國家公權力控制與法治國家建設

馮波 申展

國家公權力控制與法治國家建設

馮波 申展

在當代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)中，經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設構成有機的統(tǒng)一整體。法治國家建設作為中國特色社會主義政治建設的重要組成部分，其中必然涉及國家公權力的控制向度。

從現(xiàn)實必要性來看，當代中國，國家公權力的濫用所導致的官、民矛盾集中體現(xiàn)在民眾對腐敗的痛恨、對國家公權力的不信任等各個方面，必須對國家公權力的控制予以高度重視，以扭轉上述局面。國家公權力的濫用主要表現(xiàn)為：以權謀私、勞民傷財、尸位素餐。有學者認為：當代“公權力濫用是中國社會存在的主要問題，是因為中國社會存在的其他問題與公權力濫用均存在極大的關聯(lián)。中國社會存在的其他問題包括社會核心價值觀缺失，社會公平的觀念沒有沒有獲得充分實現(xiàn)，社會誠信體系未能夠建立，貧富差距巨大，個人權利沒有充分保障等。換言之，因為公權力濫用，損壞了社會主義核心價值觀、社會公平、社會誠信，侵犯了公民個人的合法權益，公權力的不作為導致社會巨大的貧富差距。”（胡錦光，2014）為公眾深惡痛絕的“腐敗的本質是濫用公共權力為個人或小集團謀私利。公共權力的存在，國家管理權的存在，是人類社會生存所需，但如果這種權力高度集中在少數(shù)人手中又沒有適當?shù)闹萍s，那么公共權力就易于失去控制而被濫用。當下能夠做到的重構政治生態(tài)的工作，就是建立科學的權力制約和監(jiān)督體系”（高新民 2015）。

在中國知網(wǎng)上查詢“法治國家建設與公權力控制”，共搜索出1995篇期刊論文，其中多數(shù)涉及法治國家建設的一般性論述，極少論及法治國家建設與國家公權力控制的關系。具體來說，進入新世紀，學術界對法治國家的研究逐年增加，此前每年的論文數(shù)基本上在20篇以下。2001年，論文數(shù)從20篇開始逐年遞增， 2006-2012年，每年論文數(shù)在100-200篇的范圍內(nèi)。2013年起，論文數(shù)明顯增加，每年論文數(shù)超過200篇，分別達到211、266篇，2015年有望更多。但關于法治國家建設與國家公權力控制的文章則鳳毛麟角。

從上述文獻分析，近十年來國內(nèi)關于公權力控制的期刊論文在內(nèi)容上有以下幾類：

第一類，探討公權力和腐敗的關系，提出相應的應對建議，認為：權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗。“從權力生成的社會根源上看,治理權力的濫用需要劃界的是公權力與私權力。從民主治理腐敗的視角,在權力的社會關系中,界分公權力與私權力各自的運行軌道,防止它們并軌運行,是治理權力濫用的有效圖式”（池忠軍，2007）。

第二類，從社會權力與公民權等角度辨析了幾個關于權力的概念及相關判斷：“社會權力”即社會主體以其所擁有的社會資源對國家和社會的影響力和支配力。公民權是公民社會和社會權力的核心。“權為民所賦”是指執(zhí)政黨和政府權力的來源;“權為民而用”是執(zhí)政黨和政府權力的根本歸宿;“還權于民”則是進一步確認:非法或不當?shù)?、過度地被執(zhí)政黨和政府壟斷或侵犯的權利和權力,應當還歸人民;“權為民所用”則是要求權利和權力直接由人民掌握和行使（郭道暉，2011）。

第三類，探究理性建構網(wǎng)絡言論自由與公權力機關之間的關系，認為：理性建構網(wǎng)絡言論自由與公權力機關之間的關系在互聯(lián)網(wǎng)普遍化、網(wǎng)絡言論表達常態(tài)化的背景下尤為重要。劉冰在《網(wǎng)絡言論自由與公權力關系的理性構建》上說：“一方面,對行使公權力的機關,即立法、執(zhí)法、司法機關,必須明確其權責,使其依法行使權力,防止其對網(wǎng)絡言論自由權的侵害；另一方面,網(wǎng)民也應理性發(fā)表言論,在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使這一權利。通過在公權力機關與網(wǎng)絡言論之間建立良性關系,使民眾充分享有言論自由權,全方位監(jiān)督公權力機關,既保證立法、執(zhí)法、司法的公平公正,從而提高公權力機關的廉潔與威信,進而提高法律的威信,有益于我國的法治建設,又使民意暢通地表達出來,有利于消弭社會矛盾與沖突,保證社會和諧運轉?！?/p>

第四類，探討公權力誠信體系出現(xiàn)的危機、后果及其應對辦法，認為：公權力誠信體系出現(xiàn)危機時,往往會伴隨道德滑坡、誠信缺失，政府計劃履行的各項任務受到懷疑,民主受到質疑等現(xiàn)象。所以，需要不斷完善公權力誠信體系,制定社會信用管理法律法規(guī)?！肮珯嗔φ\信與民眾認同有著直接的關聯(lián),當公權力在政務誠信與民眾對公權力誠信的期待值之間引發(fā)尖銳矛盾時，需要法律監(jiān)督在公權力運行機制上伸張公平正義”（張曦，2013）。 從信任體系結構方面看，公權力信任在現(xiàn)代社會信任體系中居于主導地位,是一個社會誠信良性運行和健康發(fā)展的前提。改革開放以來,中國公權力信任得到了較大發(fā)展,但是由于公權力職能轉型滯后、法治不足等原因,使得公權力信任在一定程度上出現(xiàn)了危機。“當下中國公權力信任建設的關鍵在于法治:通過法治治國方略,推動公權力合法性及職能轉型;通過公法建設,完善公權力法治;通過效率優(yōu)先工具論法律觀向公平優(yōu)先價值論法律觀的變化與轉型,完善公權力的中立性與公正性”（魏建國，2014）。

上述幾類文章中直接探討國家公權力控制問題的很少，只有個別文章談及“界分公權力與私權力各自的運行軌道,防止它們并軌運行,是治理權力濫用的有效圖式”等原則。本文擬在國家公權力控制問題這個維度進行分析，探究國家公權力控制與法治國家建設的關系，在“界分公權力與私權力各自的運行軌道,防止它們并軌運行,是治理權力濫用的有效圖式”的原則基礎上，對于在法治國家建設框架下進行國家公權力控制提出具體對策建議。

一、法治國家概念及其語境

新中國成立后，國內(nèi)學術界最早見于文獻的“法治社會”表述是在1959年。此后一直到改革開放前，受到政治環(huán)境的影響，對于法治社會的思考與研究基本停滯。“文化大革命”更是對法治的踐踏。改革開放后，政治學、法學、社會學等社會科學學術環(huán)境向良性方向發(fā)展，為在中國進行正常的法治社會研究提供了便利條件。在這種背景下，學術界對“法治社會”的研究隨著中國政治領域的改革而不斷拓展和深入。

正如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所概括的：“長期以來，特別是黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結我國社會主義法治建設的成功經(jīng)驗和深刻教訓，提出為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設社會主義法治，取得歷史性成就”。 1997年，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會報告指出：“我國經(jīng)濟體制改革的深入和社會主義現(xiàn)代化建設跨越世紀的發(fā)展，要求我們在堅持四項基本原則的前提下，繼續(xù)推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家?！币婪ㄖ螄?、建設社會主義法治國家，確立了法治在政治建設領域中的重要地位和作用。1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，這是我國1982年憲法的第三個修正案。該修正案將“依法治國”正式寫入我國憲法。2007年，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會報告明確提出“樹立社會主義法治理念”。 2013年，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議上審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，對“推進法治中國建設”做了如下明確論述：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義?！?014年10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，做出“全面推進依法治國”的重大戰(zhàn)略部署。該“決定”首先明確了依法治國的重要性：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安”，然后分析了當前我國的法治建設所取得的成就、存在的問題：“必須清醒看到，同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現(xiàn)為：有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現(xiàn)象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重，執(zhí)法體制權責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須下大氣力加以解決”。有鑒于此，該“決定”明確提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

在中國學術界，伴隨著當代中國政治層面的改革進程，對于法治社會、法治國家、法治政府的研究也相應地同步跟進。 “法治社會”這個概念，在改革開放初期指涉的是有法制的社會，以此區(qū)別于“文革”期間法制虛無的人治社會（張文顯，1989）。此后，尤其是20世紀末以來，中國學術界的“法治社會”概念已不再僅僅局限于“法制的社會”之意，而是與“法治國家”“依法治國”等概念相互補充，將“法治社會”與“法治國家”“依法治國”等概念結合，認為：“‘法治社會’是社會的一種存在形式，是按社會的政治文化狀況來稱謂某種社會的特征?！ㄖ紊鐣侨可鐣畹拿裰骰ㄖ位灾位??！保ń靼?，2013） “法治國家、法治政府、法治社會三個概念在同一時空使用時，法治國家指整個國家公權力的法治化；法治政府主要指國家行政權行使的法治化；法治社會則主要指政黨和其他社會共同體行使社會公權力的法治化。法治國家、法治政府、法治社會建設的相互關系是：建設法治國家是建設法治政府的前提,建設法治政府是建設法治國家的關鍵；建設法治國家是建設法治社會的基礎，建設法治社會是建設法治國家的條件；建設法治政府是建設法治社會的保障，建設法治社會是建設法治政府的目標?！保ń靼玻?013）“法治建設包括法治政府建設、法治國家建設、法治社會建設三個層面，法治社會建設主要側重于對‘私權’和社會‘公共領域’進行法律規(guī)制，通過完善法律體系,促進社會實現(xiàn)全面合法自治。法治社會建設必須注重秩序與權利、公共權力調控與公民社會自治、公民自由保障與行為規(guī)制相結合。”（史丕功、任建華，2014）

二、政治學、法學視域下的公權力、國家公權力界定

哈羅德.D.拉斯維爾說，“政治研究是對權勢和權勢人物的研究。”“權勢人物是在可以取得的價值中獲得最多的那些人們?？赏@取的價值可以分為尊重、收入、安全等類。取得價值最多的人是精英，其余的人是群眾?！睓嗔?nèi)在地包含于政治學的研究領域之中。在政治學視閾中，公權力一般作為國家的權力，與市民社會的權力相對應。 “政治國家與市民社會的權力相比，政治國家權力被稱為公權力，以與市民社會自治的私權力加以區(qū)別?！保ㄅ藧蹏?011）

在法學界學術共同體內(nèi)，以權利存在領域為標準，公權力一般與私權力相對應，被視為權力的一個分支，是“公共組織根據(jù)公共意志， 組織、協(xié)調和控制社會與個人的力量(社會影響力)，或者說是人類社會和群體組織有序運轉的指揮、決策和管理能力?！保ê吕^明，2008）與這個概念的內(nèi)涵相對應，就外延來看，公權力由國家公權力、社會公權力兩部分組成。國家公權力作為公權力的重要組成部分，是公權力最基本、最主要的權利類型。它為國家公主體掌握，在實踐中以國家各級機關為權力載體，是國家職能得以實現(xiàn)的工具，也是國家組織在構建與發(fā)展過程中的重要基礎?！吧鐣珯嗔δ斯矙嗔χ种?與國家公權力相對應;其發(fā)端于社會內(nèi)部治理,是社會自治權的表征。政社分開與促進社會組織建設是國家對公共治理提出的新命題,在國家與社會二元界分、政府與社會合作治理的新時代,社會公權力已然以一種新的權力形態(tài)凸顯于政治舞臺。該權力的運行與組織建構等均與國家公權力有著迥然不同的規(guī)則抑或規(guī)律;在自治與規(guī)制的良性和諧之間,在權力與權利的有效互動之中,社會公權力與國家公權力一道演繹著多元民主與共建共治的新篇章”（徐靖，2014）。本文取法學意義上的國家公權力概念。

三、國家公權力控制與法治國家建設

法治國家建設需要國家公權力有積極的作為，但同時又要控制國家公權力濫用及其后果。這就是國家公權力的悖論。固然，“法治社會具有法治的融貫性和社會的共治性兩大特質。法治社會建設需要以公權力為主導,要求透過法治社會化實現(xiàn)社會法治化”（江必新，王紅霞2014）。但是，“由于社會與國家的二重性，人類不得不面對既需要權力又懷疑權力的二難困境。法律是現(xiàn)代文明社會的最高調整系統(tǒng)，運用法律維護市民社會的自律、自治與獨立，明確國家權力行使的根據(jù)、范圍、界限和程序，協(xié)調國家與社會的關系，實現(xiàn)法治社會與法治國家的整合，是建立社會主義法治國家的關鍵問題。”（劉旺洪，1998）

國家公權力控制是法治國家建設的重要內(nèi)容、重要條件，法治國家建設內(nèi)在地包含了制約國家公權力的建設與對國家公權力控制。在國家公權力控制的維度，從現(xiàn)實層面看，國家公權力控制是贏得民心的必然要求、必要手段。數(shù)據(jù)顯示，2015年1至3月，“全國檢察機關共立案查辦貪污賄賂犯罪案件7556件9636人。其中，貪污受賄5萬元以上、挪用公款1 0萬元以上的大案6649件，占立案總件數(shù)的88%；縣處級以上干部貪污賄賂犯罪要案907人（含廳局級以上干部1 56人），占立案人數(shù)的9.4%”。習近平總書記提出的“把權力關進制度的籠子里”的比喻也在一定范圍內(nèi)獲得了民眾的認同。2014年12月30日，中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院發(fā)布《中國社會發(fā)展年度報告（2014）》?！?014年的調查發(fā)現(xiàn)，受訪者對政府社會責任滿意狀況較好，滿意指數(shù)得分60.8分，比2013年上升1.0%。與2012年和2013年相比，受訪者對收入增長、社會治安、食品安全、空氣質量、自來水質量、生態(tài)水面質量等的滿意度呈逐年上升趨勢；對政府治理責任各項指標的信心度比前兩年均有較大幅度提升，比如，認為預防和懲治腐敗在未來3年將變好的受訪者比例相較2013年上升了22.3個百分點，預防和懲治腐敗成為政府治理責任各項議題中滿意度和信心度最高的指標”（林娜，2015）。但是，對國家公權力的控制不僅僅涉及到反腐敗這一個方面，更根本的是從法治國家建設的角度對國家公權力進行法律方面的規(guī)范、控制。

對國家公權力的控制，一方面可以從黨的建設的角度，全面、從嚴治黨，嚴格按照黨章的要求，嚴格黨的政治紀律，加強黨內(nèi)監(jiān)督，認真從各個方面、各個環(huán)節(jié)加強黨的建設、要求各級黨員干部——大部分國家公權力主體，形成良好的行使國家公權力的從政環(huán)境。另一方面，因為國家公權力控制的首要問題是確定權力邊界，所以從法治國家建設的維度上，應該通過立法來明確、進一步規(guī)范國家公權力的職能、范圍、責任、工作流程，任何公權力主體都不得越權。

從法治國家建設角度，對于國家公權力的控制可以從縱向與橫向兩個方面進行分析。從縱向方面看，國家公權力主體是國家各級機關，對其的控制需要國家公權力主體——國家各級機關相互協(xié)調，分工協(xié)作，在厘清各自國家公權力邊界基礎上，做到相互呼應，共同發(fā)展，不要跨界、越界，以保證國家公權力的運用限定在其合法的范圍內(nèi)。從橫向上對國家公權力的控制可以分為立法、司法等方面的控制。

（一）立法保障方面的國家公權力控制

立法保障包含兩方面內(nèi)容：一方面，國家立法機關要嚴格立法、規(guī)范立法，完善立法體制，規(guī)范立法權限；另一方面，法律要明確國家各公權力主體的權力取得方式及各公權力主體的權力范圍與權力運行規(guī)則，做到國家各公權力主體有法可依、有法必依。

要嚴格確立立法權限的規(guī)范，以此樹立國家法律的權威性，形成對相關客體的普遍約束力。

此外還可以通過法律規(guī)制制定公權力主體行為合法性的標準。2015年3月，第十二屆全國人民代表大會第三次會議表決通過了關于修改《立法法》的決定。這是我國15年來首次決定修改《立法法》， 這充分說明了立法保障在建設法治國家中的地位和作用。這一政治安排對于國家公權力控制的立法保障也將起到推動作用。

（二）司法保障方面的國家公權力控制

完善的司法體制是法治國家建設的重要保障，也是國家公權力控制的重要手段。

完善的司法體制包含兩方面內(nèi)容：一方面，要保護、完善現(xiàn)有法律體系，保障現(xiàn)有法律的法律地位；另一方面，要規(guī)范現(xiàn)有司法運行體制，真正做到司法獨立與司法透明化，運用司法手段保障公民的權利不會受到國家公權力的不平等對待。前一方面立足于法律體系的不斷發(fā)展，強調重視憲法、部門法等。憲法是我國的根本大法，是我國一切法律的母法，也是國家公權力主體行使權力的最高依據(jù)。在國家公權力行使過程中，要時刻警示自身行為與現(xiàn)有法律是否有沖突并及時修正。這也是“法律至上”理念在實踐中的重要體現(xiàn)和檢驗標準。后一方面強調在進行司法審判的過程中，要堅持以法控權, 使法律成為國家公權力行為評價的規(guī)則、根據(jù)。一般情況下，在國家公權力與普通民眾沖突的司法案件中，公權力往往占據(jù)強勢地位，這會損害司法公正。因此，要加強行政訴訟的相關立法與執(zhí)法，真正做到公平公正，保障民眾權利。

國家公權力的控制是一門科學性、實踐性、正義性很強的“學問”，這門“學問”需要科學、合理、有效的“頂層設計”、法律和規(guī)章制度的完善。在法治國家框架下，運用立法、司法等手段對國家公權力的控制以防止其失范有首要的價值和必要。當然，從最根本的層面看，國家公權力的控制要以憲法、法律為權威、準繩，要堅決維護憲法、法律權威，克服人治的思維和行動邏輯。 否則，法律、制度設計再好，也起不到控制國家公權力的作用?！霸谌嗣裰鳈嘣瓌t下，作為人類治理國家的政治智慧的偉大結晶是人民制定憲法和法律，通過憲法和法律，既設定和賦予國家權力，使國家權力具有正當性和合法性；又設計一系列原則和制度，以保證國家權力行使的有效性；還設計一系列原則和制度控制國家權力，防止其濫用和擴張。”（胡錦光，2014）只有將上述控制公權力的要素用好、用足，才能真正實現(xiàn)對國家公權力的控制，也才能遏制國家公權力濫用對當代中國帶來的負面作用。在這個方面，任重而道遠。

（馮波，中國傳媒大學文法學部社會學系系主任，教授。申展，中國傳媒大學政治學理論專業(yè)政治與社會管理方向2014級碩士生。）