基層公安機關(guān)開展精細化考評的探索與思考
——以上海市公安局長寧分局為例

曹新平（上海市公安局長寧分局， 上海 200336）

基層公安機關(guān)開展精細化考評的探索與思考
——以上海市公安局長寧分局為例

曹新平
（上海市公安局長寧分局， 上海 200336）

精細化考評是指通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細節(jié)化，運用程序化、標準化、數(shù)據(jù)化和信息化的手段，使組織管理各單元高效、協(xié)同和持續(xù)運行并努力實現(xiàn)組織目標最優(yōu)化的考核理念、考評方法和管理文化。其精髓是崇尚“細節(jié)決定成敗”信念，強調(diào)科學考評、精細操作。當前，公安機關(guān)工作任務(wù)繁重、基層民警的工作壓力普遍較大，在警力數(shù)量無法快速增加的情況下，通過推行精細化考評，有效提升隊伍工作效能，是實現(xiàn)警力無增長改善的必經(jīng)之路。

精細化；績效考評；警務(wù)效能

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.01.002

精細化考評是指通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細節(jié)化，運用程序化、標準化、數(shù)據(jù)化和信息化的手段，使組織管理各單元高效、協(xié)同和持續(xù)運行并努力實現(xiàn)組織目標最優(yōu)化的考核理念、考評方法和管理文化。精細化考評作為現(xiàn)代科學管理體系中的一種重要方法，其核心在于：實行剛性的制度，規(guī)范人的行為，強化責任的落實，以形成優(yōu)良的執(zhí)行文化。這不僅是對以往傳統(tǒng)隊伍績效考核方式的改進，也是公安機關(guān)大力推進基礎(chǔ)信息化、警務(wù)實戰(zhàn)化、執(zhí)法規(guī)范化、隊伍正規(guī)化建設(shè)的有益探索。在公安機關(guān)實施精細化考評，將對隊伍進一步明晰工作目標、優(yōu)化工作流程、規(guī)范執(zhí)法行為、提升工作效率起到積極的推動和促進作用。

一、當前基層公安機關(guān)隊伍狀況分析

1. 基層民警普遍存在“超負荷”工作狀態(tài)

超負荷工作在公安機關(guān)民警中帶有一定的普遍性，而在基層單位這種情況更加突出。如在2014年上?！皝喰欧鍟卑脖Ｈ蝿?wù)期間，全市民警取消休假連續(xù)工作時間超過30天，基層民警平時加班、雙休日及法定節(jié)假日不休息更是家常便飯。公安基礎(chǔ)工作和大量階段性、臨時性工作，使我們的民警長期處于“超負荷”、高壓力的工作狀態(tài)，而這些工作內(nèi)容往往難以在現(xiàn)有的民警績效考核體系中得到體現(xiàn)，也或多或少地影響了民警的工作熱情和動力。

2. 部分民警素質(zhì)與現(xiàn)代警務(wù)機制要求不相適應(yīng)

現(xiàn)代警務(wù)機制的不斷深入推行，要求民警“一警多能”。而由于體制原因，造成隊伍中部分人員的知識結(jié)構(gòu)和身體狀況不盡人意，一些人對于執(zhí)法辦案、處理糾紛、信息上報、基礎(chǔ)防范、發(fā)動群眾開展群防群治等工作顯得力不從心。在基層實踐中筆者發(fā)現(xiàn)，部分基層單位領(lǐng)導(dǎo)側(cè)重于關(guān)注“低齡化”民警工作績效而放松對“老齡化”民警的工作要求，從而使隊伍中不同程度存在“消極化”應(yīng)付的情況。

3. 不同警種之間“忙閑不均”的現(xiàn)象較為突出

作為公安工作最主要的落腳點，基層單位工作強度大、工作風險性高。這就導(dǎo)致：一方面，人員調(diào)整呈現(xiàn)出單向流動的特點，也就是基層單位的民警想方設(shè)法地調(diào)進機關(guān)；另一方面，整個公安系統(tǒng)警力配置“捉襟見肘”，間接影響打擊管理成效。長此以往，不利于基層隊伍的穩(wěn)定性和吸引力，基層公安機關(guān)也很難做到人盡其才，與有效實現(xiàn)警力無增長改善的目標“背道而馳”。

4. 現(xiàn)行警務(wù)機制缺乏行之有效的績效激勵辦法

現(xiàn)代管理學很注重激勵機制，強調(diào)給組織內(nèi)部的員工制定出遠期和近期的利益目標，員工通過自身的努力工作有望達到這個目標，以此使員工保持高昂的工作熱情。但現(xiàn)在公安機關(guān)內(nèi)部卻缺少這種具有操作性的激勵機制。對民警而言，有些日常的警務(wù)活動成效不是馬上就看得到的。而有些業(yè)務(wù)考核則過于急功近利，考核方法上還帶有很大的偶然性和投機性，不能準確地評價出民警的勞動績效。

二、推行精細化考評機制的背景和現(xiàn)實意義

1.精細化考評在公安工作中的實踐應(yīng)用

為進一步探索隊伍精細化考評方式，提升基層所隊警務(wù)效能，上海市公安局長寧分局于2013年初組織了精細化績效考評調(diào)研課題活動，調(diào)研組赴部分外省市公安機關(guān)對相關(guān)績效考核機制進行了實地考察。通過對廣東等地公安機關(guān)實施的績效考核模式進行調(diào)研，對其為激發(fā)基層民警工作積極性、創(chuàng)新性而形成的“三考合一”和“三掛鉤”等工作模式開展深入探索研究，調(diào)研組認為推行精細化考評有利于促進警力無增長改善。

（1）設(shè)計理念上堅持“三考合一”。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣東等公安機關(guān)實行的精細化考評模式由考工作績效、考執(zhí)法質(zhì)量和考督察監(jiān)察三部分組成?？脊ぷ骺冃е饕侵竿ㄟ^網(wǎng)上考核方式，從警綜系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)獲取民警公安執(zhí)法、隊伍管理和警務(wù)保障等方面的工作數(shù)據(jù)，對民警的工作量、工作過程和工作結(jié)果進行量化管理，努力實現(xiàn)對民警考核的公開透明和客觀公正；考執(zhí)法質(zhì)量是指利用執(zhí)法質(zhì)量考評體系對執(zhí)法辦案全過程進行快捷高效審核，對發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法質(zhì)量問題通過系統(tǒng)進行確認，并與“一網(wǎng)考”系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)；考督察監(jiān)察是指通過督察管理信息系統(tǒng)對民警履行職責、行使職權(quán)、遵守紀律等情況進行動態(tài)、實時的監(jiān)督，并將督察情況轉(zhuǎn)化為考核結(jié)果，并與考核系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)自動對出現(xiàn)問題的民警給予扣分。

（2）方案設(shè)定上堅持“三位一體”。劃分崗位是指列出不同的考核崗位，如派出所分為所領(lǐng)導(dǎo)、案件辦理、治安管理、社區(qū)警務(wù)、巡邏防控和內(nèi)勤六個崗位，并為相關(guān)崗位設(shè)置公共指標和個性化指標；選取指標是指根據(jù)各個崗位的考核需求，設(shè)置系統(tǒng)指標、日志指標、督察獎懲指標三大類型考核指標，因崗設(shè)置按需取用；確定分值是指依照“核心工作”和“日常工作”兩塊對每條指標設(shè)定若干分值。

（3）結(jié)果運用上堅持“三個掛鉤”。首先，堅持將考核結(jié)果與經(jīng)濟獎勵相掛鉤。依照制度規(guī)定，相關(guān)派出所月度中進入前20%排名次序的民警為優(yōu)秀等級，進入21%至60%排名次序的民警為良好等級，落實專項獎勵資金，分別給予物質(zhì)鼓勵。其次，堅持將考核結(jié)果與評先評優(yōu)相掛鉤。只有在年度考核中進入前25%排名次序的民警方有評先評優(yōu)資格。最后，堅持將考核結(jié)果與提拔晉升相掛鉤。在開展提拔晉升工作時，將當年年度考核進入前25%排名次序作為民警獲得提拔晉升的必備條件。

2. 外省市公安績效考評模式對上海公安機關(guān)推動精細化考評工作的現(xiàn)實意義

（1）通過實施精細化考評，將原有的“達標式”考評轉(zhuǎn)變?yōu)椤案傎愂健笨荚u，有利于公安機關(guān)逐漸形成一種你追我趕、奮勇爭先的良好局面。隨著個人精細化考評成績的公開，民警通過這種相對公平的競爭環(huán)境實現(xiàn)多層次的評價來達到自我價值的肯定。目標績效低的民警也因為要接受來自隊伍內(nèi)部的輿論、自身的無形壓力，就會鞭策自己提高工作效率，增強個人的素質(zhì)迎接競爭。

（2）通過實施精細化考評，有利于發(fā)現(xiàn)體制和機制上存在的缺陷，找出加強和改進公安工作與隊伍建設(shè)的著力點。精細化考評能夠啟發(fā)民警通過考評發(fā)現(xiàn)自身工作的差距、能力素質(zhì)的弱項，這項機制所具有的目標導(dǎo)向、糾偏調(diào)控和獎懲激勵功能，在促進公安機關(guān)加強自身建設(shè)方面，具有不可替代的重要作用。

（3）精細化考評是營造公平公開的競爭氛圍，調(diào)動民警工作積極性的客觀要求。按照精細化考評標準實行民警個人績效考評，可以促進選拔人才的模式從“相馬”轉(zhuǎn)向“賽馬”，從中挖掘潛在人才；對于民警個人來說，良好競爭氛圍的建立，加上適時開展有效的調(diào)研和反饋，可以激發(fā)每位民警的工作熱情和創(chuàng)新精神，推動民警的能力發(fā)展與潛能開發(fā)，打造一支高效警隊。

通過調(diào)研我們不難發(fā)現(xiàn)，以精細化考評手段對每位民警進行統(tǒng)一考核，不僅便于評定工作績效，更增強了全體民警的信息化參與能力，使得一些不會使用系統(tǒng)又不愿學習的民警不得不參與進來，提升能力。這有利于形成了一個公平競爭的大環(huán)境，使得民警的努力通過考評能及時體現(xiàn)，使考核促工作的成效更加明顯。這有效解決了工作中長期存在的“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的難題，有力提升了隊伍工作積極性和主觀能動性。

三、關(guān)于建立和完善精細化考評機制的探索和對策思考

1. 部分基層單位對精細化考評機制的初步探索

例如，上海市公安局長寧分局虹橋路派出所在開展隊伍管理的過程中，通過創(chuàng)新管理理念，探索管理方法，以提升隊伍士氣和戰(zhàn)斗力為出發(fā)點，深挖隊伍工作潛力，取得了一定的成效。

（1）創(chuàng)新“自我評價”體系，鼓勵主動作為。將民警技能與考核掛鉤，以所內(nèi)社區(qū)治安警種和巡邏警種為兩大主體，把日常警務(wù)工作中常用的案事件接報、行政刑事案件辦理、警綜平臺維護和嫌疑人檢查及指紋捺印等五項基本技能納入考核指標，通過自我推薦、警長審核、領(lǐng)導(dǎo)報備等環(huán)節(jié)予以認定，民警只要具備該項技能并在工作中切實運用，即能獲得該項技能對應(yīng)的考核系數(shù)加分。

（2）完善“月度考核”方式，促進自我加壓。派出所每月考核時根據(jù)民警所掌握的技能對全所民警予以排名，有效促進民警學習業(yè)務(wù)技能的積極性，從而提高全所民警的整體業(yè)務(wù)能力，營造“多會多得”的氛圍，消除民警“多做多錯”思想顧慮，有效轉(zhuǎn)變工作作風。

（3）實行“全警評價”模式，提高監(jiān)督成效。把每位民警所會技能的狀況定期在全所公示，形成了民警間相互監(jiān)督的良性競爭氛圍，杜絕了個別民警“會做不做”“陽奉陰違”的情況發(fā)生。自推進“技能分”考核模式以來，該所“五項技能”項目均能勝任的民警由原來的10位青年骨干增加至21人，勝任四項和三項技能的分別為19人和35人，基本實現(xiàn)了各警種技能考核的“全覆蓋”。

通過上述事例我們可以發(fā)現(xiàn)，部分基層單位已經(jīng)在嘗試和探索通過完善考評方案、細化考評內(nèi)容與公開考評結(jié)果全面提升隊伍管理效能，這也進一步凸顯出“精細化管理”對提升隊伍效能的現(xiàn)實意義。

2. 建立和完善精細化考評機制的對策

（1）強化組織領(lǐng)導(dǎo)。首先要統(tǒng)一認識，高度重視，可以通過建立精細化考評工作領(lǐng)導(dǎo)小組的方式，研究確定所屬公安機關(guān)開展精細化考評的工作方案、標準與辦法，明確考評單位的管理職責，理順管理關(guān)系，解決精細化考評工作重大原則性問題，嚴格兌現(xiàn)獎懲措施。

（2）設(shè)定考核內(nèi)容。將隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)工作的每一個環(huán)節(jié)、每一個方面都納入精細化考評范疇。比如在業(yè)務(wù)工作方面，可將基礎(chǔ)工作、打擊處理、執(zhí)法規(guī)范化等內(nèi)容設(shè)為一線執(zhí)法部門的考核內(nèi)容，將服務(wù)基層、檢查總結(jié)、督查指導(dǎo)、運行管理等設(shè)為綜合管理部門的考核內(nèi)容；在隊伍建設(shè)方面，將指揮調(diào)度、黨團工作、作風建設(shè)、公安宣傳等設(shè)為全體民警的公共考核內(nèi)容。

（3）加強動態(tài)管理。精細化考評的內(nèi)容和標準不是一蹴而就的，而是要隨著考評運行做適當調(diào)整、完善、補充和修訂，但其整個考評框架，不能隨意變動。常項設(shè)置即我們所指的“公共項目”，是各單位都應(yīng)當去做的、民警都應(yīng)當遵守的，而“個性化項目”則是指上級下達的或本單位自行安排的某一時期或某一專項工作，將其納入精細化考評內(nèi)容時，就要按照考評要求作相應(yīng)的變動和調(diào)整。

（4）理順考核程序。要體現(xiàn)逐級考核、分級負責、以條為主、條塊結(jié)合的原則，實行公安分（縣）局總體負責把握方向和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各基層單位考核民警的形式。同時根據(jù)各條塊考核的結(jié)果，對工作崗位開展分類管理，如派出所民警可實行以條為主的原則，按照警種進行評比，各警種民警只在本條線崗位中進行比較。

（5）合理設(shè)置分值。根據(jù)工作內(nèi)容、難易程度、權(quán)重系數(shù)，進行測算量化，確定標準分值，但不設(shè)基礎(chǔ)分值，上不封頂、下不保底，使大家處在同一個起跑線上，多勞多得、少勞少得、不勞不得，客觀公正反映單位和民警實績，最大限度地挖掘單位和民警的潛能。

（6）拉開考核結(jié)果分值差距。要盡量拉大考核結(jié)果分值差距，通過考核對民警的優(yōu)和劣形成鮮明的對比。要使考核先進的民警既在經(jīng)濟上得實惠，又在政治上有地位，使考核落后的民警在經(jīng)濟上不得利，工作上有壓力，面子上過不去，迫使其不得不重視，不得不奮起直追。

（7）實現(xiàn)網(wǎng)上考評。要運用警務(wù)信息化手段，提高量化考評的應(yīng)用水平，實現(xiàn)對民警的同步監(jiān)督和管理；考評系統(tǒng)自動處理考核數(shù)據(jù)，自動生成考核結(jié)果和各種報表，減少人為因素的干擾，節(jié)約考評成本，提高工作效率。此外，還可將考核成績通過網(wǎng)絡(luò)對外公布，被考核的單位、民警可隨時上網(wǎng)查詢本單位、個人或其他單位、個人的考核成績及具體加扣分情況，強化群眾監(jiān)督和相互監(jiān)督，使考評工作更加規(guī)范、公平、透明。

四、精細化考評在實際操作中需要注意的幾個問題

公安機關(guān)要通過實施精細化考評使民警牢固樹立“細節(jié)決定成敗”的工作理念，深刻理解精細化考評是打造現(xiàn)代警務(wù)機制升級版行之有效的管理手段之一。精細化考評不等于考評細化指標的羅列，而是在全面分析基層單位及民警特點基礎(chǔ)上進行科學及人性化考評，最低要求為不增加基層民警現(xiàn)有工作壓力，最終的目的是提高公安工作效能。在考評方案設(shè)計及實施時，要時刻牢記提高公安隊伍的戰(zhàn)斗力，減少與提高戰(zhàn)斗力無關(guān)的項目，盡量減輕民警壓力，讓民警輕裝上陣。

（一）通過實施精細化考評最大程度挖掘人的潛力

每個人通常都潛藏著大量的才智和能力，如何通過精細化考評最大限度地調(diào)動人的積極性，釋放其潛藏的能量，讓其以極大的熱情和創(chuàng)造力投身于工作之中與當前警力無增長改善需求不謀而合。有這樣一個公式：績效=能力×激勵。公式表明，在一個人知識和技能水平一定的情況下，激勵力度越大，工作績效就越大。一個成功的激勵機制應(yīng)該把組織內(nèi)部包括體力與智力、自然力與社會力、個體能力與集體能力、現(xiàn)實能力與潛在能力全部挖掘出來，當民警的工作業(yè)績被充分肯定時，就會盡最大努力去履行自己應(yīng)盡的崗位職責。人有了活力，隊伍才能有競爭力和戰(zhàn)斗力，發(fā)展才能有助推力和前進力。

（二）科學制訂體現(xiàn)公安特色的的精細化考評制度

實踐中我們認識到，對民警的考核并非項目越多越好、標準越高越好。范圍過于寬泛，導(dǎo)致操作程序復(fù)雜化，容易讓民警無所適從。因此要把握“抓大放小、去粗存精”，緊緊圍繞各個時期的公安中心工作，把關(guān)系到全局工作中心的、關(guān)系到派出所工作績效的、關(guān)系到人民群眾切身利益的項目列入民警日?？己藘?nèi)容，將民警的精力和工作重心引導(dǎo)到中心工作和提高個人工作水平上去，不斷增強對精細化考評工作的認同感和責任感。同時在考核標準設(shè)定時，要盡可能體現(xiàn)激勵為主，要讓民警“跳一跳”就“夠得著”，通過加分杠桿作用，引導(dǎo)民警自覺干、主動“跳”。

（三）精細化考評工作要貫徹“公平、公正、公開”的原則

精細化考評作為基層單位對民警的工作考評方法，如果想得到民警的認可，就必須遵循“三公”原則，這也是精細化考評能夠真實準確反映出民警工人績效，并最終實現(xiàn)提高警務(wù)效能目的的必然要求。首先，領(lǐng)導(dǎo)的主觀評價應(yīng)當被精細化的客觀數(shù)據(jù)逐漸替代，提高考評的公信力；其次，考評工作還要真真切切體現(xiàn)在過程的公平、程序的公平上。同時，上級部門在考核基層單位時，多一些指導(dǎo)和鼓勵并增設(shè)專項獎勵，少一些硬性指標和排名，這也不失為一種實現(xiàn)相對公平的有效措施。

（四）落實精細化考評的體制保障

一方面，公安機關(guān)要積極向地方黨委政府請示匯報，大力爭取地方黨委政府對公安機關(guān)開展精細化考評的重視和關(guān)心，從資金上給予大力支持，并列入經(jīng)費預(yù)算予以保障；另一方面，公安機關(guān)要在爭取到財政政策傾斜的基礎(chǔ)上，積極開展內(nèi)部挖潛和預(yù)算調(diào)整，盡最大努力為精細化考評籌措足夠資金。在考核機制方面，要盡力做到三個嚴格落實。一是要確?？己藱C制的長效化。關(guān)于精細化考評獎懲措施的規(guī)定一旦成文，就要嚴格遵照執(zhí)行，不能對民警講空話，確保取信于民。二是要落實相應(yīng)的政治經(jīng)濟待遇，考核過程中應(yīng)有的物質(zhì)獎勵和政治待遇要落實到位。三是要落實懲戒措施，對確實存在的失職和后進民警要嚴格紀律和采取措施，決不給后進者以幻想，以實實在在的行動促進精細化考評工作順利健康發(fā)展。

Probe into and Ponder over the Elaborate Evaluation to Improve Effi ciency of First Line Police Agency Policing——Take for Example Chang Ning Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau

Cao Xinping
（Chang Ning Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 200336， China）

The elaborate evaluation refers to the fact that by means of standard systemization and application of such means as programs， standards and data organizations can manage units in more precise， efficient and cooperative ways so as to attain organizational goals and optimize evaluation concepts， approaches and administrative culture. Its essence is to stick to the notion that details determine success or failure and to emphasize the scientific assessment and careful application. Nowadays，police agencies are loaded with heavy tasks and fi rst-line policemen have high pressure. If we can not increase police number greatly， the elaborate performance evaluation is an effective method to improve performance and effi ciency.

Elaborate； Performance Evaluation； Policing Effi ciency

D631

A

1008-5750（2015）01-0010-（06）

2014-11-27 責任編輯：何銀松

曹新平，男，上海市長寧區(qū)副區(qū)長，上海市公安局長寧分局黨委書記、局長，本刊編委。