美國更年行政擴權(quán)與改革的中國啟示

儲昭根

美國更年行政擴權(quán)與改革的中國啟示

儲昭根

1877-1920年是美國的“更年期”，所謂“更年”指的就是美國從地區(qū)強國轉(zhuǎn)型為世界大國，但轉(zhuǎn)型時面臨種種不適應(yīng)及內(nèi)在沖突，需要有政策更新與權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這也是被普遍作為公共行政一個研究領(lǐng)域開端的進步主義時代（Progressive era）。美國總統(tǒng)、著名的進步主義者伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）就被公認為現(xiàn)代公共行政學(xué)的創(chuàng)始人，其1887年的《行政的研究》一文被視為美國行政學(xué)研究的里程碑。在理論上突破的同時，進步時代美國政府首先從官僚機構(gòu)自身運動機制展開的改革，“效率政府”是這一時期行政改革所追求的主要目標(biāo)。從1877年美國南方重建結(jié)束，到1921年美國《預(yù)算法》出臺這段時間的行政改革，及行政學(xué)的誕生均源于時代的呼喚與現(xiàn)實的需要。由此，我們找出美國如何面對與解決這些問題的，對中國又有怎樣的啟示。

美國行政擴權(quán)及改革的背景

馬克思認為，每個時代總有屬于自己時代的問題：“問題就是公開的、無畏的、左右一切個人的時代聲音。問題就是時代的口號，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實際的呼聲?！泵绹鴱膬?nèi)戰(zhàn)后南方重建到工業(yè)化時期，原來的政黨分贓制已是難以維系，中央行政權(quán)力在與立法權(quán)的斗爭中一度處于下風(fēng)，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財富的增加，創(chuàng)造和維護公平競爭環(huán)境，維護多數(shù)人的自由權(quán)利，這些都對政府提出了新的需求，也直接導(dǎo)致行政學(xué)的誕生。

首先需了解美國政治分贓制度（又稱分肥制，the spoils system）的轉(zhuǎn)向問題。在美國建國初期，政府運行依靠的是“紳士政治”，華盛頓總統(tǒng)任命政府官員比較重視資歷和能力，提出“合適原則”，即任命文官的主要標(biāo)準(zhǔn)是個人的品德、才能，并兼顧地區(qū)分布。華盛頓之后的幾屆政府，如約翰·亞當(dāng)斯和杰斐遜政府，也基本上都承襲了華盛頓的基于“合適原則”的任命制。隨著投票人口的增加及政黨政治的發(fā)展，轉(zhuǎn)向了分贓制度。1829年杰克遜任總統(tǒng)后對文官任命制進行了重大變更，將任命制改為輪流任職制。杰克遜認為，公職人人可以擔(dān)任，輪換有利于民主和效率，因此，他利用總統(tǒng)的任命權(quán)，起用大批同黨替換國民共和黨官員，約撤換了30%的聯(lián)邦公職人員。政治分贓使得公務(wù)體系淪為競選勝利者分封的禮物，賣官與貪腐的情形層出不窮。當(dāng)時的美國人信奉“從政不難，是個人都可以勝任”的信條，同樣還相信“戰(zhàn)利品屬于勝利者”，所以政黨分贓天經(jīng)地義，無可厚非。政黨分贓制為杰克遜以后的兩黨各屆政府所采用，盛行長達半個世紀(jì)之久。古德諾認為分贓制有兩大缺陷：一是嚴(yán)重損害了行政效率；二是除了維持政黨組織的必要性之外也找不出它存在的理論依據(jù)。第18屆總統(tǒng)格蘭特（Ulysses Simpson Grant），更因分贓賣官的問題，險遭國會彈劾下臺；第20屆總統(tǒng)加菲爾（James Abram Garfield）更因為支持者求職未果，于1881年7月1日被槍殺，改革政黨分贓制度就由此提上日程。

其次，南方重建過程中形成了國會至上的“國會政體”。美國內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，是南方地區(qū)與美國新秩序的重建階段，在1865年至1880年間稱為重建時期，南方重建成了美國國內(nèi)政治生活的主旋律。圍繞南方重建的內(nèi)容、方式及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等問題，國會和總統(tǒng)展開了激烈的權(quán)力角逐。由共和黨主導(dǎo)的國會在與總統(tǒng)爭奪南方重建的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過程中，憑借憲法賦予的立法權(quán)，通過自身內(nèi)部力量的整合，不斷打壓總統(tǒng)行使權(quán)力的空間，特別是國會1868年2月24日，眾議院以總統(tǒng)違背《軍隊指揮權(quán)法案》和《官職任期法案》為由，以126票對47票的壓倒多數(shù)票決定對總統(tǒng)進行彈勃。約翰遜總統(tǒng)在參議院的審判中雖以一票之差未能達到2/3的多數(shù)票而免遭定罪，但他經(jīng)過此次遭遇之后，已無力與國會抗衡。通過彈劾約翰遜，一方面打擊了總統(tǒng)部門的權(quán)威，另一方面也拓展了議會自身的權(quán)力空間。對此，威爾遜1886年在其博士論文《國會政體：對美國政治的研究》（Congressional Government: A Study in American Politics）中指出，問題的關(guān)鍵在于美國三權(quán)分立的制度設(shè)計，形成了強勢的國會與弱勢的行政機關(guān)，兩者的關(guān)系猶如盲人騎瞎馬的“盲目過程”。實際上，是一種國會至上的政體——國會型政府。

還有，快速的工商發(fā)展、西部開發(fā)與壟斷的形成促使了美國政府職能擴張。早在美國重建之時，不健全的民主制便給特殊利益集團造成可乘之機，而自由放縱的經(jīng)濟競爭更是導(dǎo)致他們不擇手段地拉攏政治代理人。因西部開發(fā)，需要建立州際鐵路及交通網(wǎng)絡(luò)，聯(lián)邦政府和各州立法機構(gòu)幾乎都與鐵路公司等特殊利益集團聯(lián)系密切，政治腐敗成為全國性的社會現(xiàn)象。

1877年，共和黨人與南方民主黨人相互妥協(xié)，結(jié)束軍事管制，讓南方各州恢復(fù)自治權(quán)，美國聯(lián)邦政府走向統(tǒng)一與尋求富強的道路。美國西部地區(qū)新的農(nóng)業(yè)與生產(chǎn)基地，及豐富的礦產(chǎn)與石油得以開采與開發(fā)。在西部大開發(fā)期間，新興資本家、工業(yè)寡頭利用經(jīng)濟與政治勾串，擴大經(jīng)濟版圖，排除潛在的對手，形成了政商貪腐同盟（a corrupting alliance of government and business）。馬克·吐溫總譏諷那個時代為外表金光閃爍，但卻是財團與官僚沆瀣一氣、掠奪國民財富黑幕重重的“鍍金時代”（thegilded age），這個時代中的最引人矚目的人被稱為“強盜大亨”，他們聚集在石油、鐵路、焦煤、金融等行業(yè)，在外界看來，他們貪婪、殘酷、唯利是圖，賄賂政府官員、破壞自由競爭。“強盜大亨”中的三個巨頭是：石油行業(yè)的壟斷者約翰·洛克菲勒，鋼鐵大王安德魯·卡內(nèi)基和華爾街的皇帝皮爾龐特·摩根，他們壟斷行業(yè)、鎮(zhèn)壓罷工、牟取暴利，成為這個時代的主角。洛克菲勒是美國托拉斯企業(yè)制度的創(chuàng)設(shè)者。他組建的托拉斯總共吞并了158家中小企業(yè)同行，合并資本超過14億美元，一度控制了全國煉油業(yè)90%的生產(chǎn)量。洛克菲勒不惜一切手段爭取上下游產(chǎn)業(yè)結(jié)盟，發(fā)動兇狠的收購攻勢，通過克利夫蘭收購大戰(zhàn)、匹茲堡計劃和巴爾的摩收購計劃，一統(tǒng)石油天下。標(biāo)準(zhǔn)石油公司一度占領(lǐng)美國煉油業(yè)九成以上市場?？▋?nèi)基不止一次地雇用平克頓偵探事務(wù)所來阻止罷工，當(dāng)卡內(nèi)基在匹茲堡需要更多土地時，他間接向政治家行賄來達到目的?？▋?nèi)基晚年時，他的鋼鐵帝國因為工業(yè)暴力、稅收欺詐和賄賂等原因受到調(diào)查。

壟斷化的另一個結(jié)果是貧富分化。據(jù)孫小山在《美國曾經(jīng)的動蕩年代》一文中指出，據(jù)1896年統(tǒng)計，1%的美國人占有近一半的國家財富；12%的美國人擁有近90%的國家財富。1890年，一半美國家庭處于赤貧狀態(tài)。小企業(yè)深受大企業(yè)傾軋歧視，不投降就破產(chǎn)。19世紀(jì)七八十年代，企業(yè)破產(chǎn)率高達95%，導(dǎo)致頻繁的經(jīng)濟危機、工農(nóng)運動的出現(xiàn)。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，工人罷工在全美風(fēng)起云涌，如芝加哥工人五一大罷工、荷姆斯特德鋼鐵工人大罷工、60萬普爾曼工人大罷工等。據(jù)統(tǒng)計，1893至1898年間全美共發(fā)生了7029次大罷工，平均每天三次以上。不僅如此，這些大企業(yè)為代表的新興經(jīng)濟組織的勢力也在不斷膨脹，為獲得庇護特權(quán)和公共權(quán)利，企業(yè)家更是用美元換取選票、用財產(chǎn)影響政權(quán)，企圖俘獲和操控政府。為了創(chuàng)造和維護公平競爭環(huán)境，維護多數(shù)人的自由權(quán)利，美國政府職能擴張成為必要。最后，世界局勢的動蕩變化，外交、安全等問題的日顯突出，擴大總統(tǒng)行政部門的自主權(quán)力與效益成為實際需求。

歷史的車輪駛?cè)?9世紀(jì)末20世紀(jì)之后，世界已經(jīng)被歐洲殖民列強瓜分完畢。隨著世界局勢的動蕩變化，美國要與列強競爭，沒有強大、集中的行政權(quán)是不可想象的。國際關(guān)系中激烈的利益紛爭，美國國際地位的提升，對國際事務(wù)干預(yù)的加強，特別是世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，使外交、安全和防務(wù)等問題在美國的政策架構(gòu)上日顯突出，這在客觀上要求擴大總統(tǒng)行政部門的自主權(quán)力，以應(yīng)不時之需。同時總統(tǒng)的權(quán)力意識也日漸增強，常常主動出擊，并設(shè)立只受其約束的總統(tǒng)辦事機構(gòu)，總統(tǒng)可控制的權(quán)力資源越來越多，權(quán)力運用的空間也越來越大。譬如，威爾遜的心腹顧問愛德華·豪斯上校，對威爾遜的外交起著舉足輕重的作用。

理論的覺醒

自由主義在美國具有根深蒂固的基礎(chǔ)。美國自獨立戰(zhàn)爭以來，以潘恩、杰佛遜為代表的革命民主主義思想一直具有非常強大的影響。美國建國初期，政府權(quán)力遭到懷疑并被再三分割，基本上反映了革命民主派對保障自由的熱切要求。此后，這種民主、自由的理想又通過西進開拓生活、南北戰(zhàn)爭和廢奴運動而進一步得到增強。古典自由主義中保障個人自由和限制政府權(quán)力的思想為美國人普遍所接受，并成為美國立國的基本政治思想。

然而，在大工業(yè)和城市迅猛發(fā)展的沖擊下，堅持自由主義傳統(tǒng)的人們遇到了許多新問題。當(dāng)時最為突出的矛盾是：少數(shù)工業(yè)資本巨頭把自由、民主的旗幟抓在手中，鼓吹自由放任，鼓吹“物競天擇，適者生存”的社會進化論思想。鼓吹限制政府權(quán)力，反對擴大選舉權(quán)，國家干預(yù)經(jīng)濟社會事務(wù)被認為是對自然淘汰法則的破壞。古典自由主義和社會進化論一時間成為美國社會的主流思潮，并成為美國人追求個人自由和成功的《圣經(jīng)》。

自由放任主義雖然適應(yīng)了內(nèi)戰(zhàn)后資本主義經(jīng)濟發(fā)展的需要，但隨著美國工業(yè)化的日益深入，自由放任主義的弊端開始顯現(xiàn)，市場機制的缺陷日益暴露，社會弊病叢生。一批思想家開始對這種極端的個人主義信條提出質(zhì)疑。美國社會學(xué)之父萊斯特·沃德(Lester Frank Ward)在其1883年出版的《動態(tài)社會學(xué)》中反對將進化論應(yīng)用于對社會和經(jīng)濟關(guān)系的解釋中，成為修正個人主義的第一人。他批判社會達爾文主義者忽視對人的心理因素的重視，只把學(xué)說體系建立在單純的“作為動物的人的行為”上，而不是建立在“理性的人的行動”上，指責(zé)經(jīng)濟壟斷剝奪了許多人成功的機會，要求實行“社會統(tǒng)治”，由政府干預(yù)經(jīng)濟，制定法律以保障公共利益，制裁無序競爭，實現(xiàn)真正的個人主義。1990年，赫伯特·克羅利（Herbert D. Croly）在《美國幸福生活的希望》（The promise of American life）一書中，要求建立一個有權(quán)管制工商業(yè)、農(nóng)業(yè)和工會組織的強有力政府，擴大政府職能，加強國家對經(jīng)濟和社會生活的干預(yù)，他把這一思想稱為“新國家主義”。羅伯特·諾齊克在《無政府、國家與烏托邦》一書中指出，“古典自由主義理論的守夜人式國家，其功能僅限于保護它所有的公民免遭暴力、偷竊、欺騙之害，并強制實行契約等”。

經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，“美國新經(jīng)濟學(xué)派”希望復(fù)興宗教與國家主義，幫助勞工，公平合理分配財富。該學(xué)會活躍人物亨利·亞當(dāng)斯就明確指出，“管得最好的政府并非管得最少的政府，而是管得最聰明的政府”。而美國“制度學(xué)派”創(chuàng)始人索爾斯坦·維布倫（Thorstein Veblen）也對當(dāng)時流行的所謂“正統(tǒng)”經(jīng)濟學(xué)說進行批判。

在哲學(xué)領(lǐng)域，以威廉·詹姆斯和約翰·杜威師徒為代表的實用主義者認為個人與社會具有相互依存的關(guān)系。個人只能存在于社會環(huán)境之中，而社會也只能依賴于個人的活動而存在，“自我”本是個體性與社會性的相互統(tǒng)一。因此，他們強調(diào)個人與社會同樣重要，兩者必須相互融通、和諧發(fā)展，保持一種健康的平衡關(guān)系。在新的經(jīng)濟和社會形勢的壓力下，實用主義者開始嘗試尋找新的思維角度來對個人主義進行符合社會現(xiàn)狀的重新解釋，從而將實用主義闡釋為與以往那種深奧難解的經(jīng)院式哲學(xué)不同的“入世”哲學(xué)。

針對議會的腐敗，美國的自由主義者、民主主義者掀起了一場聲勢浩大的“新民主運動”，開始考慮用加強權(quán)力、擴大政府職能的方式來制約議會權(quán)力。這場新民主運動對于早期的民主主義要求進行了反思和修正，不再強調(diào)權(quán)力的分散，反而希望政府、行政力量應(yīng)該站出來，成為匡扶社會和經(jīng)濟進步的工具。一時間，要求加強行政權(quán)力，明確責(zé)任，向全體民眾負責(zé)的政治主張是如此深入人心，以至于威爾遜當(dāng)時在競選新澤西州州長過程中敢于公開聲稱，他如能上臺就將全面擔(dān)負州行政事務(wù)責(zé)任，如果這樣做違憲的話，他準(zhǔn)備做一個違憲的州長。（張銘、陸道平主編的《西方行政管理思想史》，2008年出版）正是在以上背景下，伍德羅·威爾遜在《政治學(xué)季刊》發(fā)表的《行政研究》一文中指出，“任何一門實用科學(xué)，在沒有必要了解它時，不會有人去研究它?！痹撐牡谝淮蚊鞔_地提出應(yīng)把行政管理當(dāng)做一門獨立的學(xué)科來進行研究。他認為：“直到本世紀(jì)已經(jīng)度過了它的最初的青春時期，并且已經(jīng)開始長出獨具特色的系統(tǒng)知識之花的時候，才有人將行政機關(guān)作為政府科學(xué)的一個分支系統(tǒng)地進行論述。”威爾遜在此提出行政與政治二分。他提出“要把行政與政治和法律同樣地區(qū)別開來，……政治是政治家的特殊活動范圍，而行政則是技術(shù)性職員的事情”，“公共行政就是公法的明細而系統(tǒng)的執(zhí)行活動”。該文開行政學(xué)理論研究之先河，被認為是行政學(xué)的開山之作。

不過，威爾遜認為，“行政研究的目標(biāo)首先在于了解政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ?。”而提高行政效率，則在于減少政治干預(yù)，加大政府的權(quán)力，即“為了獲得辦事效率,……必須找到不給權(quán)力帶來損害的分權(quán)方式，找到不會導(dǎo)致責(zé)任模糊的最佳責(zé)任分擔(dān)方式。……我堅信在這個問題上面，孟德斯鳩的意見并不是最后的結(jié)論”。對于行政管理來說，“巨大的權(quán)力的不受限制的自由處置權(quán)限，在我看來似乎是承擔(dān)責(zé)任的不可缺少的條件，……如同在管理爐灶(ovens)與爐火方面，應(yīng)授予炊事員的自由處置的權(quán)力?！?/p>

繼威爾遜之后，曾任美國霍普金斯大學(xué)校長的著名行政學(xué)家弗蘭克·J.古德諾（Frank J.Goodnow）于1900年發(fā)表了《政治與行政》一書，揚棄了傳統(tǒng)的立法、司法、行政三分法，更為明確地指出“政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”。立法機關(guān)和行政機關(guān)的功能分別為對國家意志的表達和對國家意志的執(zhí)行，政治不能等同于立法機關(guān)，行政不能等同于行政機關(guān)，從而使威爾遜開創(chuàng)的行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來。古德諾認為,政治與行政應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)一致，否則會“導(dǎo)致政治的癱瘓”。古德諾強調(diào)，“我們正逐步朝著行政集權(quán)的方向發(fā)展，這是不可抗拒的潮流?！绻覀兿Ｍ岣咝姓剩Ｍ麑⒄h置于恰當(dāng)?shù)奈恢眉醋鳛楸磉_民眾意志的一種方法而不是一種目的，一種助益而不是一種阻礙，那么……我們應(yīng)該鼓勵朝著行政集權(quán)發(fā)展的這種趨勢?！背藫?dān)任霍普金斯大學(xué)校長，古德諾還曾任美國政治學(xué)會首任主席、美國總統(tǒng)“經(jīng)濟與效率委員會”顧問和中國袁世凱政府顧問。這些經(jīng)歷形成了他關(guān)于預(yù)算改革的許多思想。美國哥倫比亞大學(xué)公共管理研究所所長古利克主張，行政機關(guān)應(yīng)該増加管理財政事務(wù)的職責(zé)，而立法機關(guān)則應(yīng)相應(yīng)地減少其在財政事務(wù)中的作用。在他看來，這祥做的目的在于使有決心的行政機關(guān)擺脫立法機關(guān)的優(yōu)柔寡斷。古利克還提倡“功能化”，或者說，計劃、預(yù)算應(yīng)該運用可以用來進行檢查和評估的績效指標(biāo)。

弗雷德里克·泰勒在他的主要著作《科學(xué)管理原理》所倡導(dǎo)的科學(xué)管理理論最終形成了一場影響美國乃至西歐工商企業(yè)管理的科學(xué)管理運動。盡管科學(xué)管理理論最初是針對企業(yè)管理而提出的，但是它同時也為政府的行政管理改革提供了線索和方法。威廉·亨·萊芬韋爾就是把科學(xué)管理的原則運用于機關(guān)辦公室管理并取得成功的人，他于1916年10月在《系統(tǒng)》雜志上發(fā)表了他的第一篇論文《我把“科學(xué)管理”應(yīng)用于辦公室的計劃》；莫里斯·盧埃林·庫克也曾將科學(xué)管理運用到教室和市政機構(gòu)；倫納德·D. 懷特(Leonard·White)則進一步用科學(xué)管理理論研究政府行政管理，他在1926年發(fā)表了第一部公共行政學(xué)教科書《行政學(xué)導(dǎo)論》，開創(chuàng)性地提出了行政學(xué)的理論體系及該學(xué)科的概括性全貌，并終于完成了行政學(xué)研究的系統(tǒng)化。

總之，在美國內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后的半個世紀(jì)里，理論界的導(dǎo)向已經(jīng)明顯偏離了19世紀(jì)占主導(dǎo)地位的自由放任主義，美國聯(lián)邦政府已開始從“守夜人”式消極政府轉(zhuǎn)變成一個對國民經(jīng)濟進行主動干預(yù)的積極政府。新的理論思潮日漸高漲，為美國進步主義運動及行政擴權(quán)及改革提供了堅實的理論基礎(chǔ)。

美國的行政改革及擴權(quán)進程

進步時代是美國現(xiàn)代化進程中經(jīng)歷的首次經(jīng)濟-社會大轉(zhuǎn)型。在這個時代，資本從分散到集中，從自由到壟斷，是進步時代經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志。公司壟斷霸權(quán)為了維持和擴大其市場統(tǒng)治地位，進而將觸角伸向政治和社會領(lǐng)域，政府遭到了壟斷資本家的俘獲，但卻沒有足夠的自主性和能力來擺脫俘獲，應(yīng)對轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的危機。美國統(tǒng)治精英為應(yīng)對挑戰(zhàn)及適應(yīng)新形勢，加快了行政改革及行政擴權(quán)的步伐。

一、美國文官制度改革。鑒于政黨分贓制的弊端，要求改革文官制度的呼聲越來越高。在改革勢力的推動下，1871年美國政府成立統(tǒng)一的文官事務(wù)委員會。1876年海斯總統(tǒng)指令海關(guān)、稅務(wù)、內(nèi)政等機構(gòu)試行公開競考選用文官。然而在政黨分贓制盛行之際，這些改革措施并未收到明顯效果，但改革文官制度的步伐并未停止。隨著共和黨總統(tǒng)加菲爾德1881年被一名求職未遂者刺殺，成為分贓制的犧牲品，以及1882年共和黨中期選舉嚴(yán)重受挫，為了能在1884年的總統(tǒng)選舉中獲勝，及可能上臺的民主黨利用分贓制削弱共和黨勢力，共和黨轉(zhuǎn)而支持民主黨議員的改革提案。于是美國國會1883年1月通過《彭德爾頓文官法》（The Pendleton Civil Service Act），用以遏止賣官鬻爵的歪風(fēng)。

彭德爾頓法的主要內(nèi)容有: (1) 建立總統(tǒng)直轄的文官委員會，由三人組成，經(jīng)參議院同意由總統(tǒng)任命，負責(zé)制訂文官規(guī)則，組織文官考試，監(jiān)督和調(diào)查文官規(guī)則的執(zhí)行情況。(2) 實行二分制，即把文官分成政務(wù)文官和業(yè)務(wù)文官，政務(wù)文官由總統(tǒng)任命，與政黨共進退，其他的都屬業(yè)務(wù)文官，適用文官制度法。(3) 文官須經(jīng)過公開的競爭考試，擇優(yōu)錄用。政府官職空缺由公眾應(yīng)試，擇優(yōu)錄用，被錄用人員一般從低級文官開始工作，逐漸提升，以平時政績考核結(jié)果為其晉級獎勵的依據(jù)和頒發(fā)工資、獎金的基礎(chǔ)。(4) 確立職位常任原則。凡通過考試被錄用的文官不得因政治原因 (指政黨關(guān)系) 被解除公職，所有應(yīng)試錄用的文官實行職業(yè)保險，即職務(wù)常任，使文官獲得相對的職業(yè)保障。(5) 文官在政治上保持中立，禁止文官人員捐助、協(xié)助政黨競選，文官職位不受政治活動和黨派利益的影響。彭德爾頓法的頒布與實施，標(biāo)志著美國文官制度的建立。它把自由競爭機制引入文官的選拔錄用，局部廢除了分贓制，確立了以公開競爭考試錄用和功績晉升為核心的功績制。

二、建立大批隸屬于總統(tǒng)、專業(yè)與強大的行政機構(gòu)。作為當(dāng)時最能體現(xiàn)政府功能擴張的對鐵路公司的管制改革，實際上也是從各州開始的。有些州首先對管制鐵路進行改革嘗試，制定了所謂格蘭其法律。這些法律一般規(guī)定了鐵路和其他某些公用事業(yè)的最高收費，主要是規(guī)定鐵路短途貨運率不得高于長途貨運率。進而，1887年美國國會通過了《州際商業(yè)法》（The Interstate Commerce Act of 1887），成立“州際商業(yè)委員會”（Interstate Commerce Commission），本法的通過讓行政機關(guān)開始走向?qū)I(yè)與強大的道路。到19世紀(jì)末政府掌管了電信郵務(wù)、交通建設(shè)、工商業(yè)管理等業(yè)務(wù)，職能得到擴增，這也代表行政意識逐漸抬頭。

1901年總統(tǒng)威廉·麥金萊被無政府主義者刺殺身亡，西奧多·羅斯福繼任總統(tǒng)后，為加強對國家經(jīng)濟的管理，增設(shè)了商務(wù)與勞動部，隨后他又連續(xù)設(shè)置了重要的職能委員會：聯(lián)邦儲備委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會、聯(lián)邦農(nóng)業(yè)委員會、美國海運委員會、鐵路勞工委員會和預(yù)算局，并通過這些機構(gòu)來制訂金融、貿(mào)易、海運和預(yù)算等方面的政策，或者協(xié)助他處理這些方面的問題。在此方面，羅斯福開創(chuàng)了通過建立大批行政機構(gòu)來擴大總統(tǒng)權(quán)力的先河。此后的幾屆政府都對建立行政機構(gòu)樂此不疲，從而使權(quán)力加速向總統(tǒng)集中。

三、總統(tǒng)立法權(quán)的擴大。從西奧多·羅斯福開始，總統(tǒng)通過向國會頻繁地提交國情咨文的方式，積極參與國會的立法過程。在威爾遜執(zhí)政期間，他打破約翰亞當(dāng)斯以來把國情咨文轉(zhuǎn)交給國會的傳統(tǒng)，在就職的第二個月就親自到國會宣讀咨文并提出立法的要求。威爾遜的舉動，不僅贏得國會的好感，還推動國會迅速通過自己所希望的立法，同時作為一種輿論手段，也起到了阻止院外活動集團對國會施加影響的作用。自此以后，總統(tǒng)提交的國情咨文實際上成為一種立法綱領(lǐng)，國會的許多主要立法就是在總統(tǒng)咨文的基礎(chǔ)上制定的。而此前，立法權(quán)力一直是單獨控制在國會手中的。

四、反托拉斯運動。1890年時美國國會通過了《謝爾曼反托拉斯法》（The Sherman Antitrust Act ），規(guī)定可以通過司法途徑來解決托拉斯問題。不過，反托拉斯法的運行至西奧多·羅斯福時期才有明確的成果。在1890至1901年間，聯(lián)邦政府提出的幾項反托拉斯訴訟中，竟然沒有一件獲得勝訴。羅斯福通過法律增加司法部的編制，提高其反壟斷的起訴能力。他根據(jù)謝爾曼托拉斯法提出了43起案件，限制或解散了許多壟斷企業(yè)，包括所謂的牛肉壟斷、北部證券公司、美孚石油公司、美國煙草公司等。在塔夫脫時期，聯(lián)邦政府起訴的大企業(yè)比羅斯福八年中起訴的大企業(yè)還要多。一些改革派人士認為，保護性關(guān)稅是“托拉斯之母”，認為若減少對托拉斯產(chǎn)物的關(guān)稅保護，龐大的壟斷組織就會在競爭中被搗毀。威爾遜執(zhí)政之后，立即敦促國會通過了《安德伍德-西蒙斯關(guān)稅法案》，將平均稅率由40%以上降到27%，大大減少了原材料和制成品的關(guān)稅。

五、強化對經(jīng)濟和社會的管理。西奧多·羅斯福還在商務(wù)部成立公司局，專門負責(zé)調(diào)查企業(yè)的跨州商業(yè)活動；成立食品藥品局，專門監(jiān)管食品藥品安全。他還成功地敦促國會實現(xiàn)并實行了三項主要監(jiān)管措施：《赫本法案》、《食品和藥物純凈法案》和《肉類產(chǎn)品監(jiān)督法案》，授權(quán)州際貿(mào)易委員會設(shè)置鐵路運費上限，并對食品、養(yǎng)畜和肉類加工企業(yè)進行稽查和實施強制衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，以及加入了當(dāng)時剛剛興起的自然資源保護運動。在羅斯福離任之前還推出了美國聯(lián)邦史上具有深遠影響意義的經(jīng)濟社會規(guī)劃。其行動內(nèi)容主要包括：推薦把所有做跨州業(yè)務(wù)的企業(yè)都納入聯(lián)邦體系，征收所得稅和遺產(chǎn)稅，限制法院對罷工者使用禁令，制定雇主義務(wù)法來保護受傷工人，對聯(lián)邦雇員實行更嚴(yán)厲的八小時工作法。

塔夫脫1908年當(dāng)選美國總統(tǒng)并繼續(xù)推行羅斯福的政策。他擴大了政府管制鐵路公司的權(quán)力，第一次將電話與電報公司納人政府管制。此外將更多的土地納入聯(lián)邦森林保護體系。塔夫脫還與社會安置運動和社會福利改革者攜手支持工廠安全生產(chǎn)立法，建立了美國兒童局，保護兒童的權(quán)利。

伍德羅·威爾遜上任后繼續(xù)深化羅斯福的改革措施。威爾遜根據(jù)1913年生效的第十六條修正案，開征了個人所得稅。憲法第十六條修正案確認了聯(lián)邦征收所得稅的合法性，這意味著憲法規(guī)范的中心從重公民財產(chǎn)權(quán)的保護，開始走向保護公民財產(chǎn)權(quán)和保障政府財政權(quán)并重。最引人注目的是，威爾遜依照聯(lián)邦儲備法重組了國家銀行系統(tǒng)。1913年推動建立了公眾控制的聯(lián)邦儲蓄委員會，來管理聯(lián)邦儲蓄系統(tǒng)，履行中央銀行的功能，為政府全面干預(yù)經(jīng)濟奠定了基礎(chǔ)。受到進步黨人等多重利益的壓力，威爾遜最終建立了聯(lián)邦貿(mào)易委員會——擁有強大權(quán)力防止抑制競爭的常設(shè)機構(gòu)。到1916年，威爾遜進而支持包括早期他反對或不愿支持的一些重要的社會改革，諸如聯(lián)邦兒童勞工法案、對工人的補償措施、農(nóng)業(yè)貸款的行為和婦女選舉權(quán)。此外，威爾遜還頒布了聯(lián)邦支持教育、農(nóng)業(yè)和公路建設(shè)的政策措施。

第一次世界大戰(zhàn)進一步促進了聯(lián)邦政府權(quán)力的擴大。聯(lián)邦行政權(quán)力擴大首先表現(xiàn)為聯(lián)邦軍隊的擴大和聯(lián)邦政府的軍費開支大幅度增加。聯(lián)邦政府還建立了戰(zhàn)時工業(yè)委員會，對全國經(jīng)濟進行強制管理。國會通過一系列法律，對公民權(quán)利的應(yīng)用作了嚴(yán)格的管制。威爾遜成為歷史上第一個以武力方式把美國利益推到世界范圍、把美國理念帶入國際政治，并期望以美國價值觀統(tǒng)帥全球意志的美國總統(tǒng)。

六、預(yù)算改革。伴隨著政府更多地介入經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，需要由政府處理的管理事務(wù)也越發(fā)地繁多而龐雜，公眾對政府提出了更多和更高的提供公共服務(wù)的要求。與此相應(yīng)的，政府的支出規(guī)模也越來越大，但與此同時，在城市中出現(xiàn)的大量的貪腐現(xiàn)象以及由于財政制度本身的缺陷所導(dǎo)致的效率低下，嚴(yán)重地侵燭和威脅著民眾對政府的信任，要求徹底改革政府財務(wù)和預(yù)算管理制度，以消除腐敗、提高效率和落實政府責(zé)任的訴求也越來越強烈。

1905年，一批人設(shè)立了旨在推動紐約市預(yù)算改革的“紐約市政研究所”，今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”(the Brookings lnstitution)便是由它演化而來的。預(yù)算改革者指出，沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府(invisible government)”，而“看不見的政府”必然是“不負責(zé)任的政府(irresponsible govemment)”?！安回撠?zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?visible goverment)；“看得見”，人民才有可能對它進行監(jiān)督。

行政預(yù)算制度起源于人民利益的總管家——總統(tǒng)，與人民利益的個別代表——國會議員之間的權(quán)力之爭，確切地說是從精力充沛的西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)向國會奪取創(chuàng)制權(quán)開始。羅斯?？偨y(tǒng)通過禁止政府各部門與國會議員之間的直接交易，開始實施對行政機關(guān)的全面控制。但實質(zhì)性的發(fā)展是由克里夫蘭與威洛比任職的塔夫脫委員會完成的，塔夫脫總統(tǒng)在前任的基礎(chǔ)上贏得了制定并向國會提交預(yù)算的權(quán)力，但終究沒有贏得將預(yù)算立法的斗爭。1921年《預(yù)算與會計法》(the Budget and Accounting Act)最終由國會通過并經(jīng)由哈定總統(tǒng)簽署，這場以行政預(yù)算為目標(biāo)的全國性預(yù)算改革運動算是取得了最后的勝利。

該法案規(guī)定：第一，賦予總統(tǒng)編制并向國會遞交年度預(yù)算的職責(zé)；第二，在財政部設(shè)立預(yù)算局及其負責(zé)人，僅對總統(tǒng)負責(zé)，在一切與預(yù)算有關(guān)的事務(wù)上作為總統(tǒng)的代表機構(gòu)；第三，除非應(yīng)國會兩院中一院的要求，否則禁止政府任何官員或雇員向國會申請撥款；第四，設(shè)立獨立的審計服務(wù)機構(gòu)即審計總署，由總審計長領(lǐng)導(dǎo)，接管以前被授予財政部審計官的所有職權(quán)。任何官員或雇員向國會申請撥款；第四，設(shè)立獨立的審計服務(wù)機構(gòu)即審計總署，由總審計長領(lǐng)導(dǎo)，接管以前被授予財政部審計官的所有職權(quán)。預(yù)算改革前，美國各州政府和聯(lián)邦政府都是由議會主導(dǎo)，威爾遜總統(tǒng)甚至把它稱作“國會政府”，預(yù)算改革最終是作為一個推動政府?dāng)U張并使之理性化和合法化的工具出現(xiàn)，將權(quán)力轉(zhuǎn)移到行政部門，促使了美國現(xiàn)代總統(tǒng)制的形成。

對中國的啟示

美國內(nèi)戰(zhàn)后第二次工業(yè)革命的全面完成推動了美國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，工業(yè)革命給美國社會和生活帶來的是時代巨變。在此短暫的時間內(nèi)，美國從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟從自由市場經(jīng)濟到私人壟斷資本主義的轉(zhuǎn)型；城市生活成為美國人民生活的特征，社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和社會利益多樣化。城市化引起了大規(guī)模社會變遷與轉(zhuǎn)型，美國從一個鄉(xiāng)村型社會，變成城市為主的工業(yè)型社會。外交上，美國正從區(qū)域強國邁向全球，作為一個新興大國崛起關(guān)鍵時期。從美利堅成長史看，美國從南方重建結(jié)束到進步主義運動時代正是美國作為新生大國的更年期。

第一，以效率為目標(biāo)，改革首先從體制運行機制，通過制度創(chuàng)新而開始及展開，讓危機化為轉(zhuǎn)機。美國政府通過官僚制度改革，使“政黨分肥制”徹底失去了存在的基礎(chǔ)。采用科層制、功績制、專業(yè)化訓(xùn)練和管理的職業(yè)官僚轉(zhuǎn)變了政府俘獲的頹勢，提高了政府對經(jīng)濟和社會生活干預(yù)的程度，進而增強了政府能力。美國進步時代通過巨大的行政力量阻止了市場壓制和剝削社會，對大企業(yè)和經(jīng)濟、市場進行監(jiān)管。通過提升行政效率，承擔(dān)越來越多的職能，滿足越來越多的社會需求。政府是制度變遷過程中的一個最關(guān)鍵的主體，政府的行為目標(biāo)對轉(zhuǎn)型或治理的方向和過程有著決定性影響。怎樣正確、合理發(fā)揮政府、行政的力量在國家發(fā)展、成長過程的作用，值得思考。

第二，正確認識市場、私有財產(chǎn)保護等問題。古典自由主義中保障個人自由和限制政府權(quán)力，啟蒙運動的自然法學(xué)說所倡導(dǎo)的“有限政府”或“最小政府”的思想為美國人普遍所接受，并成為美國立國的精神淵源。但是美國進步主義確定了政治討論的用語“托拉斯”和“特殊利益”威脅著“民主政體”和“個人自由”。放任主義的政府無法重視“競爭”，也不能帶來工業(yè)主義允諾的社會和經(jīng)濟“效益”。

市場原教旨主義所宣稱的市場可以自動回復(fù)平衡，不需要政府以任何方式進行干預(yù)，讓每一個人自由地追求個人利益，公共利益就會因此而得到最大程度的滿足。但是市場卻沒有被設(shè)計得可以用于維護公共利益。市場參與者參與競爭不是為了維護競爭，而是以戰(zhàn)勝對手、取得勝利為目的。所以保護市場機制本身就是對公共利益的一種維護。同時，在工業(yè)化資本主義時期，大企業(yè)、大資本能夠顯著地影響和左右政府的決策，而社會上絕大多數(shù)的普通百姓中的任何個體都無法與大資本相抗衡，這時保護絕大多數(shù)人的自由權(quán)利，改變不平等競爭格局，防止政治成為少數(shù)人追逐利潤的工具，成為政府的必要責(zé)任。這就要求政府從自由資本主義時“守夜人”式的消極政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€對國民經(jīng)濟進行主動干預(yù)的積極政府，包括開征個人所得稅，對貧富分化進行有效調(diào)節(jié)。美國意義上的保護私有財產(chǎn)，嚴(yán)格來說是保護中產(chǎn)。只有合法、勞動致富的財產(chǎn)才是神圣不可侵犯。正因為如此，進步主義高潮時期的1913 年美國通過憲法第十六條修正案，賦予美國聯(lián)邦政府征收累進所得稅制的權(quán)力，為改善社會公平與效率雙方面發(fā)揮了積極的作用。當(dāng)時，威爾遜讓國會縮減了大約 25% 的關(guān)稅，正是通過向最富有的美國人征收所得稅來彌補這項稅收損失的。政府要建立保護人們通過合法手段創(chuàng)造財富的制度，防止一些人運用暴力（包括政治手段）去剝奪他人的財產(chǎn)，同時要防止那些大財富的擁有者利用他們已掌握的財富去阻礙其他人通過自己的努力致富，或利用已經(jīng)掌握的巨大財富去控制和操縱國家權(quán)力。（馬駿、劉亞平，2010）也就是說，怎樣正確把握個人的權(quán)利與政府的責(zé)任，亦值得思考。

第三，現(xiàn)代社會對監(jiān)管的需求是無限的，財政及預(yù)算是現(xiàn)代社會核心問題。我們應(yīng)該看到的是，美國這一時期在行政權(quán)急劇擴張的同時并沒有打破原來的權(quán)力制衡。相反，美國行政權(quán)的擴大恰恰是議會種種方案，甚至是憲法修正案所授予的，是在憲政框架范圍內(nèi)，原有的監(jiān)督、制約依然具有決定性的意義。行政權(quán)的擴大或改革是為了讓政府必須扮演更為重要的領(lǐng)導(dǎo)角色，克服資本主義經(jīng)濟混亂狀態(tài)，讓混亂的資本主義經(jīng)濟受到政府的更多監(jiān)管，及解決當(dāng)時復(fù)雜的社會矛盾。包括這期間國會基于現(xiàn)實的需要給予總統(tǒng)的“任意性權(quán)力”。行政權(quán)的任意性權(quán)力，實際上是一種變相的立法權(quán)，也就是一種行政部門通過制訂規(guī)范性文件對法律的執(zhí)行做出更加細致的規(guī)定的權(quán)力。對于這一點，聯(lián)邦最高法院給予了重要支持——在1892年的“菲爾德訴克拉克案”的判決中，大法官哈倫充分肯定了總統(tǒng)執(zhí)法任意權(quán)的重要性。也就是說，美國進步主義運動之所以獲得巨大成功在于兩個“強化”——強化政府對經(jīng)濟-社會的監(jiān)督與調(diào)節(jié)；強化國會、司法對行政的監(jiān)督與授權(quán)。強化監(jiān)管是貫徹整個時代的始終，才保證了效率與公平。更為關(guān)鍵的是，行政權(quán)擴張并不是無限的。當(dāng)機構(gòu)臃腫，效率低下或腐敗，無法承擔(dān)相應(yīng)使命或任務(wù)時，精簡甚至解散就是唯一出路。去年韓國“歲月”號沉船事故發(fā)生后，韓國總統(tǒng)樸槿惠就宣布解散救援處理不力的海洋警察廳。烏克蘭總統(tǒng)維克托·尤先科2005年7月因該國交警一向貪污索賄，解雇其國內(nèi)全部2.3萬名交警。

怎樣維持政府、市場與社會三者之間的平衡，同樣值得思考。如經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨說判斷一個良好稅收體系的“第一標(biāo)準(zhǔn)是公平……，第二個重要的標(biāo)準(zhǔn)是效率”，那么怎么花這些錢亦是關(guān)鍵。美國預(yù)算改革則從整體上為美國人重構(gòu)了一種全新的國家治理。公共預(yù)算其實是各種利益集團在政治領(lǐng)域?qū)で笞陨砝娴挠行Чぞ?，美國公共預(yù)算改革使政府成為負責(zé)任的、代表人民利益的政府。預(yù)算界定了政府活動的范圍，確定了政府與社會之間的界限，劃定了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界。（喬納森·卡恩：《預(yù)算民主——美國的國家建設(shè)和公民權(quán)1890一1928》2008年版。）

對此，王紹光有著高度評價：公共財政制度是國家政治體制最重要的組成部分，其重要性不亞于選舉制度、政黨政治、議會制度和輿論監(jiān)督制度；預(yù)算改革從收入和支出兩方面改造公共財政是遏制腐敗，加大政府透明度，調(diào)節(jié)收入分配，緩解社會矛盾，增強國家能力的制度條件。不改造公共財政，無論是基層民主，還是更大范圍的民主，都難以發(fā)揮實效。改造公共財政的過程實際上也是政治改革的過程。公共財政改革是低調(diào)的，不會過分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談?wù)摗罢蚊裰鳌备菀撞僮?；它是?wù)實的，可以在不太長的時間里產(chǎn)生看得見的變化。一句話，美國預(yù)算改革不僅讓民眾參與到政治中來，更為關(guān)鍵的是讓抽象民主過程、盲目的政治參與，演變成具體、實實在在的與自己利益結(jié)合起來，更是賦予公民及社會無限制的監(jiān)督權(quán)利。相對應(yīng)地，中國也不乏好的改革方案，但是往往缺少全面的監(jiān)管設(shè)計，最終陷入失敗。

美國南方重建結(jié)束到1921年美國《預(yù)算法》出臺期間是美國成功、平穩(wěn)走向世界霸主的大國更年期。這期間，美國重新界定了政府的責(zé)任，富人的義務(wù)及公民監(jiān)督與參與的權(quán)利，重建了政府的合法性，保證官僚機構(gòu)的廉潔，有效地解決了諸如生產(chǎn)安全、消費安全、社會福利等領(lǐng)域內(nèi)存在的主要問題，消解了許多潛在的社會運動對政權(quán)的威脅，維護了社會公平和社會正義的基本價值觀，并獲得了巨大成功。所有這些，均對中國當(dāng)前的改革與轉(zhuǎn)型有著正面、積極的啟示或借鑒意義。

（儲昭根，浙江大學(xué)非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心研究員；中國南海協(xié)同創(chuàng)新研究中心兼職研究員。）