新形勢下打造上海交通勤務(wù)管理模式“升級版”的探索和思考

劉曉皓（上海市公安局交通警察總隊， 上海 200070）

新形勢下打造上海交通勤務(wù)管理模式“升級版”的探索和思考

劉曉皓
（上海市公安局交通警察總隊， 上海 200070）

進入二十一世紀(jì)以來，上海交通勤務(wù)管理模式經(jīng)歷了三個階段的變革，但目前的交通管理工作中還存在一些突出矛盾和客觀制約因素。為此，上海公安交通管理部門要以“打造現(xiàn)代警務(wù)機制升級版”為努力方向，進一步完善勤務(wù)管理機制與模式，全力做好公安道路交通管理工作。

交通；勤務(wù)管理模式；“升級版”

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.01.007

進入二十一世紀(jì)以來，隨著上海市道路交通的快速發(fā)展，根據(jù)上海市委、市政府及市公安局黨委關(guān)于公安交通管理一系列決策要求，上海交通勤務(wù)管理經(jīng)歷了三個階段的變革，并且在警員數(shù)量、運作模式、職責(zé)要求等方面發(fā)生變化。經(jīng)過十余年的不斷運行完善，目前已穩(wěn)固建立起了相對符合上海交通管理要求的勤務(wù)運作模式，但實際工作中也存在著一些矛盾。對此，筆者結(jié)合“打造現(xiàn)代警務(wù)機制升級版”的總體思路，對交警勤務(wù)管理沿革、當(dāng)前主要運作模式等情況進行簡要梳理，并提出相關(guān)提升交通勤務(wù)管理效能的設(shè)想。

一、上海交通勤務(wù)管理模式經(jīng)歷的三個階段變革

（一）試驗創(chuàng)新階段（2001年至2004年）

2001年8月起，根據(jù)上海市公安局黨委關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)機制總體要求，當(dāng)時的交巡警總隊在選擇部分單位開展為期一年試點的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新實施了以“責(zé)任區(qū)”管理為主的勤務(wù)模式，即各區(qū)（縣）交巡警部門把轄區(qū)劃分成若干“責(zé)任區(qū)”，由數(shù)名民警承包管理，承擔(dān)“責(zé)任區(qū)”內(nèi)交通疏導(dǎo)、治安巡控、違法查處、突發(fā)事件與事故處置等工作職責(zé)。新穎獨特的勤務(wù)管理模式在當(dāng)時取得了較好的效果。

（二）調(diào)整改革階段（2005年至2009年）

2005年2月，上海交警、巡警結(jié)束合署辦公，恢復(fù)成立市公安局交警總隊（以下簡稱總隊），原交巡警總隊中的巡警職能及人員被劃入上海市公安局治安總隊，交巡警一線執(zhí)勤警力總量從5808人驟減至交警4777人，減少17.8%。同時，在這一階段，全市交通設(shè)施投資由261.98億元猛增至909.16億元，增幅達247%；注冊機動車保有量由211.5萬輛增至243.4萬輛，增幅為15%；機動車日均交通量由8858pcu公里/日增至12869pcu公里/日，增幅達46%。交警人數(shù)的大量減少和交通管理需求的猛增，以及交警職能回歸，使原有“責(zé)任區(qū)”劃分規(guī)則無法適應(yīng)。對此，總隊根據(jù)實際情況，指導(dǎo)各區(qū)（縣）交警部門對原有“責(zé)任區(qū)”管理模式進行了調(diào)整。一是重新進行了“責(zé)任區(qū)”面積劃分，根據(jù)人員數(shù)量減少、工作職責(zé)變化情況，對“責(zé)任區(qū)”適當(dāng)進行重新劃分或合并；二是進一步明確了交警交通管理工作職能，增加了工作日定崗管理要求，調(diào)整了雙休日警力布局；三是制定了指揮中心排堵疏導(dǎo)實時監(jiān)控、領(lǐng)導(dǎo)巡崗等工作制度。在這一時期，“責(zé)任區(qū)”管理模式的調(diào)整在一定程度上緩解了交警警力驟減及交通管理需求增加所產(chǎn)生的矛盾。

（三）鞏固優(yōu)化階段（2010年至目前）

根據(jù)2010年世博安保工作總體要求，總隊以提高交警“見警率”“管事率”為出發(fā)點，在以交通管理“責(zé)任區(qū)”為基本架構(gòu)的基礎(chǔ)上，不斷鞏固和優(yōu)化現(xiàn)有勤務(wù)運作機制，建立了“一二三”勤務(wù)組織模式，即“一個片區(qū)、二級巡邏、三級設(shè)崗”?！耙欢蹦Ｊ皆谑啦┙煌ò脖＜叭薪煌ㄕw管理方面發(fā)揮了明顯作用。世博會后，經(jīng)過數(shù)年細化微調(diào)，總隊已基本建立了相對科學(xué)的、適應(yīng)本市交通管理需求的勤務(wù)管理模式，并隨著交警隊伍狀況、交通形勢發(fā)展不斷鞏固、優(yōu)化、完善。

二、當(dāng)前上海交通勤務(wù)管理主要運行方法

根據(jù)現(xiàn)有警力資源及交通管理需要，總隊以著力運行三個機制的方法推動交通勤務(wù)管理工作。這三個機制是：

（一）以彈性設(shè)置為基礎(chǔ)的勤務(wù)布局機制

結(jié)合當(dāng)前警力數(shù)量狀況，總隊設(shè)立了“一個片區(qū)、二級巡邏、三級設(shè)崗” 勤務(wù)運作模式。一是以“一個片區(qū)”為基礎(chǔ)?？傟犚蟾鲄^(qū)（縣）交警支（大）隊根據(jù)轄區(qū)道路交通特點及相關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，以下屬中（大）隊為基本單位，把管轄區(qū)域劃分為若干“責(zé)任區(qū)”，采取警組負責(zé)制或中隊負責(zé)制進行包干管理。在“責(zé)任區(qū)”相對固定的基礎(chǔ)上，總隊還根據(jù)道路交通及警力數(shù)量變化情況，動態(tài)調(diào)整“責(zé)任區(qū)”設(shè)置，確保各“責(zé)任區(qū)”管理難度、任務(wù)目標(biāo)總體平衡。目前，總隊在全市各區(qū)（縣）設(shè)置了514個交通管理“責(zé)任區(qū)”。其中市區(qū)248個、郊區(qū)（縣）266個。二是以“二級巡邏”為紐帶。在各“責(zé)任區(qū)”中，實施“二級巡邏”動態(tài)管理為重點工作內(nèi)容，在“責(zé)任區(qū)”以內(nèi)及各“責(zé)任區(qū)”之間起到串聯(lián)作用。其中，崗位分為“責(zé)任區(qū)級巡邏崗”和“全區(qū)域級巡邏崗”?！柏?zé)任區(qū)級巡邏崗”主要負責(zé)“責(zé)任區(qū)”內(nèi)流動管理執(zhí)法，對轄區(qū)內(nèi)交通秩序亂點、交通堵點開展管理及對各類靜態(tài)、動態(tài)交通違法行為進行查處，重點保障本“責(zé)任區(qū)”交通秩序平穩(wěn)；“全區(qū)域級巡邏崗”主要負責(zé)對數(shù)個“責(zé)任區(qū)”乃至全區(qū)域開展機動巡邏，與各“責(zé)任區(qū)”巡邏崗、固定崗形成疊加，動態(tài)化增援一線執(zhí)勤管理。三是以“三級設(shè)崗”為核心。總隊針對全市不同區(qū)域特點、不同崗位要求，將固定執(zhí)勤崗位設(shè)置等級化，以適應(yīng)彈性勤務(wù)管理需要。其中，一級崗由總隊指定設(shè)置，數(shù)量相對固定，主要適用于本市重點管控路口，目前全市共設(shè)64個；二級崗由交警支（大）隊結(jié)合轄區(qū)實際提出申請，經(jīng)總隊審核同意后設(shè)置，崗位數(shù)量根據(jù)區(qū)域交通狀況而變化。高峰時段執(zhí)勤交警以路口站點管理為主，平峰時段圍繞管轄區(qū)域內(nèi)重點路口和主干道開展流動管理，目前全市共設(shè)225個；三級崗由交警支（大）隊自行設(shè)置并報總隊備案，主要適用于管理面積較大、以秩序管控為主的地區(qū)，執(zhí)勤民警以流動執(zhí)法為主、站點管理為輔，目前全市共設(shè)269個。

（二）以動態(tài)調(diào)整為主線的勤務(wù)派勤機制

在“一二三”勤務(wù)運行模式下，總隊還實施前端計劃派勤、實時動態(tài)調(diào)警及梯次用警規(guī)則，著力使計劃用警與動態(tài)調(diào)警有機結(jié)合，力爭使警力使用效能最大化。一是實施有計劃派勤?？傟犂媒痪趧?wù)管理網(wǎng)站實行網(wǎng)上派勤制度，通過總隊、支（大）隊、中（大）隊三級管理功能，實現(xiàn)街面執(zhí)勤民警、公安檢查站民警和交通協(xié)管員網(wǎng)上派勤?；鶎咏痪校ù螅╆牳鶕?jù)“責(zé)任區(qū)”固定崗位和巡線設(shè)置規(guī)則，將各崗位路口（段）位置、上崗時間、警員姓名、警號、電臺呼號、交通工具、工歇時間段等派勤信息上傳總隊，總隊對上報的派勤信息進行核查，發(fā)現(xiàn)不符合規(guī)定的及時退回修改，確保在崗警力數(shù)達到要求，確?！熬Ω枰摺薄６菍嵤﹦討B(tài)勤務(wù)調(diào)整?？傟犜试S各交警支（大）隊很據(jù)轄區(qū)交通特點調(diào)整計劃派勤信息。例如，早高峰時段，城郊結(jié)合部往市區(qū)方向“大車流”出現(xiàn)時間較早，閘北交警早班上崗時間自行提前至6時30分至7時，而處市中心的黃浦交警早班一般可在7時30分上崗。晚高峰時段則市中心區(qū)域交警上崗時間要早于城郊結(jié)合部交警。在常規(guī)調(diào)整派勤的同時，市、區(qū)交警兩級指揮中心還可根據(jù)網(wǎng)上派勤標(biāo)注的警力情況，實時調(diào)警派往交通擁堵路段、路口，臨時調(diào)整局部勤務(wù)運作，確?！熬Ω樽摺?。三是實施梯次用警規(guī)則。為力爭使街面“見警率”最大化，一般情況下，交通類“110”警情或群眾求助由交警支（大）隊機動崗負責(zé)處理。在“110”警情密集的情況下，按照機動崗、警長、中（大）隊長順序梯次化接處警，保障固定崗“見警率”。如流動警力資源不夠，則按順序讓三級崗、二級崗離崗接處“110”警情。如果無重大危急情況，總隊不會讓一級崗警力離崗接處“110”警情。在開展交通集中整治時，除規(guī)模較大的行動外，一般按照中（大）隊長、警長、機動崗、三級崗的反向順序調(diào)動警力，盡力確保一、二級崗警力在崗執(zhí)勤。

（三）以實時掌控為目標(biāo)的巡崗督導(dǎo)機制

為確保街面警力工作質(zhì)量達到要求，總隊制定了“二級帶班巡崗、三級查勤督導(dǎo)”的工作制度。一是二級帶班巡崗制度。工作日交通早晚高峰時段，各交警支（大）隊領(lǐng)導(dǎo)要上道路巡視，實時掌握轄區(qū)交通疏導(dǎo)及交通秩序情況，并實時指揮轄區(qū)交通疏導(dǎo)；各中（大）隊干部要落實每日跟班作業(yè)制度，深入重點崗位與民警形成疊加，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并迅速督導(dǎo)解決。二是三級勤務(wù)督導(dǎo)制度?？傟犞饕吭聦Ω鹘痪Вù螅╆爤?zhí)勤民警管理情況、管理效果進行抽查；各支（大）隊主要每月對轄區(qū)所有崗位執(zhí)勤民警管理情況、管理效果進行檢查；各中（大）隊主要對民警到崗情況、整改情況進行檢查?？傟爩痪瘓?zhí)勤崗位的抽查內(nèi)容分為“出現(xiàn)率”和“管事率”兩個項目，主要采取GIS警用地理信息平臺軌跡核查、電臺“點對點”呼叫點名、視頻監(jiān)控以及檢查人員實地暗訪等方式，并要求做到統(tǒng)一工作要求、統(tǒng)一檢查方法、統(tǒng)一評分標(biāo)準(zhǔn)。總隊對檢查結(jié)果每月通報，各支（大）隊對自查結(jié)果每周通報，被通報的單位必須提交整改意見報告。

三、當(dāng)前上海交通勤務(wù)管理中遇到的矛盾

2005年交、巡警撤銷合署辦公以來，總隊雖然在最大限度合理配置警力資源、不斷調(diào)整優(yōu)化勤務(wù)運作機制、大力提升科技強警支撐能力等方面做了大量工作，但仍面臨警力數(shù)量日益減少與道路交通迅猛發(fā)展之間的矛盾。

（一）交警警力資源等內(nèi)部因素帶來制約

一是一線執(zhí)勤警力數(shù)量呈萎縮態(tài)勢。2005年底，全市交警共6958人，其中一線執(zhí)勤民警4777人；至2014年8月底，全市交警共6768人，其中一線執(zhí)勤民警4160人。目前警力總數(shù)和一線執(zhí)勤民警數(shù)量較2005年同比分別減少3%和13%。交警警力在快速發(fā)展的道路交通管理需求面前日益“捉襟見肘”。二是民警整體年齡老化嚴重。據(jù)統(tǒng)計，2005年底，全市30歲至40歲交警占交警總?cè)藬?shù)的33%，至2013年底已降至27.2%；2005年底，全市50歲以上交警占交警總?cè)藬?shù)的16%，至2013年底已增至19.3%。隊伍老齡化及帶來的青黃不接，加上退休人數(shù)不斷增多、警員數(shù)不斷減少，一定程度上影響了交警勤務(wù)管理模式向升級化方向發(fā)展。

（二）道路交通迅猛發(fā)展等外部因素帶來制約

一是迅速發(fā)展的道路交通不斷提升管理需求。2005年底，全市道路總長度為12227公里、道路面積為20942萬平方米。至2013年底，全市道路總長度已達17498公里、道路面積達27290萬平方米，較2005年分別增加43%、30%。2005年底，全市信號燈控制路口共3672個。至2014年8月底，全市信號燈控制路口已達8855個，較2005年增加141%。從機動車和駕駛?cè)丝偭可峡矗?005年底，全市機動車保有量為211.5萬余輛、機動車駕駛?cè)?76.2萬人。至2014年8月底，全市機動車保有量已達300.7萬輛、機動車駕駛?cè)诉_626.4萬人，較2005年分別增加42%、127%。從上述數(shù)據(jù)看出，上海市道路交通呈快速膨脹式發(fā)展，交通管理工作任務(wù)難度和需求成倍增長。二是大量接處警工作造成交警長期疲于應(yīng)付。經(jīng)對近年來“110”警情分析，目前本市每日交通類“110”警情總量約為7000至8000余起，極端峰值可達1.2萬余起。其中，交通高峰時段（7時至9時、16時30分至18時30分）警情數(shù)量約占全天的26.7%，按時段內(nèi)全市執(zhí)勤交警約1100人計，平均每名民警要接處1至1.2起“110”警情，且多為事故、擁堵類警情，處置時間往往需要30分鐘或以上。此外，執(zhí)勤交警還承擔(dān)了大量交通線路警衛(wèi)工作，特別是市中心區(qū)的黃浦、徐匯、長寧、靜安等交警支隊。據(jù)統(tǒng)計，每完成一批次一級規(guī)格交通警衛(wèi)任務(wù)需動用支隊總警力數(shù)的12%至18%，這對交警“在崗率”產(chǎn)生較大影響。三是執(zhí)法環(huán)境不佳制約單警執(zhí)法效率。與機動車駕駛?cè)私邮苷?guī)交通法規(guī)培訓(xùn)、駕駛技術(shù)訓(xùn)練不同，非機動車駕駛?cè)艘话阄唇邮苓^正規(guī)培訓(xùn)，往往購買了非機動車后直接上路行駛，加上“警在法在”的心理，造成無交警執(zhí)勤的路口路段非機動車闖紅燈、逆行、不按車道行駛等違反道路通行規(guī)則的交通違法行為比比皆是。極為有限的警力數(shù)量與普遍存在的非機動車、行人交通違法行為形成了巨大反差。許多行人、非機動車交通違法者對交警執(zhí)法有抱怨、抵觸、不理解情緒，甚至妨礙執(zhí)法或暴力抗法，造成單警執(zhí)法難度較大。對此，交警部門在交通平峰時段多采取合并崗位、集中警力的方式開展“兵團化”執(zhí)法，這一方面有利于應(yīng)對單警執(zhí)法應(yīng)接不暇的困難，而另一方面用警力數(shù)量優(yōu)勢形成威懾力的做法也在一定程度上影響了在崗警力人數(shù)。

四、對打造上海交通勤務(wù)管理模式“升級版”的思考

雖然目前在上海交通管理工作中還存在不少突出矛盾和客觀制約因素，但當(dāng)前交通勤務(wù)管理工作機制仍在不斷發(fā)揮實際作用。對此，總隊要以“打造現(xiàn)代警務(wù)機制升級版”為努力方向，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步增強勤務(wù)管理機制的“靈活性”“動態(tài)性”和“掌控性”，全力做專做強公安交通勤務(wù)管理工作。

（一）進一步提高勤務(wù)布局的“靈活性”

一是整合資源提升街面“見警率”?？傟?wèi)?yīng)要求各級交警部門嚴格按照公安部交通管理局《交警系統(tǒng)加強基層基礎(chǔ)建設(shè)工作方案》關(guān)于警力配置的規(guī)定，按照“一隊一所”和交通事故處理崗位的警力達到警力總數(shù)的80%以上的比例調(diào)整隊伍內(nèi)、外勤警力分布，在保證內(nèi)務(wù)管理正常運作的基礎(chǔ)上，盡可能減少內(nèi)勤警力，將有限的警力向一線路面傾斜，增加路面執(zhí)勤力量。二是繼續(xù)完善“一二三”模式?？傟犚獔猿帧熬ο蛐枰牡胤酵斗拧痹瓌t，進一步梳理現(xiàn)有崗位設(shè)置情況，摸清當(dāng)前等級崗位設(shè)置對局部乃至整體交通管理產(chǎn)生的引導(dǎo)效用，不斷完善目前制定的崗位設(shè)置規(guī)則，真正使崗位設(shè)置符合當(dāng)前道路交通管理需要。同時，厘清“責(zé)任區(qū)”內(nèi)二級巡邏與三級設(shè)崗的互補關(guān)系，通過設(shè)定科學(xué)合理的機動巡邏方式最大限度使二級巡邏與固定崗位產(chǎn)生疊加管理效應(yīng)，有針對性地消除“責(zé)任區(qū)”和“責(zé)任區(qū)”之間管理盲區(qū)，持續(xù)顯現(xiàn)“點、線、面”有機結(jié)合的管理效果。

（二）進一步增強派勤機制的“動態(tài)性”

一是強化前端派勤和后續(xù)指揮的連貫性?？傟牽梢灾鸩絻?yōu)化完善現(xiàn)有勤務(wù)派勤信息系統(tǒng)，研究將該系統(tǒng)與GIS警用地理信息系統(tǒng)、實時警力統(tǒng)計系統(tǒng)等多種系統(tǒng)相勾連，確保在崗民警位置、工作狀態(tài)與計劃派勤信息一一對應(yīng)。同時，探索實行街面交警實時工作項目“翻牌制”，確保市、區(qū)兩級指揮中心隨時掌握每一名一線執(zhí)勤交警實際狀況，提升指揮員扁平化指揮和街面單警工作效能。二是探索實用性更強的動態(tài)布警機制。總隊可以要求交警支（大）隊在常態(tài)化開展街面指揮巡視時，經(jīng)常性現(xiàn)場研究現(xiàn)有布警機制對交通管理的針對性和實效性，注重在巡崗過程中發(fā)現(xiàn)局部交通狀況變化，研究探索實用性更強的調(diào)警、用警方式，最大限度盤活警力。同時，進一步研究交通變化與動態(tài)布警間的關(guān)系，爭取摸索出一套可復(fù)制推廣的動態(tài)布警經(jīng)驗，推動全市基層交警部門靈活布警、科學(xué)布警。

（三）進一步優(yōu)化科技交管的“掌控性”

一是大力凸顯“視頻+實兵”應(yīng)用效能?？傟牽梢栽诂F(xiàn)有交警中（大）隊建設(shè)應(yīng)用視頻巡邏崗位的基礎(chǔ)上，進一步爭取市公安局科技等部門支持，推動基層交警單位視頻巡邏工作逐步向?qū)I(yè)化、精細化、實戰(zhàn)化發(fā)展，大力建設(shè)基層交警中隊視頻指揮室，全力發(fā)揮視頻巡邏崗大面積帶動實兵巡邏的作用。同時，總隊可以通過不斷探索、演練、總結(jié)等方式，提高視頻巡邏與實兵處置之間的銜接熟練度，大力提升視頻巡邏的精確處置效能。二是加快交通管理信息化建設(shè)步伐?？傟牽梢栽诂F(xiàn)有各類交通管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上進行整合貫通，努力將視頻監(jiān)控預(yù)警、路況數(shù)據(jù)分析、信息統(tǒng)計比對等各項信息科技功能發(fā)揮到極致，體現(xiàn)科技管理優(yōu)勢。同時，在一些交通流量大、交通秩序亂、警力資源跟不上的路口、路段加裝“電子警察”，彌補管理力量不足。

Probe into and Ponder over the Updated Traffic Administrative Mode in Shanghai in the New Situation

Liu Xiaohao
（Traffi c Police General Brigade of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 200070， China）

Shanghai traffic administrative mode has gone through three phases of reformation. However， there are still some noticeable contradictions and restraining factors in present traffic administration. As such， Shanghai Traffic police agencies should update present policing mechanisms，further improve police administrative systems and modes and strive to do traffic administrative work well.

Traffic； Police Administrative Mode； Update

D631

A

1008-5750（2015）01-0043-（06）

2014-11-27 責(zé)任編輯：何銀松

劉曉皓，男，上海市公安局交通警察總隊勤務(wù)處交通警務(wù)指導(dǎo)科副科長。