試論環(huán)境公益訴訟運行困境之破解

田剛

（中共清鎮(zhèn)市委黨校 貴州清鎮(zhèn)551400）

一、我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀

環(huán)境公益訴訟是指公共環(huán)境利益受到或者將要受到侵害，有關(guān)機關(guān)、社會組織或公民個人為保護公共環(huán)境權(quán)益向人民法院提起的訴訟。它包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟兩大類。

在我國，環(huán)境公益訴訟起步較晚，走的是“探索在前，立法在后”的路子。在實踐探索方面，主要由檢察院、環(huán)保部門等有關(guān)機關(guān)和中華環(huán)保聯(lián)合會等社團組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟。早在2003年5月，山東省樂陵市人民檢察院起訴金鑫化工廠嚴(yán)重污染環(huán)境行為得到了法院支持。近年來，特別是貴州、江蘇、云南等省率先成立環(huán)保審判庭（法庭）之后，類似環(huán)保案件在全國法院時有受理。[1]2012年新修訂的《民事訴訟法》首次從基本法律層面確立了公益訴訟，但由于對可作為原告提起訴訟的“機關(guān)和有關(guān)組織”未予明確，一些原來受理環(huán)保公益訴訟的法院反而更加謹慎，就在新民訴法實施以后，中華環(huán)保聯(lián)合會提起的7起環(huán)境公益訴訟，法院均以最高人民法院沒有出臺司法解釋，法院方面無法把握為由未受理。[2]2015年1月1日施行的新《環(huán)境保護法》對環(huán)境公益訴訟的原告主體“社會組織”進一步予以明確，但仍然設(shè)置了“市級以上人民政府民政部門登記”并“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”等高門檻?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境公益訴訟解釋》）終于千呼萬喚始出來，并于2015年1月7日施行。看似環(huán)境法治的春天到了，實則不容樂觀。我國環(huán)境公益訴訟還任重道遠，還面臨很多困境，需要找準(zhǔn)突破口，對癥下藥，探索創(chuàng)新，建立完善相關(guān)制度機制，積極推進環(huán)境公益訴訟。

二、我國環(huán)境公益訴訟面臨的困境

1.訴前之“無人起訴”困境。（1）環(huán)境民事公益訴訟會因“有法難依”而“無人起訴”。首先，沒有合法機關(guān)可以起訴。關(guān)于民事環(huán)境公益訴訟原告主體資格范圍，現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條只明確“法律規(guī)定”的“機關(guān)”可作為原告提起訴訟，到底哪些“機關(guān)”可以起訴，從2012年修訂《民事訴訟法》到現(xiàn)在，未見出臺其他法律法規(guī)及司法解釋予以明確?！董h(huán)境公益訴訟解釋》也只規(guī)定“檢察機關(guān)”等可以“支持”社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，這里仍未賦予檢察機關(guān)的起訴權(quán)而僅僅是“支持”起訴。因此，目前一些地方環(huán)保部門、檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟也只是極個別的探索，沒有真正“合法”的機關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟。其次，大多數(shù)社會組織沒資格起訴。新《環(huán)境保護法》雖然在《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上進一步明確了可以提起環(huán)境民事公益訴訟的“組織”但設(shè)定了高門檻，將絕大多數(shù)地方公益環(huán)保組織排除在外?！董h(huán)境公益訴訟解釋》將《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定的社會組織進一步明確為社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，但仍然要求要在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，且在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰。截至目前，在各級民政部門登記的社會組織超過57萬個，其中生態(tài)環(huán)保類社會組織約7 000個，符合環(huán)保法及司法解釋可提起環(huán)境民事公益訴訟的，大概有700多個。[3]據(jù)此推算，僅有0.12%的社會組織能起訴，比起我國每年多達十幾萬起的環(huán)境保護案件，仍然是“杯水車薪”。最后，有資格起訴的社會組織無能力無意愿起訴。提起環(huán)境公益訴訟的社會組織必須具備三大能力，即財務(wù)支撐能力、環(huán)保專業(yè)能力和法律專業(yè)能力。據(jù)估算，真正有能力提起環(huán)境公益訴訟的民間環(huán)保機構(gòu)全國范圍內(nèi)不足30家，平均一個?。ㄊ?、區(qū)）尚不足一家。[4]而且環(huán)境保護案件往往耗時較長，有的要兩三年甚至更長時間才結(jié)案，而且還面臨敗訴的風(fēng)險。因此，即便一些社會組織有雄厚的資金、有懂環(huán)境法律方面的專業(yè)人才，有能力提起環(huán)境公益起訴，但出于成本收益分析和曠日持久的訴訟耐受力預(yù)期等方面的考慮，可能也很少有意愿提起訴訟，大多不愿去淌這一“深水區(qū)”。

（2）環(huán)境行政公益訴訟會因“無法可依”而“無人起訴”。目前的法律法規(guī)及司法解釋均只涉及環(huán)境民事公益訴訟，對于環(huán)保等政府部門因監(jiān)督不力、執(zhí)法不嚴(yán)等不作為、亂作為所造成的環(huán)境污染事件，要提起環(huán)境行政公益訴訟還面臨“無法可依”的窘境。2015年1月1日，我國首起由貴州省畢節(jié)市金沙縣人民檢察院直接作為原告,將環(huán)保局告上法院,要求其履行職責(zé)處罰一企業(yè)的行政公益訴訟案，也只是于法無據(jù)的探索。這種“無法可依”的個別探索式實踐亟須早日得到規(guī)范，讓政府真正做到“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”。

2.訴中之“舉證不能”困境。（1）原告方調(diào)查取證難導(dǎo)致“舉證不能”。按照民事訴訟“誰主張，誰舉證”的原則，原告提起環(huán)境公益訴訟同樣需要就危害事實等方面承擔(dān)舉證責(zé)任。雖然《侵權(quán)責(zé)任法》和《民訴證據(jù)規(guī)定》等司法解釋均明確了環(huán)境污染案件證明責(zé)任倒置規(guī)則，規(guī)定由被告就其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。但這不意味著原告就沒有證明責(zé)任，按《環(huán)境公益訴訟解釋》和2015年2月4日起施行的《民事訴訟法司法解釋》規(guī)定，原告同樣要對“被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的初步證明材料”等損害事實、損害結(jié)果承擔(dān)證明責(zé)任。原告方在調(diào)查取證時卻存在三方面的困難：一是客觀不能。由于環(huán)境污染案件往往具有隱蔽性和長期性的特點，一些危害結(jié)果短期顯現(xiàn)不出，一些損害事實等證據(jù)客觀上無法取得。二是被告方不配合。一些證據(jù)需要到被告方收集調(diào)取，然而被告大多是一些企業(yè)，他們還往往為地方經(jīng)濟發(fā)展做過或多或少的貢獻，與地方政府及相關(guān)部門有著千絲萬縷的關(guān)系，而且有的地方更是明目張膽進行“保護”，所以無論從他們自身的“實力”還是從外加一些“勢力”來看，都處于強勢地位。他們?yōu)榱粟吚芎?，不會把證據(jù)乖乖給原告。他們更多的是百般阻難甚至銷毀證據(jù)。如果涉及環(huán)境行政公益訴訟，要到行政機關(guān)去取證，那更是難上加難。三是成本高昂。損害結(jié)果往往需要專業(yè)的鑒定機構(gòu)作出鑒定和評估，雖然《環(huán)境公益訴訟解釋》第二十四條明確法院可以酌情從環(huán)境損害賠償款項中支取敗訴被告所需承擔(dān)的鑒定等必要費用，但只是“酌情”而非全部，而且根據(jù)目前“誰要求鑒定誰預(yù)付，誰敗訴誰掏錢”的原則，仍需原告預(yù)付。根據(jù)環(huán)境保護部發(fā)布的《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》，有的預(yù)付鑒定費用高達六、七百萬。高昂的鑒定等取證成本讓絕大多數(shù)原告畏而卻步。

（2）法院不愿依職權(quán)調(diào)取證據(jù)導(dǎo)致“舉證不能”。按照司法權(quán)尤其是法院審判權(quán)被動的觀點：要想使它行動，就得推動它。但是它不能自己去追捕犯罪、調(diào)查非法行為和糾察事實。[5]（P110）近年來，這種當(dāng)事人主義訴訟模式逐漸為我國學(xué)界所認識并接受，并在司法實踐中逐步推行。按照從案件受理的“不告不理”態(tài)度，到訴訟審理中保持的消極姿態(tài)，法院往往處于消極中立的地位。[6]法官不需要再像過去那樣走出法院去調(diào)查收集證據(jù)，而是多根據(jù)當(dāng)事人提供的證據(jù)進行裁判,這一改變受到法官們的歡迎，因為它可以直接把敗訴的責(zé)任歸于當(dāng)事人，而且是一種省事省力的辦案方法。[7]雖然民事訴訟法和相關(guān)司法解釋賦予了法院可以依申請、依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，《環(huán)境公益訴訟解釋》第十四條也規(guī)定：人民法院認為必要的，應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集。但這些規(guī)定都不是剛性的，給法院及法官很大的“自由裁量”空間。法院往往出于風(fēng)險規(guī)避、人力物力成本節(jié)約等方面的考慮，可能一般不認為是“有必要的”，不愿主動依職權(quán)調(diào)取證據(jù)，同樣導(dǎo)致法庭上“舉證不能”。

3.訴后之“遲到正義”困境。法諺有云：遲到的正義非正義。一個案件起訴到法院，要經(jīng)立案受理、開庭審理、判決、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，有的還要先行調(diào)解，有的當(dāng)事人對一審不服還要提起上訴，經(jīng)過二審，最后才能作出終審判決，如果被告不執(zhí)行生效判決，還要申請強制執(zhí)行。這樣下來，往往少則幾個月，多則一兩年甚至更長時間才得以結(jié)案。然而，環(huán)境污染案件不同于其他普通案件，有的被告一邊應(yīng)訴，一邊繼續(xù)污染環(huán)境，等到法院判決下來，環(huán)境已被嚴(yán)重破壞，已經(jīng)難以恢復(fù)甚至不能恢復(fù)。在我們調(diào)研中了解的十幾家企業(yè)中，80%的企業(yè)老板及高管人員對防污治污有抵觸情緒，不同程度存在這樣的思想：不怕罰幾個錢，罰的總沒有賺的多。這種“邊訴訟邊污染”的情況在各地屢屢發(fā)生。

三、破解環(huán)境公益訴訟運行困境的建議

1.建立協(xié)同起訴機制，實現(xiàn)有人起訴。針對提起公益訴訟難的問題，應(yīng)根據(jù)民事、行政不同種類案件，通過完善立法，明確起訴原告優(yōu)位順序，建立協(xié)同聯(lián)動起訴機制，明確各類案件的原告主體資格范圍，賦予相關(guān)機關(guān)、更多組織及公民個人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利及義務(wù)，讓大家由觀望“公共綠地”的“看客”變成真正的守護者，拿起法律武器去遏制“公地悲劇”的產(chǎn)生，確保有污染、破壞環(huán)境行為發(fā)生，就有自然人或法人提起訴訟。

（1）環(huán)境民事公益訴訟案件的起訴原告優(yōu)位順序，應(yīng)以公民個人優(yōu)先，環(huán)保組織、行政機關(guān)第二，檢察院第三。首先，公民個人作為社會群體中的一員，最熟悉身邊環(huán)境情況，第一時間了解污染破壞行為的發(fā)生、發(fā)展過程及危害結(jié)果等信息。公民個人作為優(yōu)先起訴人，有利于及時將違法行為訴諸法院，遏制違法行為。其次，如果公民個人因懼怕強勢被告方而不敢也不愿提起訴訟時，公益環(huán)保組織、行政機關(guān)要作為第二順序原告及時補位提起訴訟。社團組織和行政機關(guān)具有組織、資源等優(yōu)勢，在一定程度上能夠與一些強勢的污染企業(yè)及環(huán)境破壞個人進行對抗，相關(guān)信息可來自于自愿者提供、“線人”舉報、工作檢查督促中發(fā)現(xiàn)，也可來自于行政裁決后得不到執(zhí)行的案件線索。第三，在公民個人、公益環(huán)保組織、環(huán)保等行政機關(guān)均不提起訴訟或欲提起訴訟，但因為在調(diào)查取證方面存在較大障礙等原因沒有能力完成訴訟時，檢察機關(guān)即可單獨提起訴訟或支持告訴原告開展訴訟。

（2）環(huán)境行政公益訴訟案件，原告宜以檢察院優(yōu)先，環(huán)保組織、公民個人第二。一方面，環(huán)境公益訴訟案件往往是由環(huán)保部門提起訴訟，但行政機關(guān)不宜作為環(huán)境行政訴訟原告。正如法諺所云：“任何人不得同時既是原告又是被告”，自己告自己不符常理，就算以環(huán)保部門的監(jiān)察等某個內(nèi)設(shè)處（室）告另一個處（室），姑且不論是否具有法人資格能否提起的問題，這種“二兒子”告“大兒子”的情況，在現(xiàn)行行政機關(guān)“首長負責(zé)”管理運行體制下，相比民間百姓家庭而言，恐怕當(dāng)“老子”的不愿看到也不允許出現(xiàn)這種情況，現(xiàn)實中難以操作。另一方面，環(huán)境行政訴訟案件中，環(huán)保組織和公民個人相對于行政機關(guān)均處于弱勢地位，不宜作為優(yōu)位原告。雖然相關(guān)法律規(guī)定司法機關(guān)要獨立辦案，黨內(nèi)法規(guī)也多次明確黨政機關(guān)不能干涉司法機關(guān)辦案，但實踐中由于一些行政機關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部為了規(guī)避國家賠償、社會影響、個人面子及提拔晉升等方面的風(fēng)險及負面影響，很多行訴案件遭遇立案難，立案后又被以調(diào)解、撤訴等方式“和諧”，原告硬要爭個輸贏，就往往面臨敗訴。環(huán)境行政公益訴訟也難逃此劫。因此，當(dāng)環(huán)保部門不作為、亂作為造成了環(huán)境污染事件，作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，完全有必要也有能力作為優(yōu)先原告提起訴訟，以公權(quán)力對抗公權(quán)力，可以有效解決原、被告雙方“勢力”不相匹配的問題。案件線索可來自于社團組織、公民個人的檢舉控告，也可來自于檢察機關(guān)辦理其他案件中發(fā)現(xiàn)的線索。另外，對一些事實清楚、案情簡單的環(huán)境行政訴訟案件，為節(jié)約檢察資源，可以由檢察機關(guān)指定環(huán)保組織作為第二順位原告提起訴訟，也可由環(huán)保組織和個人作為原告直接提起訴訟。

2.創(chuàng)新訴訟證據(jù)規(guī)則，實現(xiàn)有據(jù)可證。（1）采取職權(quán)探知主義。職權(quán)探知主義，是法院不限于當(dāng)事人主張的事實和提供證據(jù)的范圍，依職權(quán)主動收集事實和調(diào)取證據(jù)。職權(quán)探知主義適用于民事公益案件或含有公益因素的事項。[8]環(huán)境公益訴訟涉及多數(shù)人利益且判決結(jié)果往往波及第三人，最大限度發(fā)現(xiàn)客觀真實具有很大的必要性。法院如果一味站在第三方中立的立場，僅在庭審過程中聽取原被告雙方舉證、質(zhì)證，雖然在堅持了直接言詞原則的基礎(chǔ)上，證據(jù)證明到“法律真實”后可以作出判決，但由于環(huán)境保護案件的特殊性，被告為逃避法律制裁，往往采取隱藏、轉(zhuǎn)移等手段湮滅證據(jù)事實，原告在證據(jù)提取、保存、資料查閱等方面往往受到被告方百般阻擾，數(shù)據(jù)檢測、鑒定等證據(jù)收集方面也可能存在客觀不能的情況，可能所獲取的證據(jù)離“客觀真實”相去甚遠。法官應(yīng)當(dāng)盡可能能動司法，發(fā)揮法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的優(yōu)勢，讓“法律真實”最大限度接近“客觀真實”。因此，有必要在《環(huán)境公益訴訟解釋》第十四條的基礎(chǔ)上進一步探索創(chuàng)新，在環(huán)境民事、行政公益訴訟中均明確規(guī)定法院采取職權(quán)探知主義，對環(huán)境公益訴訟案件“應(yīng)當(dāng)”依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。如果法院依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)，被告方出于對公權(quán)力的敬畏，不得不配合，這樣能收集到更多更有價值的證據(jù)，能更好地還原事實真相，作出公平公正的判決。

（2）引入表見證明方法。表見證明，又稱蓋然性證明或經(jīng)驗證明，是由法官通過蓋然性事實推定，內(nèi)心確信后形成“心證”。國外一些國家在醫(yī)療、環(huán)境等侵權(quán)案件中多使用表見證明方法。我國有必要在環(huán)境公益民事、行政訴訟中引入表見證明方法。一方面，一些環(huán)境公益案件中的危害結(jié)果具有潛伏、長期的特點，危害結(jié)果暫時沒有顯現(xiàn)不等于沒有危害，如果讓原告提供證據(jù)證明造成的損害存在客觀不能的情況，就算讓法院依職權(quán)調(diào)查取證也困難。如果等到危害結(jié)果發(fā)生后再行起訴、審理、判決，這已經(jīng)“亡羊補牢，為時已晚”，達不到保護生態(tài)環(huán)境的目的。對這種案件，就可以由法官在基礎(chǔ)事實的認知基礎(chǔ)上，依據(jù)辦案經(jīng)驗和生活常識推理、認定是否有危害結(jié)果，從而作出判決。另一方面，現(xiàn)行環(huán)境訴訟案件所規(guī)定的證明責(zé)任倒置規(guī)則，一定程度保護了原告調(diào)查取證的弱勢地位，但同時也加重了被告的舉證責(zé)任。如果被告不能證明沒有因果關(guān)系，則意味著因舉證不能而敗訴。然而事實可能恰恰相反。采用表見證明不但可以克服證明中的“瓶頸”——事實真?zhèn)尾幻?，還可以運用表見證明糾正證明責(zé)任中的分配不公。[9]（P135）因此，如果法官采取表見證明的方法，運用蓋然性推定，最后形成“心證”并將其作為定案依據(jù)，不僅可以提高審判效率，避免久拖不決，還更有利于司法公正的實現(xiàn)。

3.采取多元裁決機制，實現(xiàn)及時正義。要切實遏制“邊訴訟變污染”的情況，讓正義不再遲到。

（1）強化“禁止令”的適用。禁止令是法官在案件審理階段下達的禁止當(dāng)事人實施某種行為的指令，避免此行為帶來更嚴(yán)重的后果。該制度起源于羅馬法，在英美法系的婚姻家庭、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域廣泛適用。我國《民事訴訟法》沒有規(guī)定禁止令制度，但《環(huán)境公益訴訟解釋》第十九條規(guī)定：原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的，人民法院可以依法予以支持。筆者認為這還不夠，應(yīng)該強化法院作為國家公權(quán)力機關(guān)的權(quán)力和義務(wù)，不是原告提出后“可以”支持，而應(yīng)該針對環(huán)境保護案件的特殊性主動釋明，或在接到申請或立案受理并初步核實事實后，“應(yīng)當(dāng)”及時以裁定的方式發(fā)出“禁止令”，判令環(huán)境污染、破壞者停止侵害行為，自送達裁定書之日起即產(chǎn)生法律效力。這樣，被告當(dāng)事人就不敢再以身試法，因為如果不執(zhí)行裁定書之禁止令，就可能不再是繳幾個罰款了事了。因為他們挑戰(zhàn)的是司法裁決書的權(quán)威，可以根據(jù)《刑法》第三百一十三條之規(guī)定，將其行為上升到“拒不執(zhí)行判決裁定罪”的高度，追究其刑事責(zé)任。如果被告不能再用金錢“擺平”而是面臨牢獄之災(zāi)，他們就會選擇停止侵害行為而不敢再以身試法。

（2）強化“督促令”的適用。十八屆四中全會提出，在公益訴訟制度建設(shè)方面，要建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制。[10]但實踐中，檢察院更多的是查辦國家工作人員失職、瀆職、貪污、賄賂案件和對刑事案件依法提起公訴，對民事、行政案件的監(jiān)督不夠，一些地方設(shè)立的生態(tài)環(huán)境檢察分局也形同虛設(shè)，沒有真正履行職能。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在環(huán)境民事公益訴訟中，遇有國家行政機關(guān)工作人員、各級黨員干部有破壞、污染環(huán)境的行為，應(yīng)當(dāng)站在維護國家和社會公共利益的高度，在法院審理判決前主動作為，及時發(fā)出“督促令”，勒令相關(guān)人員為或不為一定行為，第一時間“叫?！鼻趾π袨椴⒎婪段：Y(jié)果進一步擴大。在環(huán)境行政公益訴訟中，經(jīng)初步核實后，在法院審理判決前，應(yīng)當(dāng)及時向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，督察行政機關(guān)及工作人員是否真正做到“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，督促其限期查找問題、糾正錯誤，使環(huán)境污染得到及時遏制，讓生態(tài)破壞得到及時修復(fù)，實現(xiàn)及時正義。

[1]袁學(xué)宏.環(huán)境公益訴訟實證研究——以昆明市中級人民法院的實踐為視角[J].中國環(huán)境法治，2011（01）.

［2］林子杉.亮出新姿態(tài)，適應(yīng)環(huán)保新常態(tài)［N］.人民法院報，2015-01-17.

［3］周斌.社會組織可提起環(huán)境公益訴訟［N］.法制日報，2015-01-07.

［4］賀震.公益訴訟會出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象嗎［N］.中國環(huán)境報，2015-02-04.

［5］[法]托克維爾.論美國的民主：上卷[M].董良果譯，北京：商務(wù)印書館，1988.

［6］田平安，閏賓.論民事訴訟法修改中的十大問題［J］.江西社會科學(xué)，2011（09）.

［7］李浩.回歸民事訴訟法——法院依職權(quán)調(diào)查取證的再改革［J］.法學(xué)家，2011（03）.

［8］邵明.析法院職權(quán)探知主義［J］.政法論壇，2009（06）.

［9］[德]漢斯·普維庭.現(xiàn)代證明責(zé)任問題[M].吳越譯，北京：法律出版社，2006.

［10］習(xí)近平.關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干問題的決定〉的說明[N].人民日報，2014-10-29.