人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的實(shí)踐與完善

吳薇

人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的實(shí)踐與完善

吳薇

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各種矛盾糾紛也日益

增多。為促進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛化解，維護(hù)社會(huì)和諧，人民調(diào)解作為非訴訟的糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大的作用。但是人民調(diào)解缺乏能夠強(qiáng)制當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議的弱點(diǎn)，一定程度上阻礙了人民調(diào)解制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。如何才能使非訴訟調(diào)解結(jié)果獲得司法保障，得到有效執(zhí)行，司法確認(rèn)制度正是在這一社會(huì)需求下應(yīng)運(yùn)而生。司法確認(rèn)制度的核心就是通過確定性的法律規(guī)則和強(qiáng)制性的國家權(quán)力確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力，使之獲得強(qiáng)制執(zhí)行力，它是人民法院運(yùn)用司法權(quán)對(duì)人民調(diào)解工作給予的一種有力支持和強(qiáng)大保障。

一、上海法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的實(shí)踐

人民調(diào)解協(xié)議的效力，經(jīng)歷了從最初的無法律約束力，到具有民事合同效力，直至建立司法確認(rèn)制度的過程。上海法院的司法確認(rèn)工作自2010年下半年逐步展開，依照《人民調(diào)解法》和最高人民法院《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，2011年制定了《上海法院關(guān)于民事調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的實(shí)施細(xì)則（試行）》，從適用范圍、立案受理、審查確認(rèn)、執(zhí)行、申請(qǐng)撤銷等各方面做出了規(guī)定。從2011年起至2014年10月，上海各基層人民法院共受理調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)案件8595件，審結(jié)8572件；其中作出確認(rèn)裁定（民訴法實(shí)施前為決定書）的8527件，不予確認(rèn)35件。所確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，包括各街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)制作的調(diào)解協(xié)議，也包括了醫(yī)療糾紛聯(lián)合調(diào)解委員會(huì)等專業(yè)調(diào)委會(huì)制作的調(diào)解協(xié)議。

二、人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的意義及可能存在的問題

人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度作為一種訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決新模式，克服了人民調(diào)解協(xié)議在效力上的局限性，在保障人民調(diào)解制度應(yīng)有功能，節(jié)約司法資源，提高司法效率方面具有十分重要的意義。對(duì)當(dāng)事人而言，司法確認(rèn)程序有利于當(dāng)事人便捷高效地化解矛盾，減輕訴累、降低訴訟成本和風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)法院而言，司法確認(rèn)程序有利于緩解有限的司法資源與日益增長的糾紛解決需求之間的矛盾，提高審判質(zhì)量和效益。對(duì)調(diào)解組織而言，司法確認(rèn)程序有利于充分發(fā)揮各類調(diào)解組織的職能作用和調(diào)動(dòng)其積極性，提高其權(quán)威和地位，鼓勵(lì)各類調(diào)解組織的發(fā)展。對(duì)社會(huì)而言，司法確認(rèn)程序有利于豐富人民群眾和法院參與社會(huì)管理和公共服務(wù)的途徑，降低糾紛解決的社會(huì)成本，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

但是，作為一項(xiàng)新的特殊的訴訟制度，由于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序既不是典型的訴訟程序，也不是典型的非訴訟程序，在實(shí)踐中難免存在一定的問題。

第一，審查風(fēng)險(xiǎn)大。民訴法并未規(guī)定對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的審查方式，而實(shí)踐中主要以書面審查為主，即審查當(dāng)事人的民事行為能力、真實(shí)意思表示以及是否違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或社會(huì)公共利益。但由于沒有親歷調(diào)解過程，沒有開庭審理，沒有實(shí)地調(diào)查取證，尤其是當(dāng)當(dāng)事人惡意串通時(shí)，對(duì)糾紛的真實(shí)性無法查證，難防欺詐或者虛假調(diào)解的情形。

第二，糾錯(cuò)程序不明。根據(jù)民訴法規(guī)定，人民法院經(jīng)審查后，認(rèn)為調(diào)解協(xié)議符合法律規(guī)定的，裁定調(diào)解協(xié)議有效。對(duì)于該裁定，當(dāng)事人不能上訴，不能申請(qǐng)復(fù)議。但若之后發(fā)現(xiàn)確認(rèn)裁定錯(cuò)誤，或者有損害第三人利益的情形的，如何救濟(jì)，法律并未有明確規(guī)定。

三、完善人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度的建議

司法確認(rèn)的客體是人民調(diào)解協(xié)議，人民調(diào)解協(xié)議質(zhì)量的好壞，決定了司法確認(rèn)的正確與否，乃至于協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力。因此，人民調(diào)解工作的制度化、規(guī)范化和專業(yè)化， 是進(jìn)一步提高和擴(kuò)大司法確認(rèn)的效率和范圍的前提和基礎(chǔ)。盡管從上海法院目前的司法實(shí)踐看，絕大多數(shù)人民調(diào)解協(xié)議得到了司法確認(rèn)，但對(duì)于可能存在的問題，仍需引起重視，對(duì)該制度本身做出一定完善。

（一）需進(jìn)一步明確可予司法確認(rèn)的范圍

民事訴訟法及人民調(diào)解法關(guān)于可以提起司法確認(rèn)的協(xié)議類型，只規(guī)定了：“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的”這一項(xiàng)內(nèi)容，人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解范圍是“民間糾紛”，是否上述范圍內(nèi)的人民調(diào)解協(xié)議，均可以或有必要進(jìn)行司法確認(rèn)，上述范圍之外的其他調(diào)解協(xié)議，是否可以進(jìn)行司法確認(rèn)，需要法律予以明確。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，首先，人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)應(yīng)以必要性為其基本原則。調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的目的是賦予調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力，可執(zhí)行性是確認(rèn)的首要條件，不具有執(zhí)行性的調(diào)解協(xié)議不必要予以確認(rèn)。實(shí)踐中，有的調(diào)解協(xié)議內(nèi)容只包含倡導(dǎo)性、宣誓性內(nèi)容，如要孝敬父母、家庭成員間遇事要商量等，就不屬于司法確認(rèn)的范疇。當(dāng)然，實(shí)踐中有的調(diào)解協(xié)議既有可執(zhí)行性的部分又有無執(zhí)行性的部分，對(duì)于此類調(diào)解協(xié)議，可以一并確認(rèn)，以賦予調(diào)解協(xié)議中此部分的內(nèi)容以確定力，例如，解除合同并給付賠償?shù)恼{(diào)解協(xié)議，司法確認(rèn)裁定在對(duì)賠償金的給付部分賦予執(zhí)行力的同時(shí)，對(duì)于合同解除的內(nèi)容也一并予以確認(rèn)。

其次，可確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議類型不應(yīng)局限于民間糾紛，一些專業(yè)性較強(qiáng)的民事糾紛和商事糾紛經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)或商事調(diào)解機(jī)構(gòu)調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，也可以納入司法確認(rèn)范圍。因?yàn)?，通過聘請(qǐng)具有專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)的專門人才擔(dān)任人民調(diào)解員，調(diào)解一些專業(yè)性糾紛，是人民調(diào)解拓展職能，努力化解矛盾糾紛的發(fā)展方向。而我國的不少商事調(diào)解機(jī)構(gòu)近年來在商事調(diào)解領(lǐng)域也取得了一定的成績，贏得了較好的聲望，其與人民調(diào)解及其他民間糾紛解決力量一起，構(gòu)成了龐大的非訴訟糾紛解決網(wǎng)絡(luò)，為各種民商事糾紛的解決提供了相應(yīng)的渠道。司法機(jī)關(guān)通過一定方式確認(rèn)專業(yè)民商事調(diào)解協(xié)議，也有利于非訴訟調(diào)解發(fā)展，有利于社會(huì)矛盾化解。幾年來，上海法院在確認(rèn)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的專業(yè)民事糾紛和商事糾紛方面，也做了一些試點(diǎn)和探索，我們將不斷進(jìn)行總結(jié)和研究，以指導(dǎo)審判實(shí)踐。

（二）堅(jiān)持多種審查方式并重的原則

就法院對(duì)調(diào)解協(xié)議的審查要求而言，從審查形式上，一般有書面審查、庭審審查以及以書面為主、當(dāng)面詢問為輔三種；從審查內(nèi)容上，一般則分為形式審查和實(shí)質(zhì)審查兩類。

僅對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行形式審查可能難以發(fā)現(xiàn)一些違法、虛假或者違背社會(huì)公序良俗的調(diào)解協(xié)議，尤其是在雙方當(dāng)事人手拉手共同欺騙調(diào)解員、法官的情形下。如果因?yàn)閷彶椴粐?yán)而確認(rèn)了這些調(diào)解協(xié)議的法律效力，必然會(huì)損害人民法院的司法權(quán)威，也不利于徹底化解矛盾糾紛和維護(hù)社會(huì)和諧。因此，我們認(rèn)為，對(duì)民事調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)申請(qǐng)的審查，應(yīng)堅(jiān)持簡便快捷、依法審慎的原則。必要時(shí)可以通知雙方當(dāng)事人同時(shí)到場(chǎng)，當(dāng)面詢問當(dāng)事人。為了避免確認(rèn)不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，法院還可以采用更為慎重的方式，如詢問調(diào)解人員，進(jìn)行必要的證據(jù)調(diào)查，讓當(dāng)事人提交證據(jù)材料，詢問相關(guān)的案外人等等。當(dāng)然，如果每個(gè)司法確認(rèn)案件都投入大量的司法資源，也不符合設(shè)立司法確認(rèn)這一特別程序的初衷。因此，簡單的司法確認(rèn)案件，以書面審查為主，而較為重大的司法確認(rèn)案件，應(yīng)當(dāng)以庭審審查的方式為主，輔以必要的證據(jù)調(diào)查。當(dāng)事人無正當(dāng)理由未按時(shí)補(bǔ)充或者拒不接受詢問的，可以按撤回司法確認(rèn)申請(qǐng)?zhí)幚怼?/p>

（三）進(jìn)一步完善錯(cuò)誤確認(rèn)救濟(jì)途徑

法院在對(duì)司法確認(rèn)案件作出裁定時(shí)存在出現(xiàn)錯(cuò)誤的可能性，主要表現(xiàn)為兩種情形:一是司法確認(rèn)裁定對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生的錯(cuò)誤，比如對(duì)不得確認(rèn)之事項(xiàng)進(jìn)行了確認(rèn);二是當(dāng)事人調(diào)解協(xié)議涉及第三人的利益，司法確認(rèn)裁定損害了第三人的利益。由于相關(guān)法律和司法解釋對(duì)錯(cuò)誤確認(rèn)的司法救濟(jì)未作規(guī)定，審判實(shí)踐中產(chǎn)生了一些爭(zhēng)議。

1.當(dāng)事人可否申請(qǐng)?jiān)賹忂M(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。若事后發(fā)現(xiàn)裁定書確認(rèn)了無效的調(diào)解協(xié)議、確認(rèn)了不得確認(rèn)的調(diào)解事項(xiàng)或者調(diào)解組織出現(xiàn)違反職業(yè)道德的行為之時(shí)，法院能否按照再審程序加以救濟(jì)，我們認(rèn)為，答案是否定的，主要基于以下理由：第一，司法確認(rèn)程序采一審終審制，制度上并未為當(dāng)事人提供審級(jí)救濟(jì)的程序保障，一般而言，不能上訴之裁判，也無再審救濟(jì)之必要。第二，按現(xiàn)有法律規(guī)定，再審程序是對(duì)原裁判在事實(shí)認(rèn)定、法律適用等方面存在的錯(cuò)誤進(jìn)行審理并加以糾正，而審理司法確認(rèn)案件，法院并不對(duì)導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生的案件事實(shí)本身進(jìn)行審理，不符合再審事由和再審對(duì)象的要求。

當(dāng)然，不能申請(qǐng)?jiān)賹彶⒉灰馕吨?dāng)事人無救濟(jì)之途徑，該救濟(jì)可適用非訟程序的法理，即當(dāng)事人向原審法院提出申請(qǐng)，并由原審法院指定新的審判人員適用原司法確認(rèn)程序予以撤銷并作出不予確認(rèn)的新裁定。當(dāng)事人對(duì)原糾紛可以重新達(dá)成調(diào)解協(xié)議，或者進(jìn)行訴訟。

2. 案外第三人提起第三人撤銷之訴。因法院對(duì)司法確認(rèn)案件采略式程序進(jìn)行審理，實(shí)踐中確實(shí)可能存在調(diào)解協(xié)議侵害案外人合法權(quán)益的問題，比如當(dāng)事人惡意串通、通過虛假調(diào)解侵害案外人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的情形。新的《民事訴訟法》對(duì)司法確認(rèn)案件中所涉及的案外人權(quán)利救濟(jì)問題，未作出具體規(guī)定。最高院《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》對(duì)調(diào)解協(xié)議侵害案外人權(quán)益規(guī)定了案外人可向作出確認(rèn)決定的人民法院申請(qǐng)撤銷確認(rèn)決定。但是，由于司法解釋對(duì)此程序的規(guī)定只有簡單的一條，對(duì)受理?xiàng)l件、裁定的處理等相關(guān)問題并不明確，實(shí)踐中仍可能造成適用難題。我們認(rèn)為，針對(duì)上述情況，賦予案外人提起第三人撤銷之訴是更合理的選擇。

案外人在申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提交證明人民法院確認(rèn)的民事調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違反法律規(guī)定，侵害了其合法權(quán)益，或?qū)γ袷抡{(diào)解協(xié)議確定的標(biāo)的物具有權(quán)利等相關(guān)證據(jù)。人民法院經(jīng)審查認(rèn)為申請(qǐng)事由不成立的，應(yīng)當(dāng)駁回申請(qǐng)；經(jīng)審查已經(jīng)生效的確認(rèn)決定書確有錯(cuò)誤的，應(yīng)依法撤銷原確認(rèn)裁定，作出不予確認(rèn)裁定。

人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序作為一項(xiàng)新的訴訟制度，促進(jìn)了司法與非訴調(diào)解之間的有效銜接，對(duì)強(qiáng)化人民調(diào)解、化解社會(huì)矛盾正發(fā)揮著積極作用。因此，也期待著理論界與司法實(shí)務(wù)界共同努力，不斷完善該項(xiàng)制度并使其功能最大化，努力為構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。

（吳薇，上海市高級(jí)人民法院民一庭庭長。）