現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)法律制度之完善
——兼評(píng)最高院《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》

章惠琴

(華東政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，上海，200042)

現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)法律制度之完善
——兼評(píng)最高院《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》

章惠琴

(華東政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，上海，200042)

我國(guó)建立工傷保險(xiǎn)制度已近20年，但是從現(xiàn)有法律規(guī)范，尤其是2014年最高院發(fā)布的司法解釋來(lái)看，工傷保護(hù)的理念混亂，或?yàn)橐l(fā)新的勞資矛盾埋下了一顆定時(shí)炸彈。工傷保險(xiǎn)制度的任何法律規(guī)范，必須建立在明確工傷保險(xiǎn)制度的內(nèi)涵和外延基礎(chǔ)上，同時(shí)也要避免部門利益和過(guò)度傾斜保護(hù)。我國(guó)的工傷保險(xiǎn)法律制度應(yīng)從嚴(yán)格工傷認(rèn)定范圍，簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序，完善工傷保險(xiǎn)基金的代為求償權(quán)，加強(qiáng)工傷預(yù)防四個(gè)方面加以完善。

工傷保險(xiǎn)；法律；完善；司法解釋

《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《工傷保險(xiǎn)條例》以及2014年9月實(shí)施的最高人民法院關(guān)于《審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》等司法解釋構(gòu)成了我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度的基本法律規(guī)范。雖已實(shí)現(xiàn)工傷救濟(jì)的有法可依，但是與世界各國(guó)工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展潮流相比較，尚有較大距離。立法理念的落后，制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)一種雜亂的現(xiàn)象，適用范圍還有不周延之處，規(guī)范之間的矛盾沖突也顯而易見(jiàn)。不僅無(wú)法充分保障勞動(dòng)者的權(quán)利，對(duì)于用人單位和社會(huì)也有負(fù)面影響，亟須梳理解決。

一、現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)法律制度問(wèn)題分析

(一)工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)混亂

工傷，又稱職業(yè)災(zāi)害，乃勞動(dòng)過(guò)程中所生之危害，而勞動(dòng)過(guò)程之產(chǎn)生則又源于勞動(dòng)關(guān)系之存在。[1]換言之，用人單位承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的前提一是與勞動(dòng)者存在勞動(dòng)關(guān)系；二是勞動(dòng)者遭受職業(yè)災(zāi)害。不管是勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)還是職業(yè)災(zāi)害的認(rèn)定，都存在很多復(fù)雜情況，而現(xiàn)行法律規(guī)范在傾斜保護(hù)勞動(dòng)者的名義下，將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，造成工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)混亂。

1.突破勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定工傷

現(xiàn)行法律規(guī)范在工傷認(rèn)定語(yǔ)境下，有突破勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的趨勢(shì)。勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定一般需要遵循兩大原則，一是雙方有建立勞動(dòng)關(guān)系的合意；二是勞動(dòng)者對(duì)用人單位具有“從屬性”，包括人格從屬性、經(jīng)濟(jì)從屬性和組織從屬性等，兩者缺一不可。但是，從現(xiàn)行法律規(guī)范來(lái)看，對(duì)于轉(zhuǎn)包、掛靠等特殊業(yè)態(tài)，法律既不問(wèn)合意，也不管從屬性，直接擬制勞動(dòng)關(guān)系。2005年原勞動(dòng)部規(guī)定，在建筑施工、礦山領(lǐng)域由發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任；*原勞動(dòng)和社會(huì)保障部2005年5月25日勞社部發(fā)〔2005〕12號(hào)《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第四條規(guī)定，建筑施工、礦山企業(yè)等用人單位將工程(業(yè)務(wù))或經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或自然人，對(duì)該組織或自然人招用的勞動(dòng)者，由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任。2013年人保部將承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的特定的主體范圍擴(kuò)大到一般企業(yè)；*《人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》(人社部發(fā)〔2013〕34號(hào))第七條規(guī)定，具備用工主體資格的承包單位違反法律、法規(guī)規(guī)定，將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人招用的勞動(dòng)者從事承包業(yè)務(wù)時(shí)因工傷亡的，由該具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)用人單位依法應(yīng)承擔(dān)的工傷保險(xiǎn)責(zé)任。2014年最高院進(jìn)一步擴(kuò)大為不僅承包企業(yè)需承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的單位，個(gè)人掛靠其他單位對(duì)外經(jīng)營(yíng)，其聘用的人員因工傷亡的，被掛靠單位也需承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任。*最高人民法院關(guān)于《關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條規(guī)定，用工單位違反法律、法規(guī)規(guī)定將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人聘用的職工從事承包業(yè)務(wù)時(shí)因工傷亡的，用工單位為承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的單位。個(gè)人掛靠其他單位對(duì)外經(jīng)營(yíng)，其聘用的人員因工傷亡的，被掛靠單位為承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的單位。最高院認(rèn)為不以是否存在真實(shí)勞動(dòng)關(guān)系為前提，對(duì)工傷保險(xiǎn)條例將勞動(dòng)關(guān)系作為工傷認(rèn)定前提的一般規(guī)定之外的特殊情形處理。為了讓被排除在工傷認(rèn)定范圍之外的各類傷亡事故進(jìn)入工傷認(rèn)定的范圍，最高院抓住上海的一個(gè)案例*張成兵訴上海市松江區(qū)人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定行政案——用工單位違反法律、法規(guī)規(guī)定將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包或者發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人聘用的職工因工傷亡的，用工單位為承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的單位。擴(kuò)大為一類規(guī)定，作出顛覆性的解釋。然而，上海市在做出上述案例之后已出臺(tái)新的規(guī)定，推翻了之前的處理方式。上海高院認(rèn)為，建筑施工、礦山企業(yè)非法將工程發(fā)包、轉(zhuǎn)包給不具備用工主體資格的組織或個(gè)人，該組織或個(gè)人對(duì)外招用勞動(dòng)者，建筑施工、礦山企業(yè)與勞動(dòng)者之間不存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，不承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任，而是承擔(dān)民事侵權(quán)連帶責(zé)任。最高院用一個(gè)已被上海否定的案例作為指導(dǎo)全國(guó)的范例不妥當(dāng)。最高院的規(guī)定及公布的案例，旨在將民事中連帶責(zé)任轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)領(lǐng)域中的工傷保險(xiǎn)責(zé)任，試圖將多種不同的法律責(zé)任歸結(jié)為一種工傷保險(xiǎn)責(zé)任。但是問(wèn)題在于，這是司法解釋，還是創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系？1981年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)司法解釋的定位為具體適用法律問(wèn)題中的解釋，因此司法解釋不可以與其上位法相沖突，不能越位行使立法權(quán)。突破勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定工傷有違工傷保險(xiǎn)制度設(shè)立的初衷。

2.擴(kuò)大職業(yè)災(zāi)害范圍認(rèn)定工傷

由于工傷認(rèn)定實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，因此法律規(guī)定了嚴(yán)格的工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，即由用人單位承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任，除了勞動(dòng)者與其具有勞動(dòng)關(guān)系以外，勞動(dòng)者必須是在勞動(dòng)過(guò)程中遭受傷害，形成了工作時(shí)間、工作地點(diǎn)、工作原因的“三工”判斷標(biāo)準(zhǔn)，其中又以“工作原因”為關(guān)鍵，由此再推測(cè)“工作時(shí)間”、“工作場(chǎng)所”這些輔助構(gòu)成要件。工作時(shí)間、工作場(chǎng)所的理解隨著實(shí)踐的發(fā)展其外延也逐漸擴(kuò)大，比如通勤事故視同職業(yè)災(zāi)害予以補(bǔ)償。關(guān)于上下班途中認(rèn)定工傷的規(guī)定，2004年《工傷保險(xiǎn)條例》擴(kuò)大為上下班途中受到機(jī)動(dòng)車事故傷害即可認(rèn)定工傷，取消了1996年試行辦法中“規(guī)定時(shí)間”、“規(guī)定路線”、“非本人主要責(zé)任”的認(rèn)定要件。2010年國(guó)務(wù)院修改《工傷保險(xiǎn)條例》公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)試圖刪去上下班途中受到機(jī)動(dòng)車事故傷害認(rèn)定為工傷的規(guī)定，遭到眾多反對(duì)后又作了顛覆性改變，不但機(jī)動(dòng)車事故傷害得以保留，非機(jī)動(dòng)車傷害也被加了進(jìn)去。2014年最高院司法解釋更是將“居住地”和“繞道”作廣義解釋，通勤事故邊緣被無(wú)限擴(kuò)大。不僅如此，最高院司法解釋還將認(rèn)定工傷的“三工標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行了“一推定，一擴(kuò)大”，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)突破了原有法律規(guī)定，使職業(yè)災(zāi)害范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

(二)工傷待遇陷“冰水火三重天”

1.過(guò)勞死無(wú)待遇

近年來(lái)，胡新宇、潘潔等過(guò)勞死事件引發(fā)社會(huì)極大關(guān)注，社會(huì)各界紛紛呼吁將過(guò)勞死納入工傷保險(xiǎn)范疇，既可對(duì)勞動(dòng)者實(shí)施救濟(jì)，也可通過(guò)立法進(jìn)行預(yù)防，但是遲遲未得到法律確認(rèn)。有媒體曾報(bào)道，“中國(guó)已超越日本成為‘過(guò)勞死’大國(guó)，巨大的工作壓力導(dǎo)致我國(guó)每年過(guò)勞死亡的人數(shù)達(dá)60萬(wàn)人。[2]其中很多勞動(dòng)者又是由于自愿加班導(dǎo)致過(guò)勞，在員工自愿加班的情況下，過(guò)勞死會(huì)出現(xiàn)責(zé)任不清的情況，導(dǎo)致勞動(dòng)者與用人單位在責(zé)任認(rèn)定上各執(zhí)一詞，勞動(dòng)者最后往往無(wú)法得到救濟(jì)。

2.“一份待遇”難享

部分勞動(dòng)者遭遇真正的工傷事故后往往很難享受應(yīng)得的工傷待遇。原因在于，現(xiàn)行工傷救濟(jì)程序復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)，包含勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定、工傷認(rèn)定、傷殘鑒定、賠償爭(zhēng)議處理共計(jì)十二道程序，每個(gè)程序都可能發(fā)生反復(fù)，如果走完所有程序，需要近50個(gè)月的時(shí)間，這也為用人單位惡意拖延、逃避工傷賠償責(zé)任留下了空隙。相當(dāng)一部分外地農(nóng)民工無(wú)力承受異地高昂的訴訟成本，無(wú)可奈何的放棄這唯一的一份工傷賠償或者接受打折的調(diào)解。東莞臺(tái)企員工劉漢黃向廠方索討工傷賠償金不成，持刀刺殺臺(tái)商老板及臺(tái)干，造成兩死一重傷等暴力事件即是明證。

3.“雙份待遇”易得

部分勞動(dòng)者遭遇視同工傷的情形后往往可以享受雙份工傷待遇。法律將通勤事故和因履行職責(zé)造成的人身傷害等第三人侵權(quán)的情況列入工傷范圍。存在第三人侵害的情形時(shí)，勞動(dòng)者既可以選擇按工傷程序處理，也可以選擇按人身?yè)p害賠償處理，爭(zhēng)議處理類型發(fā)生重合。對(duì)于待遇競(jìng)合問(wèn)題，《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法 (已廢止)》規(guī)定不重復(fù)支付，《工傷保險(xiǎn)條例》回避了該問(wèn)題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》只明確了醫(yī)療費(fèi)不重復(fù)支付。*第四十二條：由于第三人的原因造成工傷，第三人不支付工傷醫(yī)療費(fèi)用或者無(wú)法確定第三人的，由工傷保險(xiǎn)基金先行支付。工傷保險(xiǎn)基金先行支付后，有權(quán)向第三人追償。各地實(shí)踐中規(guī)定不一，有采“兼得模式”，如山東；*《山東省高級(jí)人民法院關(guān)于印發(fā)全省民事審判工作座談會(huì)紀(jì)要的通知》規(guī)定“如果勞動(dòng)者的工傷系第三人侵權(quán)所致，按照我國(guó)現(xiàn)行法律和最高人民法院司法解釋的規(guī)定，用人單位仍應(yīng)承擔(dān)勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)待遇，但勞動(dòng)者也可追究第三人的侵權(quán)賠償責(zé)任，即勞動(dòng)者可以在工傷事故中獲得雙重賠償，但因工傷事故產(chǎn)生的直接費(fèi)用，原則上不予重復(fù)計(jì)算?！庇小安糠旨娴媚Ｊ健保缰貞c、浙江*《浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)》規(guī)定“勞動(dòng)者因他人的侵權(quán)行為導(dǎo)致工傷的，一般應(yīng)先向侵權(quán)人請(qǐng)求民事侵權(quán)賠償；如其就民事侵權(quán)已實(shí)際獲得相應(yīng)賠償，其可以要求用人單位或社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在工傷待遇總額內(nèi)補(bǔ)足工傷待遇?！钡?；還有“部分兼得、部分補(bǔ)差模式”，如江蘇、*《江蘇省高級(jí)人民法院勞動(dòng)爭(zhēng)議案件審理指南》規(guī)定“工傷保險(xiǎn)賠償與第三人侵權(quán)賠償之間為‘部分兼得、部分補(bǔ)充’的關(guān)系。即如果勞動(dòng)者已獲得侵權(quán)賠償，用人單位承擔(dān)的工傷保險(xiǎn)責(zé)任中應(yīng)扣除第三人已支付的醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、營(yíng)養(yǎng)費(fèi)、交通費(fèi)、住院伙食補(bǔ)助費(fèi)、殘疾輔助器具費(fèi)和喪葬費(fèi)等實(shí)際發(fā)生費(fèi)用。用人單位先行支付工傷保險(xiǎn)賠償?shù)模梢栽诘谌藨?yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任范圍內(nèi)向第三人追償。對(duì)于上述幾項(xiàng)實(shí)際發(fā)生費(fèi)用以外的其他費(fèi)用，則采取兼得原則?！鄙虾?、廣東等。最高院司法解釋對(duì)待遇競(jìng)合作了詳細(xì)規(guī)定，有意擴(kuò)大兼得模式，除了醫(yī)療費(fèi)用以外，都可以獲得雙份工傷待遇。

二、現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)法律制度的社會(huì)效果

(一 )企業(yè)視角

1.突破勞動(dòng)關(guān)系前提認(rèn)定工傷，企業(yè)用工風(fēng)險(xiǎn)劇增

勞動(dòng)者被認(rèn)定工傷，用人單位不僅承擔(dān)工傷賠償責(zé)任，還需要負(fù)擔(dān)工傷保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)責(zé)任。工傷保險(xiǎn)待遇給付責(zé)任包含物質(zhì)性待遇給付和人身性待遇給付兩類。[3]物質(zhì)性待遇包括勞動(dòng)者在停工留薪期內(nèi)的工資福利待遇和生活護(hù)理，在工傷鑒定后的一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金；對(duì)大部分喪失勞動(dòng)能力者，用人單位還需承擔(dān)傷殘津貼等。人身性待遇包括在工傷醫(yī)療期的待遇，一般不得解除、終止勞動(dòng)關(guān)系；勞動(dòng)者因工致殘被鑒定一至四級(jí)，勞動(dòng)者退出工作崗位，用人單位不得終止、解除勞動(dòng)關(guān)系；勞動(dòng)者因工致殘被鑒定為五級(jí)、六級(jí)傷殘的，用人單位一般不得終止、解除勞動(dòng)關(guān)系，但勞動(dòng)者本人提出可以；勞動(dòng)者因工致殘被鑒定為七級(jí)至十級(jí)傷殘的，勞動(dòng)合同期滿終止，勞動(dòng)者本人提出才可以解除。工傷保險(xiǎn)費(fèi)率上浮責(zé)任，根據(jù)用人單位工傷保險(xiǎn)費(fèi)使用、工傷發(fā)生率、職業(yè)病危害程度等因素，在行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率的基礎(chǔ)上，上浮20%或者50%?？梢?jiàn)，一旦勞動(dòng)者被認(rèn)定工傷，用人單位的負(fù)擔(dān)是巨大的。如果將轉(zhuǎn)包、掛靠等中的勞務(wù)關(guān)系在工傷事件中當(dāng)做勞動(dòng)關(guān)系來(lái)處理，將應(yīng)當(dāng)由民事處理的雇傭關(guān)系人身?yè)p害賠償案件當(dāng)成有勞動(dòng)關(guān)系的工傷案件來(lái)辦理，雖然在一定程度上保護(hù)了部分勞動(dòng)者，但也在一定程度上加大了用人單位和勞動(dòng)者之間的矛盾，不利于企業(yè)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。[4]

2.擴(kuò)大職業(yè)災(zāi)害范圍認(rèn)定工傷，企業(yè)預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)劇增

現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度的理論基礎(chǔ)是“風(fēng)險(xiǎn)控制理論”：誰(shuí)控制掌握風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)就對(duì)事故負(fù)責(zé)，而不問(wèn)其主觀狀況。勞動(dòng)者的職業(yè)危險(xiǎn)來(lái)自于雇主，雇主就應(yīng)對(duì)事故承擔(dān)責(zé)任。但是，上下班途中雖然可以視為工作時(shí)間和工作場(chǎng)所的延伸，但并不等于就是工作時(shí)間和工作場(chǎng)所。勞動(dòng)者在上下班途中是否發(fā)生交通事故，完全出乎企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制范圍，企業(yè)無(wú)從防范。由企業(yè)承擔(dān)上下班途中交通事故的工傷責(zé)任，應(yīng)更多地理解為是要求企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，因此，如果《工傷保險(xiǎn)條例》將其放在第14條“視同工傷的情形”比現(xiàn)在放在第15條直接“認(rèn)定工傷”情形，不管是法理上還是實(shí)踐中，更具合理性。從國(guó)外情況看，許多國(guó)家未將職工在上下班途中受到機(jī)動(dòng)車事故傷害的情形納入工傷認(rèn)定范圍；有的國(guó)家雖然將其納入，但對(duì)“上下班途中”、“機(jī)動(dòng)車”等概念作了嚴(yán)格限定，比如在意大利，僅限于公共交通；另外，國(guó)外通勤事故發(fā)生率低，死亡率更低，工傷保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)相對(duì)很小。德國(guó)曾經(jīng)做過(guò)測(cè)算，即使取消通勤事故，由此減少的工傷保險(xiǎn)費(fèi)用的支出有限，進(jìn)而導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)費(fèi)率降低的有限性，對(duì)雇主的影響微乎其微。[5]通勤事故及其范圍，完全是一個(gè)國(guó)家政策選擇的結(jié)果，而不是像普通工業(yè)事故那樣必然屬于工傷保險(xiǎn)的保障范圍。[6]中國(guó)道路交通事故高發(fā)，每年傷亡事故數(shù)大概在20多萬(wàn)，死亡率高達(dá)21%。*《我國(guó)每年道路交通事故傷亡人數(shù)超20萬(wàn)》，http://www.chinahighway.com/news/2013/773652.php，2015年1月3日登錄。如果無(wú)限擴(kuò)大雇主完全無(wú)法控制或施加影響的上下班途中交通事故認(rèn)定工傷的范圍，進(jìn)入工傷的交通事故將大幅上升，由雇主承擔(dān)責(zé)任既不具有公平性，也無(wú)益于防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

(二)勞動(dòng)者視角

1.公平性受損

在工傷待遇上我們看到了極其滑稽的一幕：一方面由于在一些真正的工傷事故中，面臨著“要么放棄工傷賠償，要么毀了幾個(gè)家庭”的制度安排，相當(dāng)一部分外地農(nóng)民工無(wú)可奈何將難以享受真正的工傷待遇；另一方面通過(guò)“搭便車”而進(jìn)入工傷認(rèn)定的交通事故等第三人侵權(quán)案件，本地的勞動(dòng)者往往可以獲得雙份賠償。不公平性顯而易見(jiàn)。如果成為普遍現(xiàn)象，人們將懷疑制度的公正與價(jià)值—真正的工傷，也就是直接源于工作崗位上的人身傷害，相反不及與工作間接相關(guān)的上下班途中的社會(huì)保障程序高。既然因直接工作原因造成的工傷都只能享受一次工傷待遇賠償，則因間接的工作原因造成的工傷待遇也不應(yīng)該超過(guò)這個(gè)賠償額度，這對(duì)用人單位和其他工傷人員來(lái)說(shuō)才公平。工傷待遇中這種滑稽的制度設(shè)計(jì)是政府部門和最高院隨意解釋造成的，現(xiàn)在的“不公正”已經(jīng)不僅僅是“遲到”的問(wèn)題。

2.長(zhǎng)遠(yuǎn)利益受損

過(guò)勞死主要緣于勞動(dòng)時(shí)間延長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度加大、工作負(fù)擔(dān)加重等綜合作用造成過(guò)度勞累并導(dǎo)致死亡，而現(xiàn)有的工傷法律制度沒(méi)有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，一方面勞動(dòng)者面臨救濟(jì)無(wú)門，另一方面，雇主對(duì)過(guò)勞死無(wú)需承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，也意味著過(guò)勞死的預(yù)防、控制、改善任務(wù)將無(wú)法完成。而我國(guó)勞動(dòng)法律制度的設(shè)計(jì)，使過(guò)勞死有很大空間，原因在于自愿加班的盛行。勞動(dòng)法實(shí)施前后的一年多時(shí)間內(nèi)我國(guó)最高工時(shí)從每周48小時(shí)調(diào)整到40小時(shí)，居于世界前列水平，為了鼓勵(lì)企業(yè)多用人，勞動(dòng)行政部門可謂不遺余力，通過(guò)對(duì)加班程序上限制(需與員工、工會(huì)協(xié)商)，對(duì)加班工資上限制(加班工資為平日工資的1.5倍-3倍)，拒付加班工資的賠償責(zé)任，超時(shí)加班的行政處罰責(zé)任等方面進(jìn)行，而20年實(shí)踐證明，企業(yè)考慮到用工的高風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)法的寬尺度等原因并未為了減少加班而增加用工，相反，出現(xiàn)了“自愿加班”這一新產(chǎn)物。[7]伴隨著員工自愿加班的發(fā)展，過(guò)勞死也成為一種不容忽視的社會(huì)現(xiàn)象。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果不對(duì)過(guò)勞死進(jìn)行法律規(guī)制，勢(shì)必影響勞動(dòng)者的身心健康，損害勞動(dòng)者利益。

(三)社會(huì)視角

1.法律隨意解釋影響法律威嚴(yán)

對(duì)于建筑、施工企業(yè)在勞動(dòng)者遭受人身?yè)p害進(jìn)是否需承擔(dān)民事責(zé)任的問(wèn)題，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》、*第86條：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、場(chǎng)所、設(shè)備發(fā)包或出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應(yīng)資質(zhì)的單位或者個(gè)人，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故給他人造成損害的，與承包方、承租方承擔(dān)連帶賠償責(zé)任?！蹲罡咴宏P(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》、*第11條：因建筑施工、礦山企業(yè)將工程項(xiàng)目發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或個(gè)人，本身存在一定過(guò)錯(cuò)，故應(yīng)由其與不具備用工主體資格的組織或個(gè)人對(duì)受到人身?yè)p害的勞動(dòng)者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。最高院法辦(2011)442號(hào)《關(guān)于印發(fā)<全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要>的通知》*發(fā)包人將工程發(fā)包給承包人，承包人又轉(zhuǎn)包或者分包給實(shí)際施工人，實(shí)際施工人招用的勞動(dòng)者請(qǐng)求確認(rèn)與發(fā)包人之間存在勞動(dòng)關(guān)系的，不予支持。的規(guī)定和精神，用人單位只承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，不承擔(dān)用工主體責(zé)任。這些都與人保部規(guī)定以及最高院司法解釋存在矛盾之處。而安全生產(chǎn)法等屬于上位法，具有較高的法律效力。執(zhí)法、司法部門突破上位法規(guī)定隨意解釋，不僅有損法治尊嚴(yán)，也容易引發(fā)新一輪勞資矛盾，原因在于法律對(duì)用人單位的權(quán)利、義務(wù)設(shè)置完全不對(duì)等，民事關(guān)系變勞動(dòng)關(guān)系，工作場(chǎng)所無(wú)限擴(kuò)大，企業(yè)安全生產(chǎn)無(wú)法保障，面對(duì)高昂的工傷待遇和舉證責(zé)任，企業(yè)很有可能釜底抽薪直接否定勞動(dòng)關(guān)系存在全盤推卸責(zé)任。

2.基金壓力增大

工傷覆蓋范圍越寬，工傷保險(xiǎn)費(fèi)用支出越多，不斷擴(kuò)容的工傷認(rèn)定范圍，將使基金壓力增大。以通勤事故為例，隨著交通事故認(rèn)定工傷外延進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)入工傷的交通事故將大幅上升，上海過(guò)去幾年工傷認(rèn)定中有7%左右為上下班途中發(fā)生的交通事故，可以預(yù)見(jiàn)，這一比例將不可避免地被突破，也意味著通勤事故將進(jìn)一步擠占真正的工傷的救濟(jì)費(fèi)用。另外，2013年人保部(人社部發(fā)〔2013〕32號(hào))要求各省市試點(diǎn)計(jì)提上年度工傷保險(xiǎn)基金征繳收入的2%左右用于工傷預(yù)防的費(fèi)用，雖實(shí)現(xiàn)了零突破，但與德國(guó)、[8]韓國(guó)[9]等發(fā)達(dá)國(guó)家5%～7%的計(jì)提比例相比嚴(yán)重偏低。工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行“以支定收，收支平衡”的原則，支出在不斷增加，一旦收繳跟不上，基金將入不敷出。而收繳并不容易，上海當(dāng)前企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例高達(dá)35%，企業(yè)負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重，調(diào)高工傷繳費(fèi)比例未必具有現(xiàn)實(shí)性，反倒刺激用人單位因承擔(dān)不起而紛紛逃避繳費(fèi)責(zé)任。

三、完善工傷保險(xiǎn)制度的法律建議

(一)完善工傷保險(xiǎn)制度的理念

1.工傷保險(xiǎn)立法應(yīng)避免部門利益

《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》曾規(guī)定在生產(chǎn)工作的時(shí)間和區(qū)域內(nèi)，由于工作緊張突發(fā)疾病造成死亡可以認(rèn)定為工傷。該條規(guī)定強(qiáng)調(diào)的是“由于工作緊張”，當(dāng)時(shí)我國(guó)與過(guò)勞死的認(rèn)定只一步之遙，而一些地方比如上海等的規(guī)定基本上按比較接近過(guò)勞死的要求來(lái)解釋工作緊張。*1996年上海市勞動(dòng)局關(guān)于本市企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)待遇等若干問(wèn)題規(guī)定的通知(滬勞保發(fā)〔96〕104 號(hào))：在生產(chǎn)工作的時(shí)間和區(qū)域內(nèi)，因下列原因造成工作緊張突發(fā)疾病死亡或者經(jīng)第一次搶救治療后全部喪失勞動(dòng)能力的：(1)企業(yè)安排職工從事禁忌從事的勞動(dòng)；(2)企業(yè)安排職工加班加點(diǎn)的；(3)企業(yè)在正常工作時(shí)間內(nèi)安排職工完成超額勞動(dòng)的；(4)其他因企業(yè)原因造成職工工作緊張的。但是在《工傷保險(xiǎn)條例》中予以刪除，改為工作時(shí)間內(nèi)死亡或48小時(shí)內(nèi)搶救無(wú)效死亡的情形視同工傷予以保護(hù)。由原來(lái)的從工作出發(fā)，轉(zhuǎn)為從疾病出發(fā)，離職業(yè)傷害保護(hù)漸行漸遠(yuǎn)。究其原因，方便了行政部門的認(rèn)定和處理，卻離工傷制度保護(hù)勞動(dòng)者因工作原因受到傷害的初衷相形甚遠(yuǎn)。勞動(dòng)保障部官員對(duì)南方周末記者坦言，“48小時(shí)”的相關(guān)規(guī)定，是由于“過(guò)勞死”的技術(shù)認(rèn)定非常困難——什么樣的機(jī)構(gòu)能夠鑒定？如何鑒定？這些都是需要考慮的問(wèn)題。[10]但是，過(guò)勞死的認(rèn)定技術(shù)在日本已經(jīng)比較成熟，不僅過(guò)勞死可以認(rèn)定工傷，過(guò)勞自殺死都屬于因工致死予以確認(rèn)，完全可以借鑒。*1995 年 2 月，日本厚生勞動(dòng)省發(fā)布了“關(guān)于腦血管疾患及缺血性心臟疾患(不包括負(fù)傷引起)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”，明確將過(guò)度工作勞累導(dǎo)致的職業(yè)健康損害列入了工傷認(rèn)定范疇，1999 年 9 月發(fā)布了“精神障礙等的判斷指南”，從立法上實(shí)現(xiàn)了過(guò)勞自殺死屬于因工致死的確認(rèn)。2001 年 12 月，發(fā)布了“腦血管疾患及虛血性心臟疾患的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(不包括負(fù)傷引起)”，在過(guò)勞死原因中才被增加了“日積月累的工作疲勞和緊張”這一項(xiàng)，將過(guò)勞死與勞動(dòng)狀態(tài)的因果關(guān)系的判斷時(shí)間間隔從原則上“癥狀前1周”擴(kuò)大到“癥狀前6個(gè)月”，另外將導(dǎo)致“疲勞”形成的加班時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為癥狀前 1個(gè)月內(nèi) 100 小時(shí)或每月平均 80 小時(shí)以上。不僅如此，還把工作時(shí)間的規(guī)律性、出差的次數(shù)、辦公場(chǎng)所的溫度狀況和噪音等作為關(guān)鍵指標(biāo)也考慮在內(nèi)，較大程度地放寬了過(guò)勞死的工傷認(rèn)定條件，使得過(guò)勞死的工傷認(rèn)定更具人性化、科學(xué)性和可操作性。面對(duì)中國(guó)當(dāng)下龐大的受害勞動(dòng)者，立法部門必須有所作為，避免部門利益作祟，給予過(guò)勞死勞動(dòng)者以法律救濟(jì)，并通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)預(yù)防的目的。司法部門不能隨意解釋，法院請(qǐng)客不買單，解決了法院面臨的棘手難題，但是隨意解釋會(huì)引發(fā)新的勞資矛盾，社會(huì)就得買單。同時(shí)，必須分清國(guó)家責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和企業(yè)責(zé)任，搶險(xiǎn)救災(zāi)等維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益活動(dòng)，救濟(jì)責(zé)任在國(guó)家，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，應(yīng)通過(guò)社會(huì)救助或社會(huì)撫恤制度給予補(bǔ)償，而不應(yīng)由工傷保險(xiǎn)基金和企業(yè)承擔(dān)。

2.工傷保險(xiǎn)立法應(yīng)避免過(guò)度保護(hù)

工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)該避免對(duì)勞動(dòng)者過(guò)度傾斜保護(hù)。工傷保險(xiǎn)制度出現(xiàn)之前，雇主對(duì)勞動(dòng)者的補(bǔ)償責(zé)任，主要通過(guò)民事侵權(quán)制度實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。后來(lái)工業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了大量的工傷，在實(shí)踐中讓勞動(dòng)者舉證證明雇主存在過(guò)錯(cuò)存在困難，而有的工業(yè)事故根本無(wú)法證明雇主過(guò)錯(cuò)，僅根據(jù)過(guò)失責(zé)任原則對(duì)雇員明顯不公平，后來(lái)在工傷領(lǐng)域出現(xiàn)了無(wú)過(guò)失賠償?shù)奶貏e立法。但仍有賠償標(biāo)準(zhǔn)不一以及雇主履行賠償能力問(wèn)題，德國(guó)于1884年建立了工傷保險(xiǎn)制度，此后，工傷保險(xiǎn)制度在全世界廣泛流行，世界上約有2/3的國(guó)家通過(guò)集中管理的公共基金方式實(shí)施工傷保險(xiǎn)制度。[11]過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則是侵權(quán)行為法的主要原則，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任已經(jīng)是社會(huì)法的特性了，再擴(kuò)大無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任就說(shuō)不過(guò)去了。因此，不能隨意要求用人單位承擔(dān)勞動(dòng)關(guān)系責(zé)任。比如法律明確規(guī)定發(fā)包商發(fā)包給承包商，沒(méi)有資質(zhì)的應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任，有資質(zhì)的是墊付責(zé)任(限額賠償責(zé)任)，最高院不能隨意推進(jìn)到勞動(dòng)關(guān)系責(zé)任。立法者的出發(fā)點(diǎn)是善意的，希望可以傾斜保護(hù)勞動(dòng)者，但可能忘了在工傷救濟(jì)出現(xiàn)以前，人身?yè)p害等其他救濟(jì)途徑已經(jīng)存在。同時(shí)，也不能迷信勞動(dòng)關(guān)系，因?yàn)槠髽I(yè)完全可以通過(guò)成立小公司再注銷的方式逃避承擔(dān)工傷責(zé)任。工傷保險(xiǎn)制度還應(yīng)避免雙份賠償問(wèn)題，“任何人不得因他人之損害而獲得利益”是基本法理，工傷保險(xiǎn)基金支付能力有限，應(yīng)將盡可能多的錢用于職業(yè)病治療以及重大事故的賠付，不能因?yàn)閯趧?dòng)者是弱勢(shì)群體，就出現(xiàn)雙份賠償?shù)冗^(guò)度保護(hù)情形。社會(huì)利益只有綜合考量，否則過(guò)度保護(hù)了一類勞動(dòng)者，結(jié)果是整個(gè)社會(huì)利益受損，得不償失。

(二)完善工傷保險(xiǎn)制度的具體建議

一是嚴(yán)格工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。工傷的內(nèi)涵和外延，立法必須明確。工傷必須以勞動(dòng)關(guān)系為前提，以職業(yè)災(zāi)害為核心。在工傷認(rèn)定上,要堅(jiān)持工傷的基本內(nèi)涵,不應(yīng)把工作之外的傷害也作為工傷來(lái)處理,這是必須嚴(yán)格遵守的原則。

二是簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序。工傷認(rèn)定程序甚至有時(shí)比侵權(quán)賠償耗時(shí)更長(zhǎng)，有違現(xiàn)代先進(jìn)的工傷保險(xiǎn)制度權(quán)利救濟(jì)確定、便捷、及時(shí)的原則。我國(guó)應(yīng)通過(guò)部分裁決制度、先予執(zhí)行制度等，簡(jiǎn)化工傷爭(zhēng)議處理程序，使勞動(dòng)者獲得快速的救濟(jì)。

三是單一工傷賠償標(biāo)準(zhǔn)。被害人就同一損害獲得雙份賠償，就其個(gè)人而言，系屬一種錦上添花之優(yōu)遇，對(duì)社會(huì)資源及有限之保險(xiǎn)基金而言，則屬浪費(fèi)。勞災(zāi)補(bǔ)償或損害賠償即屬偏低，應(yīng)設(shè)法予以提高，不宜以雙份補(bǔ)償為其救濟(jì)之道。[12]2006年《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》實(shí)施后，上下班途中受機(jī)動(dòng)車事故傷害的職工可以從機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)得到補(bǔ)償，同時(shí)還可以通過(guò)民事賠償?shù)耐緩浇鉀Q。賠償模式的單一，既有利于減少訴訟等社會(huì)成本，又能減少雇員與用人單位之間的訴爭(zhēng)，從而有利于維護(hù)企業(yè)內(nèi)部勞資關(guān)系的和諧，這是一個(gè)很重要的因素。因此，法律應(yīng)該規(guī)定在雇主因重大過(guò)失導(dǎo)致工傷事故，或故意導(dǎo)致工傷事故且雇員未對(duì)雇主提起侵權(quán)之訴時(shí)，抑或雇員在因第三人造成工傷事故時(shí)，雇員也是直接享受工傷保險(xiǎn)待遇。工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將行使代位求償權(quán)，第三人賠償超過(guò)工傷保險(xiǎn)待遇的如精神損害賠償，工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將轉(zhuǎn)交工傷雇員。

四是加強(qiáng)工傷預(yù)防。工傷預(yù)防的工作做得越好，工傷的發(fā)生率就越低，康復(fù)和補(bǔ)償?shù)娜蝿?wù)就越小。開(kāi)展勞動(dòng)保護(hù)研究、進(jìn)行工傷預(yù)防宣傳等，以此來(lái)加強(qiáng)工作中的安全和健康，減少危害生命和健康的因素，控制不可避免的危害發(fā)生。德國(guó)“先預(yù)防，后康復(fù)；先康復(fù)，后賠償”的行事原則，對(duì)傳統(tǒng)工傷保險(xiǎn)中以傷殘待遇給付為主模式予以改造和完善，反映了一種積極的工傷保險(xiǎn)思想。我國(guó)作為工傷大國(guó)必須及時(shí)跟進(jìn)。

[1]黃越欽等：《職災(zāi)補(bǔ)償論：中美英德日五國(guó)比較》，5頁(yè)，臺(tái)灣，五南圖書(shū)出版公司，1995。

[2]吳曉東：《“壓力山大”背后的集體焦慮感值得警惕》，載《中國(guó)青年報(bào)》，2012-10-28。

[3]董保華等：《社會(huì)保障的法學(xué)觀》，331頁(yè)，北京，北京大學(xué)出版社，2005。

[4]蔡璐遙：《我國(guó)現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題及完善建議》，載《勞動(dòng)保障世界》，2011(9)。

[5]梁三利、梁海峰：《通勤事故工傷認(rèn)定規(guī)定的法律適用問(wèn)題》，載《中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)》，2011(5)。

[6]向春華：《在比較與借鑒中發(fā)展工傷保險(xiǎn)制度》，載《中國(guó)社會(huì)保障》，2010(4)。

[7]董保華：《過(guò)勞死的法律探索》，載《法治研究》，2012(2)。

[8]邱明月：《德國(guó)工傷保險(xiǎn):預(yù)防優(yōu)先》，載《湖南安全與防災(zāi)》，2007(6)。

[9]喬慶梅：《基于工傷預(yù)防的工傷保險(xiǎn)制度構(gòu)建》，載《中國(guó)勞動(dòng)》，2010(6)。

[10]蘇永通、陸占奇：《胡新宇“過(guò)勞死”死了白死？》，載《南方周末》，2006-06-15。

[11]翟玉娟：《職業(yè)災(zāi)害救濟(jì)法律制度研究》，25頁(yè)，廈門，廈門大學(xué)出版社，2009。

[12]王澤鑒：《民法學(xué)說(shuō)與判例研究(第三冊(cè))》，262頁(yè)，北京，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005。

(責(zé)任編輯：H)

Research on the Perfection of the Legal System of Occupational Injuries—Comment on the regulation about the trial of occupational injury insurance dispute cases by the Supreme People's Court

ZHANG Huiqin

The occupational injury insurance system has been established for nearly 20 years in our country,but the idea about the protection of occupational injury is still not clear yet judged from the laws and especially the regulation about the trial of occupational injury insurance dispute cases issued by the supreme people's Court last year.It may cause new conflicts between the employees and employers.We should make clear the connotation and expansion of occupational injury is the key sector to make a law about the occupational injury.At the same time,we should also avoid giving the government interests and avoid making excessive protection to the employees.Law about the occupational injury should make clear the scope of it first and then simplify the identification procedure of occupational injury,improve the system of the fund's right of subrogation and pay more attention to the prevention of occupational injury.

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