公共權(quán)力運(yùn)行公開化語境下協(xié)商治理研究

鐘金意　錢再見

(1.南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)碩士研究生；

2.南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院院長，國家治理與政府創(chuàng)新研究中心主任、教授)

公共權(quán)力運(yùn)行公開化語境下協(xié)商治理研究

鐘金意1錢再見2

(1.南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)碩士研究生；

2.南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院院長，國家治理與政府創(chuàng)新研究中心主任、教授)

[摘要]協(xié)商治理的成長以協(xié)商民主理論基礎(chǔ)，受公共行政民主化的現(xiàn)實引導(dǎo)。協(xié)商治理面臨著理性有限和能力不足、不平等和復(fù)雜性、共識障礙和價值偏離的挑戰(zhàn)。須從公共權(quán)力運(yùn)行公開化語境下尋求協(xié)商治理的發(fā)展之道，以公共權(quán)力維護(hù)協(xié)商治理的權(quán)威性，以公共權(quán)力運(yùn)行保障協(xié)商治理的有效性；并通過信息公開提升協(xié)商治理參與者的理性和能力，通過結(jié)構(gòu)開放保障協(xié)商治理過程的公平和條件的均衡，通過價值包容維護(hù)協(xié)商治理的合法性共識和公共精神。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商治理；協(xié)商民主；公共權(quán)力運(yùn)行公開化；民主化

一、導(dǎo)言

作為一種新的公共治理方式，協(xié)商治理是針對于公共權(quán)力作用的有限性而成長起來的，是為了在公共權(quán)力之外尋找更廣泛的社會力量，以彌補(bǔ)公共權(quán)力壟斷性運(yùn)行的不足。然而，對協(xié)商治理民主化形式的過分強(qiáng)調(diào)，往往會把矛頭直接對準(zhǔn)公共權(quán)力，認(rèn)為公共權(quán)力的介入破壞了協(xié)商治理的民主性，應(yīng)該盡可能地削弱公共權(quán)力的作用，甚至將公共權(quán)力排除在協(xié)商治理之外。如此一般會導(dǎo)致兩種結(jié)果，一是每個參與者都認(rèn)為自己的觀點(diǎn)更具說服力，礙于地位或自尊不肯做出絲毫讓步，極盡雄辯之力與其他參與者進(jìn)行無休止的爭吵，情緒化的表達(dá)中不免遺忘了協(xié)商治理的根本目標(biāo)，結(jié)果是協(xié)商失敗，治理失效；二是協(xié)商治理無形中有利于掌握豐厚資源或具有話語優(yōu)勢的人群，他們在協(xié)商治理過程中擁有更強(qiáng)的話語權(quán)，往往能夠左右其他相對弱勢群體的選擇，從而使協(xié)商治理服務(wù)于個別權(quán)勢群體的利益，結(jié)果當(dāng)然是協(xié)商治理毫無民主性可言。

當(dāng)然，這并非否認(rèn)協(xié)商治理的價值。協(xié)商治理作為具有深厚理論根源的治理方式，其成長的前景是非常廣闊的。我們要做的，是否應(yīng)該是直面協(xié)商治理所受到的挑戰(zhàn)，將協(xié)商治理置于現(xiàn)實性的語境下，而不是純粹基于理想化的視角？是否應(yīng)該坦誠承認(rèn)協(xié)商治理需要一個正義的權(quán)威性力量來保證它的公平性和有效性，以避免少數(shù)人壟斷協(xié)商治理過程？是否應(yīng)該將協(xié)商治理與公共權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行銜接，探討民主化的公共權(quán)力運(yùn)行方式，以服務(wù)于協(xié)商治理的持續(xù)發(fā)展？基于這些思考，從公共權(quán)力運(yùn)行公開化的語境來探討協(xié)商治理的問題，使協(xié)商治理健康成長和全面發(fā)展。

二、協(xié)商治理的成長之路：理論與現(xiàn)實相結(jié)合的視角

作為一種新型的治理方式，協(xié)商治理的成長始于協(xié)商民主興起的20世紀(jì)90年代。伴隨著國內(nèi)協(xié)商民主研究的浪潮，一部分學(xué)者根據(jù)社會治理的現(xiàn)實需要，積極探討如何將協(xié)商民主的理論運(yùn)用于現(xiàn)實的治理實踐中。然而，“協(xié)商治理還處于一個實踐和實驗的階段”[1]。在這一階段，協(xié)商治理的成長必然要受到公共權(quán)力的引導(dǎo)，其中最明顯的影響就是公共行政的民主化傾向。

1.協(xié)商民主：協(xié)商治理成長的理論基礎(chǔ)。

協(xié)商民主理論的興起緣于當(dāng)下對自由民主制的反思，是為了彌補(bǔ)自由民主制的現(xiàn)存缺陷，探尋一種更具有真實性和有效性的民主模式，即“協(xié)商民主理論始于對自由民主規(guī)范實踐的批評”[2]中文版序5。為了實現(xiàn)對自由民主的超越，協(xié)商民主更倡導(dǎo)一種積極、理性的公民參與，鼓勵公民充分、有序地參與到政治決策的過程中來。協(xié)商民主的理論契合了民主實踐的需要，這也就為協(xié)商民主走向治理實踐奠定了更好的基礎(chǔ)。協(xié)商民主在其發(fā)展過程中，通過理論與實踐的互動，被賦予了豐富的內(nèi)涵。其中較有代表性的觀點(diǎn)是認(rèn)為協(xié)商民主與治理具有高度契合性，從而將協(xié)商民主定義為一種新型的治理形式。協(xié)商民主所具有的豐富理論內(nèi)涵，特別是多元包容性、有效回應(yīng)性和公共責(zé)任性，為協(xié)商民主落實于治理實踐奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。

基于協(xié)商民主理論而成長起來的協(xié)商治理，是“政府搭一個協(xié)商民主平臺，通過理性討論使公民自身做出解決難題的方案”[3]?？梢姡瑓f(xié)商治理的成長及其長遠(yuǎn)發(fā)展離不開協(xié)商民主理論基礎(chǔ)的支撐，必須通過對協(xié)商民主全面深入的研究，來不斷夯實協(xié)商治理成長的理論基礎(chǔ)。但更為關(guān)鍵的是，要探討協(xié)商民主理論如何落實到實踐中，確實解決公民的“難題”，即協(xié)商治理的現(xiàn)實可行性問題。協(xié)商民主理論有強(qiáng)大的生命力，但它落實到治理實踐領(lǐng)域，形成協(xié)商治理的方式，就需要系統(tǒng)地考慮到其他現(xiàn)實性的影響因素，從而讓協(xié)商治理實踐有序、有效地開展。

2.公共行政民主化：協(xié)商治理成長的現(xiàn)實引導(dǎo)。

公共行政長期以來在政治—行政二分法原則的指導(dǎo)下實行封閉式官僚體制，認(rèn)為公共行政不同于政治過程的民主機(jī)制，它是追求技術(shù)至上的，即排斥了公民對行政過程的參與。在這種傳統(tǒng)公共行政中，民主是被排除在行政之外的，而這種模式在現(xiàn)代越來越不適應(yīng)時代發(fā)展的需要，公共行政必須走出政治—行政二分法的局限。誕生于20世紀(jì)60年代末、70年代初的美國新公共行政學(xué)派，率先從“公共性”的視角就行政民主化的必要性與可能性進(jìn)行了探討。新公共行政學(xué)派強(qiáng)調(diào)政治與行政的價值關(guān)聯(lián)，認(rèn)為“行政管理者應(yīng)承擔(dān)起責(zé)任，把社會公平作為基本準(zhǔn)則”[4] 301。相對于傳統(tǒng)公共行政的價值中立觀念，新公共行政在行政人員的價值觀念上邁出了關(guān)鍵的一步，表面上看這與協(xié)商治理的成長無直接性的關(guān)系，但協(xié)商治理所需要的價值觀念、責(zé)任意識以及公平原則在這里開始受到了現(xiàn)實的重視。

只有在公共行政過程中開展有效的民主參與，協(xié)商治理才能得以具體實施。公共行政提供的多元化參與渠道和參與平臺，保證了公眾積極參與的權(quán)利，而這也正是協(xié)商治理得以實現(xiàn)的社會基礎(chǔ)。正是新公共行政意識到了行政過程中公眾參與機(jī)制的重要性，為協(xié)商治理的成長開拓了廣闊的空間，并提供了切實有效的途徑，“新公共行政提倡在公共事務(wù)中廣泛程度的公民參與”[5]。這種廣泛的參與必須是平等的，要保證公眾有參與公共行政的平等權(quán)利，進(jìn)而把這種平等推演到協(xié)商治理過程。新公共行政通過這些價值觀念的突破，為協(xié)商治理的成長初步打開了現(xiàn)實的大門，使協(xié)商治理有了初步的現(xiàn)實條件。在此基礎(chǔ)上，“新公共服務(wù)”理論則進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)公民、公民權(quán)和公共利益應(yīng)當(dāng)成為公共服務(wù)的首要關(guān)注點(diǎn)?！靶鹿卜?wù)是一切基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動”[6]3，它主張公共事務(wù)的治理應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于關(guān)注民主價值，將效率和生產(chǎn)力等價值置于民主、社區(qū)和公共利益這些更重要的價值的制約之下。公共利益已經(jīng)成為新公共服務(wù)的重要價值目標(biāo)，這也是協(xié)商治理得以成長的重要理想指引，沒有公共利益得到公共行政的切實承認(rèn)，協(xié)商治理也許會成為私人利益的討價還價，而無法有效地指向公共利益的最大實現(xiàn)。新公共服務(wù)理論與協(xié)商民主理念存在深度契合，它以公共行政民主化的側(cè)面，推動了協(xié)商民主在行政管理過程的實踐，從而為協(xié)商治理的成長提供了現(xiàn)實的引導(dǎo)。

關(guān)于公共行政民主化與協(xié)商治理的內(nèi)在聯(lián)系，有學(xué)者從更廣泛的角度指出民主制行政理論對治理兩個方面的積極影響：“一是通過廣泛吸納公民參與治理過程來增強(qiáng)合法性；二是通過建立權(quán)力雙向運(yùn)行的機(jī)制，打破過分集權(quán)的治理模式”[7]87-88。可見，公共行政民主化的過程，從內(nèi)外兩個方面進(jìn)行了有力的改革，更多地體現(xiàn)出了協(xié)商民主的因素，將協(xié)商民主理論通過行政權(quán)力有效地轉(zhuǎn)化為實踐，而這個過程中也恰恰為協(xié)商治理的成長提供了現(xiàn)實引導(dǎo)，以公共權(quán)力運(yùn)行的視角為協(xié)商治理得以持續(xù)發(fā)展提供了有效的支撐平臺，并開辟了有益的發(fā)展之道。

三、協(xié)商治理的成長之困：理想面臨現(xiàn)實的挑戰(zhàn)

作為協(xié)商民主理論的治理實踐形式，協(xié)商治理受到了多方的挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)也重點(diǎn)針對其中的協(xié)商民主因素，并在協(xié)商治理這一實踐形式上集中凸顯了出來，貫穿于協(xié)商治理的前提、基礎(chǔ)和目標(biāo)的各個要點(diǎn)，認(rèn)為協(xié)商治理訴諸太多的“假設(shè)性前提”和“理想化條件”。

1.前提性挑戰(zhàn)：理性的有限和能力的不足。

協(xié)商民主是一種通過理性對話方式參與決策和治理過程的民主形式，理性是進(jìn)行有效民主協(xié)商的一個重要前提，“要求更多的協(xié)商就是要求一個更加理性的政治秩序，其中的決策至少包括公開利用理性”[8]2。這里的理性政治秩序既要求參與的個體應(yīng)有理性的思考和認(rèn)知，也要求參與的團(tuán)體應(yīng)有理性的表達(dá)和行動，否則，協(xié)商將難以開展，或者協(xié)商走向了非理性的爭吵，甚至是情緒化的表達(dá)以及人身攻擊。然而，每一個單獨(dú)個體的理性卻是不充分的，在對很多問題的認(rèn)知上存在有限性，特別是一些較為專業(yè)性的問題上更是突顯了自身理性的有限。同時，由有限理性的個體所組成的團(tuán)體，并不能消除這種非理性，實現(xiàn)團(tuán)體的理性，反而在大多數(shù)情況下是將個體的非理性加以聚集，放大了非理性的因素，在群體效應(yīng)作用下導(dǎo)致情緒化的行動。

除了對理性這一要求外，協(xié)商治理同時必須以參與者的一定能力為前提。協(xié)商不等于簡單、隨意的討論，“它包括審慎和認(rèn)真地衡量各種支持或反對某項建議的理由”[9]65。可以說，協(xié)商是“專業(yè)性”能力發(fā)揮的過程，參與協(xié)商治理最基本的能力要求是交流辯論的能力和問題分析的能力，即需要一定的知識儲備和綜合素質(zhì)，對問題有自己的見解，能清晰表達(dá)出自己對問題的看法，與多元參與者能夠進(jìn)行順暢的交流。但是，這些能力上的要求對于一些普通民眾來說，事實上存在著過高的要求，普通民眾由于教育水平、環(huán)境狀況等主客觀條件的限制，無法適應(yīng)協(xié)商治理所需要的能力要求，從而容易被排除在協(xié)商治理之外。

2.基礎(chǔ)性挑戰(zhàn)：不平等和復(fù)雜性。

協(xié)商治理追求更加深刻的民主真實性，尤其是對公平正義的要求，即必須保證公眾平等地參與協(xié)商治理，平等已經(jīng)成為協(xié)商治理的基礎(chǔ)性條件。但是，協(xié)商治理這一基礎(chǔ)并不是如理想中那樣穩(wěn)固的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會分工，社會出現(xiàn)了多元分層，加上環(huán)境條件的差異，社會各階層在資源、能力、機(jī)會等方面總是存在不平等的。“關(guān)于技術(shù)性理由的協(xié)商不可避免地要求承認(rèn)不平等：或者是信息的不平等，或者是處理信息能力的不平等?！盵9]144這種社會不平等，不僅不能為協(xié)商治理奠定良好的基礎(chǔ)，而且會導(dǎo)致協(xié)商治理的反向作用，即“協(xié)商安排似乎有利于那些處境好的人而不利于那些處境最糟的人”[8]18。可見，存在強(qiáng)烈社會不平等的情況下，協(xié)商治理往往會被一些強(qiáng)勢力量所掌控，實行有利于權(quán)勢階層的一系列措施，而社會上弱勢群體的利益則會在協(xié)商治理中被無形地侵害。隨著平等的協(xié)商治理基礎(chǔ)被侵蝕，協(xié)商治理的責(zé)任意識也會受到漠視。協(xié)商治理必須以每個參與者的責(zé)任為基礎(chǔ)，然而，這種基礎(chǔ)性的責(zé)任在現(xiàn)實運(yùn)行過程中卻面臨著諸多困難，每個參與者都有自身的利益訴求，他們都是為了實現(xiàn)自己既定的利益目標(biāo)而參與協(xié)商治理的，這在認(rèn)知能力不足和理性有限的前提下極易過分追逐個人利益的滿足，而忽視了對于公共利益和長遠(yuǎn)利益的責(zé)任。

如果說平等和責(zé)任是協(xié)商治理的內(nèi)部性基礎(chǔ)條件，那么協(xié)商治理還需要一個良好的外部性基礎(chǔ)條件，而現(xiàn)代多元化的社會環(huán)境、復(fù)雜性的社會現(xiàn)狀都對協(xié)商治理提出了極大的挑戰(zhàn)。社會復(fù)雜性會讓那些對協(xié)商治理本就不甚感興趣的民眾更加遠(yuǎn)離協(xié)商治理的過程，認(rèn)為自己無能力參與協(xié)商治理，更無能力影響協(xié)商治理的過程和結(jié)果。這樣的后果是使協(xié)商治理為少數(shù)利益集團(tuán)所壟斷，成為權(quán)勢集團(tuán)借以謀求自身利益的工具，協(xié)商治理的結(jié)果則越來越不利于弱勢群體。社會復(fù)雜性進(jìn)一步加深了不平等的程度，使責(zé)任意識更嚴(yán)重地缺失，而協(xié)商治理在沒有穩(wěn)固基礎(chǔ)條件的情況下將失去其積極的價值。

3.目標(biāo)性挑戰(zhàn)：共識障礙和價值偏離。

協(xié)商治理的一個基本目標(biāo)是尋求協(xié)商參與者之間的共識，為協(xié)商治理提供穩(wěn)固的合法性支持，并保證治理活動的長期、有效開展。而協(xié)商民主的核心也在于強(qiáng)調(diào)基于理性的公共協(xié)商，即“自由、平等和負(fù)責(zé)任地討論、審議、對話和交流，從而實現(xiàn)立法和決策的共識”[10]。因而，協(xié)商治理的共識必須以參與者的理性認(rèn)知和一定的能力為前提，并需要建立在平等、責(zé)任以及良好秩序的基礎(chǔ)之上。根據(jù)前面的分析，這些前提和基礎(chǔ)在現(xiàn)代社會都面臨著諸多的挑戰(zhàn)，那么，協(xié)商治理要形成基本共識顯然存在著各方面的障礙。一方面，參與者協(xié)商意識的淡薄、協(xié)商倫理的缺失嚴(yán)重阻礙著協(xié)商治理共識的達(dá)成。參與者并未認(rèn)識到協(xié)商治理中討論、反思、回應(yīng)的重要性，將協(xié)商治理演化為發(fā)牢騷、表達(dá)激動情緒的過程，甚至過分夸大私人、個別小團(tuán)體的利益，從而導(dǎo)致共識的喪失。另一方面，協(xié)商治理存在精英民主的傾向，容易導(dǎo)致少數(shù)人壟斷共識。一定程度上說，精英民主概括了民主政治長期以來的一個事實，即“民主政治并不意味著也不能意味著人民真正在統(tǒng)治?！裰髡尉褪钦渭业慕y(tǒng)治”[11]415，如果是開明、仁善的精英還可以起到帶頭示范作用。然而，少數(shù)精英則憑借著資源、知識方面的優(yōu)勢，掌握了協(xié)商治理的話語權(quán)，精英民主以此實現(xiàn)對共識的壟斷，這會導(dǎo)致普通民眾協(xié)商治理參與積極性的下降，對協(xié)商治理過程表現(xiàn)冷漠而不關(guān)心，而精英所壟斷的共識則會逐漸失去其合法性，最終導(dǎo)致共識的破裂。

與協(xié)商治理的基本共識相對應(yīng)，協(xié)商治理的價值追求也具有普適性，更注重于追求一種全局性、長遠(yuǎn)性的價值。這不可避免地要在各種局部利益、現(xiàn)期利益之間進(jìn)行平衡，但局部的利益更能得到參與者的實實在在支持，現(xiàn)期利益也能更容易受到民眾的認(rèn)可和理解，在這多方面作用下，協(xié)商治理的價值追求極易產(chǎn)生偏離。特別是在當(dāng)下城鎮(zhèn)建設(shè)與環(huán)境治理過程中，為了滿足局部性、短期性的利益目標(biāo)，以犧牲環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展為代價。由于短期的利益訴求過于強(qiáng)烈，在協(xié)商治理過程中多數(shù)意見偏向于現(xiàn)期利益，最終卻偏離了城鎮(zhèn)發(fā)展、人民幸福的最根本價值。

四、協(xié)商治理的發(fā)展之道：公共權(quán)力運(yùn)行公開化的現(xiàn)實語境

協(xié)商治理是一個動態(tài)的實踐過程，需要一定力量保證協(xié)商治理過程的有序性和結(jié)果的有效性。從協(xié)商治理的成長過程來看，無論是作為理論來源的協(xié)商民主，還是作為現(xiàn)實引導(dǎo)的公共行政民主化，都離不開公共權(quán)力的主導(dǎo)性作用。只有重視公共權(quán)力及其作用才能有效應(yīng)對協(xié)商治理前提性、基礎(chǔ)性和目標(biāo)性的挑戰(zhàn)。因此，需要從公共權(quán)力及其運(yùn)行的語境來尋求協(xié)商治理的發(fā)展之道。

1.以公共權(quán)力維護(hù)協(xié)商治理的權(quán)威性。

“治理特別地關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運(yùn)用?！盵12]無論是從理論上進(jìn)行分析，還是對實踐的觀察，任何治理都離不開公共權(quán)威，或說公共權(quán)力的合法運(yùn)行。同樣，作為治理的一種新型方式，協(xié)商治理也需要這種公共權(quán)力。“為了正常和有效地履行各項政治功能，也必須要有這種權(quán)力?！盵13]97因此，為了保證協(xié)商治理的權(quán)威性和有序性，既促進(jìn)民眾積極、有序、負(fù)責(zé)任地參與協(xié)商治理，又保證協(xié)商治理的成果惠及民眾廣泛而長遠(yuǎn)的利益，就必須重視公共權(quán)力對協(xié)商治理的積極作用，努力發(fā)揮公共權(quán)力的正面功能。

從協(xié)商民主方面來講，公共權(quán)力同樣不可或缺。協(xié)商民主并不排除公共權(quán)力的作用?！皩τ诠矃f(xié)商來說，權(quán)力不需要總是被看作是‘成問題的’。相反，協(xié)商需要權(quán)力?！盵14]作為多元權(quán)力集中代表的公共權(quán)力，既要保證公民對協(xié)商治理權(quán)威的認(rèn)可并真實地參與到協(xié)商治理過程中來，又要保證協(xié)商治理過程中廣大參與者的權(quán)利受到公正對待，避免協(xié)商治理過程對弱勢群體的忽視或侵害。協(xié)商治理的成功“取決于相應(yīng)的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化”[15]389，而協(xié)商過程的建制化也即是公共權(quán)力積極作用的結(jié)果。沒有公共權(quán)力保證的協(xié)商必然是自私自利的討價還價，而沒有公共權(quán)力保證的協(xié)商治理也必然毫無權(quán)威性可言。

2.以公共權(quán)力運(yùn)行保障協(xié)商治理的有效性。

有別于訴諸強(qiáng)制力量的統(tǒng)治形式，治理主要關(guān)注于公共權(quán)力的具體運(yùn)作方式和運(yùn)作過程。“治理注重的是權(quán)力的配置與運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威與公民社會的共同治理過程?！盵16]因而，要實現(xiàn)協(xié)商治理的順利成長，保障協(xié)商治理的有效性，就需要從公共權(quán)力運(yùn)行的視角加以思考，探討公共權(quán)力運(yùn)行的有效路徑。長期以來，人們思考問題的角度主要是實現(xiàn)對公共權(quán)力的約束和限制，而進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型時期，為了應(yīng)對復(fù)雜的社會風(fēng)險，人們更為迫切的訴求是如何實現(xiàn)公共權(quán)力的高效運(yùn)行，從而在社會風(fēng)險中把握住發(fā)展機(jī)遇。在協(xié)商治理過程中，公共權(quán)力必須通過快速反應(yīng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)來獲取廣泛的政治合法性，而人們評判公共權(quán)力合法性的標(biāo)準(zhǔn)則是看公共權(quán)力的運(yùn)行能否帶來協(xié)商治理的有效性，那么，保障協(xié)商治理的有效性也就自然成了公共權(quán)力運(yùn)行的主要任務(wù)。

“政治有效性是中國政治建設(shè)和發(fā)展的中軸原理”[17]，協(xié)商治理要服務(wù)于中國政治的建設(shè)與發(fā)展，也必須在保證權(quán)威性的基礎(chǔ)上，積極追求有效性。但協(xié)商治理作為一種正處于成長中的新型治理方式，并且處在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時期，必然面臨著諸多的挑戰(zhàn)。要有效應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型危機(jī)，協(xié)商治理的任務(wù)偉大而艱巨，沒有權(quán)威性的保證，協(xié)商治理則無法順利開展，也就談不上實現(xiàn)有效性；同樣，協(xié)商治理的有效性具有長遠(yuǎn)價值，沒有有效性的實現(xiàn)，協(xié)商治理的權(quán)威性也難以穩(wěn)固并長久。因此，公共權(quán)力在維護(hù)協(xié)商治理權(quán)威性的基礎(chǔ)上，還必須通過權(quán)力的運(yùn)行保障協(xié)商治理的有效性，也只有如此，才能體現(xiàn)出公共權(quán)力對于協(xié)商治理的現(xiàn)實性功能。

3.以公共權(quán)力運(yùn)行公開化服務(wù)協(xié)商治理發(fā)展的可持續(xù)性。

對于公共權(quán)力運(yùn)行的強(qiáng)調(diào)，并不是要毫無限制地擴(kuò)大公共權(quán)力運(yùn)行的作用，更不是讓公共權(quán)力的運(yùn)行走向封閉性的獨(dú)斷專行，而是必須基于多元化的社會現(xiàn)實，符合民主政治發(fā)展的大方向，打破公共權(quán)力運(yùn)行的壟斷性和封閉性，讓廣大社會力量能參與到公共權(quán)力的運(yùn)行過程中來。

不同于傳統(tǒng)社會公共權(quán)力一元化運(yùn)作的局面，現(xiàn)代社會的權(quán)力資源逐漸分散化，特別是進(jìn)入后工業(yè)社會，治理的理念和實踐不斷發(fā)展，多元的社會力量憑著自身掌握的資源表現(xiàn)出了參與治理過程的熱情和訴求，希望與公共權(quán)力一起分享治理的機(jī)會?！艾F(xiàn)代社會的權(quán)力并不僅僅限于掌握在國家手里的政治強(qiáng)制力，而是彌散在社會的每個角落。”[18]28隨著后工業(yè)社會的來臨，權(quán)力的要素逐漸發(fā)生了轉(zhuǎn)移，“知識、信息和公共輿論越來越體現(xiàn)出巨大的影響力”[19]11，掌握這些資源的社會力量也逐漸挑戰(zhàn)公共權(quán)力的壟斷權(quán)威。在社會權(quán)力分化的背景下，公共權(quán)力要適應(yīng)協(xié)商治理的需要，就必須實現(xiàn)開放式的共同治理。一方面，公共權(quán)力需要通過“激活機(jī)制”，積極地激活內(nèi)部信息資源和制度結(jié)構(gòu)，加快信息多方向流動，提升體制機(jī)制的靈活應(yīng)變性，從而適應(yīng)多元社會的復(fù)雜性；另一方面，公共權(quán)力需要通過“吸納機(jī)制”，廣泛吸納多元社會力量參與協(xié)商治理，以渠道的拓展和價值的包容與參與者共同分享協(xié)商治理的權(quán)力，從而實現(xiàn)更為廣泛的合法性。

首先，要通過信息公開提升協(xié)商治理參與者的理性和能力。長期以來，公共權(quán)力壟斷了大量的公共信息，信息的封閉既讓廣大的民眾和社會組織無法取得全面的信息資源，也讓公共權(quán)力內(nèi)部的信息資源缺乏有效交流而變得片面、陳陋。現(xiàn)代社會高度分化，信息也呈現(xiàn)出了多元化和專業(yè)化，信息資源也分散在社會的每一個角落，公共權(quán)力已難維持信息資源壟斷的優(yōu)勢。正如彼得斯指出的那樣，在當(dāng)下的公共治理過程中，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣化問題所需的那部分知識與信息?！盵20]68因此，為了彌補(bǔ)協(xié)商治理中理性的有限與能力的不足，公共權(quán)力必須進(jìn)行系統(tǒng)性的信息公開，既要在編制明晰的公共權(quán)力信息清單的基礎(chǔ)上，通過線上線下多元化的渠道讓信息切實地為公眾所了解和掌握，從而提升公眾參與協(xié)商治理的理性和能力；又要強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員善于“傾聽”社會上的信息和公眾的訴求，從而完善公共權(quán)力自身的理性和能力。“傾聽”是一種更有深度的信息公開標(biāo)志，它對于公共權(quán)力公開化，對于協(xié)商治理的發(fā)展都具有重要意義?！耙粋€不會傾聽的公共行政者會被認(rèn)為是一個官僚分子。那些不會傾聽的人會錯過他們本該更好地了解的信息?！盵21]152只有真誠地傾聽公眾的聲音，才能使公共權(quán)力運(yùn)行獲得更為全面的信息，并以公共權(quán)力運(yùn)行公開化讓信息在社會中廣泛分享，使協(xié)商治理參與者的理性和能力得到有效提升。

其次，要通過結(jié)構(gòu)開放，保障協(xié)商治理過程的公開和條件的均衡。公共權(quán)力運(yùn)行公開化過程中的結(jié)構(gòu)開放，既指公共權(quán)力通過改革政治體制和運(yùn)行機(jī)制，積極拓展民主參與渠道，實現(xiàn)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)開放性的過程；又指公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的工作人員要突破權(quán)力結(jié)構(gòu)的局限，走出公共權(quán)力機(jī)關(guān)，走入民間社會，貼近人民群眾。公共權(quán)力不能停留于拓展民主參與渠道的階段，還必須保證廣大的公眾能平等地運(yùn)用這些多元化參與渠道，實現(xiàn)協(xié)商治理參與過程的真正公平。特別是處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家，由于受傳統(tǒng)思想的束縛，以及現(xiàn)實中階層分化、貧富差距等影響，將面臨諸多不平等因素的挑戰(zhàn)。在這種情況下，公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)開放必須具有主動性，也要保證多元參與渠道的公平性和權(quán)威性，應(yīng)該通過多種方式去彌補(bǔ)弱勢群體的條件不足，保證協(xié)商治理參與者相互之間的條件均衡。同時，需要將實行結(jié)構(gòu)開放與發(fā)揚(yáng)“群眾路線”的傳統(tǒng)相銜接，“強(qiáng)調(diào)決策者必須主動深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與”[22]。即一種積極主動的“逆向政治參與模式”。這是結(jié)構(gòu)開放的核心內(nèi)涵，是對保障協(xié)商治理過程公平的更高層次的要求。

最后，要通過價值包容，維護(hù)協(xié)商治理的合法性共識和公共精神。協(xié)商治理成長中所面臨的共識障礙和價值偏離，其中的一個重要原因就是協(xié)商治理過程中缺乏對包容性的倡導(dǎo)?！鞍菪允巧浦巫顬橹匾膬r值關(guān)懷。”[23]價值包容是指公共權(quán)力要基于傳統(tǒng)的文化和現(xiàn)實的需求，辯證地認(rèn)識社會中各種不同觀念、信仰所存在的價值，積極地通過權(quán)力運(yùn)行公開化包容多元的價值觀念。因此，必須在協(xié)商治理過程中，通過公共權(quán)力運(yùn)行公開化廣泛地包容社會上的多元價值觀念，使公共權(quán)力能公正地代表每一個合法、正義的價值訴求，從而實現(xiàn)協(xié)商治理更加廣泛的合法性共識。面對協(xié)商治理價值偏離挑戰(zhàn)，需要積極倡導(dǎo)具有深厚社會基礎(chǔ)的“公共精神”，并通過價值包容積極有效地維護(hù)這種公共精神?！肮簿袷且环N關(guān)心公共事務(wù)，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設(shè)，以營造適宜人生存與發(fā)展條件的政治理論、倫理追求和人生哲學(xué)?！盵24]56公共權(quán)力在運(yùn)行公開化過程中進(jìn)行的價值包容，并不是被動地網(wǎng)羅、裝載各種價值觀念，而是要引導(dǎo)多元價值觀念統(tǒng)一到公共精神上來，為協(xié)商治理樹立強(qiáng)大的精神支撐。公共權(quán)力自身亦要秉持運(yùn)行公開化的導(dǎo)向，加強(qiáng)對自身的要求，“公共管理者必須真誠地關(guān)愛公民并與公民一道工作，要秉持一種對公民的廣泛的和問心無愧的熱愛”[25]204。協(xié)商治理是一種包容性的治理，公共權(quán)力運(yùn)行公開化更應(yīng)該以價值包容的態(tài)度，真誠地服務(wù)于協(xié)商治理之“善”，即廣大民眾利益的公平實現(xiàn)和社會的全面發(fā)展。

五、結(jié)語

民主政治的發(fā)展，是一個與公共權(quán)力相互博弈的過程，兩者并不是一種“零和博弈”，而是通過博弈走向適度均衡。公共權(quán)力的作用不能無限強(qiáng)大，但也不能被過分弱化。協(xié)商治理作為民主政治在公共治理領(lǐng)域的發(fā)展，也與公共權(quán)力有著千絲萬縷的聯(lián)系。不論是對民主的推崇，還是對協(xié)商的提倡，協(xié)商治理的發(fā)展都需要公共權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)實引導(dǎo)。公共權(quán)力在運(yùn)行過程中通過信息公開、結(jié)構(gòu)開放和價值包容，能夠有效地應(yīng)對協(xié)商治理成長中面臨的各方面挑戰(zhàn)。公共權(quán)力運(yùn)行公開化的實在價值也在于不斷提升協(xié)商治理參與者的理性和能力，保障協(xié)商治理過程的公平和條件的均衡，以及維護(hù)協(xié)商治理的合法性共識和公共精神，以積極、坦誠、負(fù)責(zé)任的態(tài)度服務(wù)于協(xié)商治理的可持續(xù)發(fā)展。

誠然，公共權(quán)力運(yùn)行公開化是一個長期性的戰(zhàn)略任務(wù)，協(xié)商治理也是需要整個社會花費(fèi)持久耐心予以實踐的系統(tǒng)工程。絕不能滿足于一種形式上的創(chuàng)造，將公共權(quán)力運(yùn)行公開化當(dāng)作緩解民主參與壓力的權(quán)宜之計，或者把協(xié)商治理看作獲取政治合法性的“華麗外衣”。必須在切實地引導(dǎo)和促進(jìn)協(xié)商治理的同時，探討公共權(quán)力運(yùn)行公開化的可行路徑，積極推進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開化。而這個時候，協(xié)商民主的制度化和協(xié)商治理的常態(tài)化就會呈現(xiàn)出它們的潛在價值?！?/p>

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(責(zé)任編輯：謝青)

DOI:10.13977/j.cnki.lnxk.2015.06.009

[中圖分類號]D035-3

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-7462(2015)06-0042-07