該通過訴訟渠道追究行為人的生態(tài)損害責(zé)任,環(huán)境公益訴訟能夠有效解決生態(tài)損害無法通過司法途徑獲得法律救濟的困境。由于在環(huán)境公益訴訟中的訴訟標(biāo)的是生態(tài)環(huán)境利益,非具體的人或者物,成為生態(tài)損害獲得司法救濟的重要渠道。修改的《民事訴訟法》增加了公益訴訟制度,第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定不僅將環(huán)境污染納入公益訴訟制度,更一舉突破了原來民事訴訟中對提起訴訟主體資格的限定,賦予“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”提起環(huán)境訴訟的主體資格。新《環(huán)境保護法》第58條也規(guī)定了,依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記以及專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會組織可以向法院提起環(huán)境公益訴訟。這些規(guī)定明確了環(huán)境損害的索賠主體,為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供了程序法上的救濟依據(jù)。筆者以為,環(huán)境公益訴訟,通過訴訟這一司法推動力,可以進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償機制,推動環(huán)境保險制度、環(huán)境損害基金制度等制度的建立,為生態(tài)環(huán)境損害保駕護航。但現(xiàn)階段生態(tài)損害公益訴訟的原告范圍還過于局限,只局限于環(huán)保組織,卻未包括政府環(huán)保部門及檢察機關(guān),因此“殺傷力”還不夠,應(yīng)擴大提起公益訴訟的主體范圍。

4.建立生態(tài)環(huán)境損害賠償社會化制度。環(huán)境損害賠償社會化是在傳統(tǒng)的一般救濟手段對受害人救濟乏力時,通過預(yù)設(shè)的規(guī)則,對受害人因環(huán)境侵權(quán)所受損失予以及時、有效、直接、充分的賠償[9]41。生態(tài)環(huán)境損害賠償社會化制度包括損害賠償責(zé)任保險、損害賠償基金等,分別適用不同的情形,針對不同的環(huán)境侵權(quán)予以法律救濟,對受損的環(huán)境利益進(jìn)行賠償。關(guān)于這項制度,現(xiàn)有法律中對于環(huán)境損害賠償責(zé)任規(guī)定不明確,懲罰力度不夠,且環(huán)境損害責(zé)任保險制度缺乏標(biāo)準(zhǔn),尤其是生態(tài)環(huán)境保險缺乏明確界定,風(fēng)險等級、風(fēng)險評估額度都沒有具體的標(biāo)準(zhǔn),目前的環(huán)境保險賠償僅限于對企業(yè)的直接經(jīng)濟損失以及受害者人身、財產(chǎn)損害予以保額內(nèi)賠償。筆者以為,針對目前環(huán)境保險賠償制度不力的問題,可以借鑒美國的環(huán)境責(zé)任保險制度。在保險法中增加單獨的環(huán)境責(zé)任險,將其從傳統(tǒng)的財產(chǎn)保險范疇中獨立出來,并將環(huán)境污染責(zé)任險設(shè)定為強制責(zé)任險,既能切實預(yù)防、約束責(zé)任主體對環(huán)境可能造成的污染損害,保護生態(tài)利益,又能使被損害的環(huán)境及時得到修復(fù)。針對賠償基金制度,同樣可以借鑒美國的超級基金制度,建立生態(tài)環(huán)境損害國家賠償基金制度,通過多方渠道籌集資金,用專門資金用于環(huán)境損害的賠償,對環(huán)境破壞后的生態(tài)進(jìn)行恢復(fù),盡最大可能彌補生態(tài)環(huán)境損害。

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Exploration on Legal Relief System to the Ecological Environmental Damage

LI Wei
(Justice Department,Hainan Vocational College of Political Science and Law,Haikou 571100,China)

The report of the 18th National Congress has made"ecological civilization"up to the national strategic level.As a new type of environmental damage,the ecological damage makes right remedy object extend to the ecological environment of damage to itself.But throughout the specification of our country's environmental law,there is no clear concept of ecological damage,scope of damage compensation and the provisions of the subject of right,which is adverse to the protection of the ecological environment itself.Facing the increasingly serious environmental pollution and ecological destruction,we must actively make up for the defect of traditional environmental tort damages system.We also should set forth the scope of ecological damage compensation and the subject of right in law,establishing environmental public interest litigation system and the socialization of ecological compensation system.The purpose of these measures is to build a path for China's ecological environmental damage law relief.

eco-environmental damage;environmental public interest litigation;claims for damages

D912.6

A

1009-4326(2015)03-0051-04

(責(zé)任編輯 王先霞)

2015-04-09

李 巍(1981—),女,山東菏澤人,海南政法職業(yè)學(xué)院法務(wù)技術(shù)系副教授。研究方向：法學(xué)理論、行政法學(xué)。

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.03.014