醫(yī)患糾紛人民調(diào)解職業(yè)化的實(shí)現(xiàn)路徑

劉琳青

醫(yī)患糾紛人民調(diào)解職業(yè)化的實(shí)現(xiàn)路徑

劉琳青

社會(huì)治理創(chuàng)新的核心是處理政府與社會(huì)的關(guān)系，人民調(diào)解是社會(huì)治理中的重要環(huán)節(jié)。在醫(yī)患糾紛處置中引入人民調(diào)解機(jī)制，通過(guò)非訴訟爭(zhēng)議解決方式，為調(diào)處醫(yī)療機(jī)構(gòu)與患者在就醫(yī)過(guò)程中發(fā)生的糾紛提供無(wú)償?shù)墓嫘苑?wù)，是解決醫(yī)患矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要舉措。專(zhuān)業(yè)的調(diào)解，需要專(zhuān)業(yè)的人民調(diào)解員隊(duì)伍，而人民調(diào)解的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)是強(qiáng)化專(zhuān)職、專(zhuān)業(yè)人民調(diào)解員隊(duì)伍、提升糾紛化解能力和推進(jìn)法治建設(shè)的重要內(nèi)容。十八屆四中全會(huì)以來(lái)，黨中央高度重視社會(huì)組織的建設(shè)與管理。運(yùn)用創(chuàng)新的管理體制，激發(fā)社會(huì)組織活力，建立有效預(yù)防和化解矛盾糾紛體系，發(fā)揮其在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能，為推進(jìn)人民調(diào)解職業(yè)化提供了發(fā)展機(jī)遇。閔行區(qū)從引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體參與社會(huì)管理的角度出發(fā)，大力鼓勵(lì)和扶持社會(huì)團(tuán)體建設(shè)，提出了以社會(huì)組織管理推進(jìn)人民調(diào)解員職業(yè)化建設(shè)的實(shí)踐路徑。

一、閔行區(qū)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作的實(shí)踐成效

提高了矛盾調(diào)解的成效。一是低成本。通過(guò)人民調(diào)解的方式化解醫(yī)患糾紛，直接目的在于低成本、非對(duì)抗性地解決矛盾糾紛。閔行區(qū)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“醫(yī)調(diào)委”）系由閔行區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)設(shè)立，并由閔行區(qū)區(qū)政府以“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式提供經(jīng)費(fèi)保障。三年多來(lái)，醫(yī)調(diào)委調(diào)解醫(yī)患糾紛430件，主持達(dá)成調(diào)解協(xié)議392件，涉及協(xié)議金額2524.22萬(wàn)元。而同期區(qū)財(cái)政為醫(yī)調(diào)委提供的經(jīng)費(fèi)為在解決醫(yī)患糾紛方面不僅為對(duì)當(dāng)事人帶來(lái)便利，也大大減輕了政府介入各項(xiàng)專(zhuān)門(mén)事務(wù)的人力與物力投入，真正實(shí)現(xiàn)了“低成本、專(zhuān)業(yè)化、高收效”的處理問(wèn)題，取得了良好的社會(huì)效益。

二是高效率。閔行區(qū)制定了《醫(yī)患糾紛引發(fā)突發(fā)性事件應(yīng)急預(yù)案》，規(guī)定遇突發(fā)事件，由公安機(jī)關(guān)依法控制事態(tài)發(fā)展，人民調(diào)解員深入現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行疏導(dǎo)和勸說(shuō)，防止矛盾激化，對(duì)于符合受理?xiàng)l件的，可以就地調(diào)解，事后補(bǔ)辦手續(xù)。

整合了調(diào)解機(jī)制的資源。醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作機(jī)制是以黨委政府為主導(dǎo)，納入黨委群眾工作大局，從政府層面確定一系列政策及職責(zé)；以司法行政為主管，為醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作提供組織和政策保障，并進(jìn)行指導(dǎo)；以專(zhuān)業(yè)化的人民調(diào)解組織為主體，確保調(diào)解工作的有效實(shí)施。目前，醫(yī)調(diào)委聘用專(zhuān)職人民調(diào)解員7名，均來(lái)源于法律或醫(yī)務(wù)工作者，形成了一支具有一定專(zhuān)業(yè)能力的調(diào)解團(tuán)隊(duì)。通過(guò)與衛(wèi)生計(jì)生部門(mén)、人民法院、公安機(jī)關(guān)的對(duì)接，與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的配合，充分利用司法行政資源，形成了以政府部門(mén)主導(dǎo)，法律服務(wù)志愿團(tuán)參與，保險(xiǎn)理賠機(jī)構(gòu)補(bǔ)充的聯(lián)調(diào)聯(lián)動(dòng)、合力化解醫(yī)患糾紛的工作模式。

提升了人民調(diào)解的專(zhuān)業(yè)水平。一是調(diào)解流程的規(guī)范化程度。區(qū)醫(yī)調(diào)委對(duì)糾紛受理、主持調(diào)解、調(diào)解終止、調(diào)解期限規(guī)定、調(diào)解員確定以及調(diào)解文書(shū)制作等均作了具體詳盡的規(guī)則。規(guī)則貫穿了調(diào)解的全過(guò)程，保障了調(diào)解活動(dòng)的規(guī)范性。二是調(diào)解員專(zhuān)業(yè)資格的要求。醫(yī)患糾紛調(diào)解員必須具有一定醫(yī)學(xué)或法律知識(shí)、政策水平和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)踐工作中通過(guò)對(duì)專(zhuān)職人民調(diào)解員的績(jī)效考核，從專(zhuān)業(yè)知識(shí)、工作紀(jì)律、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、調(diào)解技巧、工作實(shí)效等方面進(jìn)行綜合考評(píng)，形成了一支與醫(yī)患糾紛調(diào)解專(zhuān)業(yè)要求相適應(yīng)的專(zhuān)職人民調(diào)解員隊(duì)伍。

加強(qiáng)了人民調(diào)解的保障體系。人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的支持和保障是《人民調(diào)解法》的重要內(nèi)容，也是長(zhǎng)期制約人民調(diào)解工作發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。建立以政府財(cái)政保障為主，社會(huì)力量參與為輔，多層次、多渠道的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制是人民調(diào)解工作發(fā)展的重要保障。閔行區(qū)自2008年實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)機(jī)制以來(lái)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入逐年遞增。2009年，區(qū)政府制定《閔行區(qū)關(guān)于規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解的意見(jiàn)（試行）》，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的形式、程序、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)評(píng)估等內(nèi)容進(jìn)一步規(guī)范。政府出資，協(xié)會(huì)運(yùn)作、司法行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式，既保證了社會(huì)力量在矛盾化解過(guò)程中的獨(dú)立第三方地位，又大大提高了社會(huì)力量參與社會(huì)管理的熱情和工作積極性。

二、閔行區(qū)人民調(diào)解專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的實(shí)現(xiàn)路徑

人民調(diào)解職業(yè)化的形成條件

第一，政策保障—公共服務(wù)體系改革加強(qiáng)了社會(huì)組織管理的可推廣性。

黨的十八屆四中全會(huì)明確指出要加強(qiáng)行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系?！边@意味著，以社會(huì)治理創(chuàng)新為契機(jī)，發(fā)揮政府主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)筑以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的多元化的調(diào)解機(jī)制，促進(jìn)調(diào)解手段的多樣化，調(diào)解發(fā)展的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化和社會(huì)化，能提高糾紛化解的效率，降低糾紛化解的成本，拓寬群眾利益表達(dá)、權(quán)益保障渠道，構(gòu)建對(duì)維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體系，加快形成“大社會(huì)、小政府”協(xié)同共治的格局。2013年底，國(guó)務(wù)院對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。2014年3月，閔行區(qū)司法局和財(cái)政局積極溝通，依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》中關(guān)于服務(wù)范圍、服務(wù)方式、運(yùn)作模式等方面內(nèi)容，制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)的意見(jiàn)》，明確購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體和承接主體，強(qiáng)調(diào)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的管理職責(zé)和評(píng)估機(jī)制，為全面推廣提供了制度保障。

第二，實(shí)踐條件—長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累加強(qiáng)了推動(dòng)職業(yè)化的可持續(xù)性。

2008年，閔行區(qū)發(fā)揮政府資源，整合社會(huì)力量，由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一撥款，委托閔行區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)具體承接和運(yùn)作政府購(gòu)買(mǎi)調(diào)解服務(wù)項(xiàng)目。6年來(lái)，人民調(diào)解協(xié)會(huì)秉承“社會(huì)化招聘、企業(yè)化管理、專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)、市場(chǎng)化運(yùn)作”的理念，組建專(zhuān)業(yè)調(diào)委會(huì)，化解了大量專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的疑難復(fù)雜糾紛，基本具備自治性、組織性、專(zhuān)業(yè)性等特點(diǎn)，為推進(jìn)人民調(diào)解職業(yè)化提供有力支撐。目前，區(qū)層面共招聘30名專(zhuān)職人民調(diào)解員，分別派駐于區(qū)調(diào)解受理中心和交通事故、醫(yī)患糾紛、房地物業(yè)、涉老糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、消費(fèi)爭(zhēng)議等專(zhuān)業(yè)性調(diào)解組織。截至今年10月，區(qū)專(zhuān)業(yè)性調(diào)解組織共受理案件4.36萬(wàn)件，主持達(dá)成調(diào)解協(xié)議4.23件，涉及協(xié)議金額4.59億元。

第三，行業(yè)發(fā)展—協(xié)會(huì)的指導(dǎo)地位加強(qiáng)了建立職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的可行性。

2014年5月，閔行區(qū)區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)，增設(shè)了地方工作委員會(huì)、專(zhuān)業(yè)委員會(huì)、紀(jì)律委員會(huì)、財(cái)務(wù)部及秘書(shū)處等內(nèi)部機(jī)構(gòu)，審議通過(guò)了專(zhuān)業(yè)性委員會(huì)工作職責(zé)及紀(jì)律委員會(huì)的工作規(guī)則，完善了行業(yè)組織的自我管理和自我監(jiān)督的體制機(jī)制。目前，區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)，46個(gè)單位會(huì)員，545個(gè)個(gè)人會(huì)員，在全區(qū)所有街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)工作委員會(huì)，會(huì)員涵蓋了區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)街、村（居）、樓組四級(jí)人民調(diào)解組織，基本實(shí)現(xiàn)了區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)在全區(qū)人民調(diào)解的行業(yè)指導(dǎo)地位，提升了以行業(yè)協(xié)會(huì)建立職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)職業(yè)化的實(shí)際操作性。

人民調(diào)解的職業(yè)化模式

第一，建立漸進(jìn)式的職業(yè)培訓(xùn)體系。

2014年7月，閔行區(qū)司法局、區(qū)人保局、區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)共同協(xié)商，制定了本區(qū)人民調(diào)解員職業(yè)培訓(xùn)的制度，構(gòu)建以“初任培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)、專(zhuān)技培訓(xùn)、等級(jí)培訓(xùn)”為內(nèi)容的人民調(diào)解員培訓(xùn)體系，實(shí)行由區(qū)司法局、區(qū)人保局負(fù)責(zé)制定總體規(guī)劃，，由區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)，制定培訓(xùn)計(jì)劃、建立培訓(xùn)檔案、研究師資選聘，并實(shí)行與培訓(xùn)考核相關(guān)的人民調(diào)解員行業(yè)評(píng)級(jí)制度。

第二，建立規(guī)范化的職業(yè)選聘標(biāo)準(zhǔn)。

區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)以行業(yè)管理為導(dǎo)向，根據(jù)《人民調(diào)解法》、《人民調(diào)解組織委員會(huì)組織條例》的規(guī)定，結(jié)合本區(qū)人民調(diào)解工作實(shí)際，在全區(qū)范圍內(nèi)制定專(zhuān)職人民調(diào)解員選聘標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于在本區(qū)從事專(zhuān)職人民調(diào)解員提出規(guī)范化的資質(zhì)條件和崗位要求。目前，區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)根據(jù)選聘標(biāo)準(zhǔn)在全區(qū)共招聘58名專(zhuān)職人民調(diào)解員，包括本區(qū)專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解員和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解員。

第三，建立績(jī)效性的職業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

目前，區(qū)層面專(zhuān)職人民調(diào)解員實(shí)行基本服務(wù)費(fèi)和以案取酬費(fèi)的薪酬制度，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)調(diào)解服務(wù)方式，納入?yún)^(qū)政府財(cái)政年度預(yù)算保障。區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)根據(jù)《關(guān)于下發(fā)閔行區(qū)醫(yī)患糾紛專(zhuān)職人民調(diào)解員績(jī)效考核辦法（試行）的通知》（滬閔醫(yī)調(diào)辦【2013】1號(hào)）、《區(qū)專(zhuān)業(yè)性調(diào)委會(huì)人民調(diào)解工作考核辦法》（滬閔預(yù)調(diào)辦【2013】2號(hào)），綜合考量受案量、成功數(shù)、服務(wù)滿(mǎn)意度等指標(biāo)，開(kāi)展與年終獎(jiǎng)金和等級(jí)津貼掛鉤的績(jī)效考核；鎮(zhèn)街層面專(zhuān)職人民調(diào)解員薪酬由地方政府財(cái)政保障，聘用單位根據(jù)轄區(qū)實(shí)際，制定年度考核及與之掛鉤的工作補(bǔ)貼和等級(jí)津貼制度。

人民調(diào)解職業(yè)化的發(fā)展方向

第一，明確職能定位，創(chuàng)新調(diào)解服務(wù)的供給模式。

對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，通過(guò)社會(huì)力量解決矛盾糾紛，有利于提升糾紛解決效率，防止矛盾沖突升級(jí)，緩解基層政權(quán)受到社會(huì)的直接壓力；同時(shí)，有利于拓寬糾紛解決工作的社會(huì)參與面，保障公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性和社會(huì)性。因此，政府對(duì)此的職能定位在于著力構(gòu)建服務(wù)體系和監(jiān)管制度，為社會(huì)問(wèn)題的解決創(chuàng)造有利的政策制度環(huán)境。相關(guān)政府部門(mén)則結(jié)合實(shí)際需求及借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，有效評(píng)估市場(chǎng)對(duì)人民調(diào)解員數(shù)量和結(jié)構(gòu)需求，明確人民調(diào)解員的職業(yè)屬性，促進(jìn)職業(yè)崗位的開(kāi)發(fā)，發(fā)揮其在公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。

第二，立足自治管理，提供優(yōu)質(zhì)高效的調(diào)解服務(wù)。

對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，通過(guò)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)人民調(diào)解服務(wù)工作，有利于強(qiáng)化調(diào)解隊(duì)伍的責(zé)任意識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升人民調(diào)解員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，有利于增加公共服務(wù)供給，確保及時(shí)、迅速、有效應(yīng)對(duì)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的糾紛。因此，社會(huì)組織應(yīng)著力加強(qiáng)自主管理、自我完善、自行監(jiān)督、自治發(fā)展，解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問(wèn)題。近年來(lái)，區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)建立人民調(diào)解員選任標(biāo)準(zhǔn)，健全職業(yè)培訓(xùn)體系，鞏固績(jī)效考核制度，以行業(yè)管理的模式，逐步將職業(yè)化從區(qū)層面推廣至鎮(zhèn)街專(zhuān)職人民調(diào)解員隊(duì)伍，形成改善公共服務(wù)的合力。

第三，加強(qiáng)合作交流，實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)的良性互動(dòng)。

對(duì)于教育機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，通過(guò)建立實(shí)習(xí)基地，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)教育與職業(yè)資格的無(wú)縫對(duì)接，有利于為行業(yè)培養(yǎng)高品質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化、應(yīng)用型人才，破解行業(yè)人才短缺的難題。因此，區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)不斷加強(qiáng)與教育機(jī)構(gòu)的交流合作，搭建高校與行業(yè)人才培養(yǎng)和輸送橋梁。區(qū)人民調(diào)解協(xié)會(huì)建立了人民調(diào)解專(zhuān)業(yè)本科生實(shí)習(xí)教育基地，實(shí)行專(zhuān)業(yè)教師與資深專(zhuān)職人民調(diào)解員相結(jié)合的督導(dǎo)制度，探索實(shí)務(wù)導(dǎo)向的人民調(diào)解專(zhuān)業(yè)教育與職業(yè)資格銜接機(jī)制，破除學(xué)非所用、用非所學(xué)的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了人才培養(yǎng)與行業(yè)引進(jìn)的良性互動(dòng)。

三、人民調(diào)解專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)中需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

第一，注意保持人民調(diào)解的自治性質(zhì)。

人民調(diào)解組織為當(dāng)事人提供了一個(gè)自主解決糾紛的平臺(tái)，并通過(guò)對(duì)糾紛的主動(dòng)介入改變談判的力度，幫助當(dāng)事人消除協(xié)商過(guò)程中的各種障礙。在現(xiàn)代社會(huì)中，國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人應(yīng)是相對(duì)分離又良性互動(dòng)的關(guān)系，而相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織是聯(lián)系政府和公眾的橋梁和紐帶。目前，我國(guó)市民社會(huì)發(fā)育尚不夠成熟，各種自治組織（包括基層社區(qū)自治、行業(yè)自治、業(yè)主自治等）還在發(fā)展過(guò)程中，其自治和自我管理能力相對(duì)較低。在此情形之下，由政府出面，積極推動(dòng)人民調(diào)解的發(fā)展是必要的。但是，有必要將政府權(quán)力的滲透維持在合理的限度內(nèi)，避免人民調(diào)解的行政化傾向，以保持人民調(diào)解的自治性、靈活性。

第二，創(chuàng)造有利于人民調(diào)解組織發(fā)展的制度性環(huán)境。

社會(huì)治理意味著政府與社會(huì)組織分享社會(huì)治理權(quán)力。目前，針對(duì)不斷出現(xiàn)的社會(huì)組織，由于缺乏相應(yīng)制度規(guī)范，難以有效界定其在社會(huì)治理過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)。要推進(jìn)人民調(diào)解的職業(yè)化建設(shè)，亟待解決幾個(gè)問(wèn)題：一是應(yīng)當(dāng)立法明確，對(duì)教育、環(huán)保、醫(yī)療、勞資等重要領(lǐng)域的人民調(diào)解活動(dòng)，允許合規(guī)的社會(huì)組織可以介入；二是設(shè)置合理的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)組織數(shù)量眾多，是否只需經(jīng)民政部門(mén)注冊(cè)的組織，就可以從事人民調(diào)解活動(dòng)？筆者認(rèn)為，社會(huì)組織的開(kāi)展人民調(diào)解活動(dòng)的適格性，應(yīng)當(dāng)取得司法行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可。三是要設(shè)置合理的監(jiān)督機(jī)制，要進(jìn)一步明確調(diào)解組織在調(diào)解活動(dòng)中的權(quán)利義務(wù)，強(qiáng)化調(diào)解組織自我監(jiān)督、自我約束的機(jī)制，并建立第三方監(jiān)督機(jī)制。

綜上所述，人民調(diào)解專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的發(fā)展，對(duì)于司法行政機(jī)關(guān)和人民調(diào)解行業(yè)組織的職能提出了更高的要求。在目前的社會(huì)治理體系下，政府應(yīng)該充分發(fā)揮自身的主導(dǎo)功能，創(chuàng)設(shè)人民調(diào)解社會(huì)組織相互促進(jìn)、融合而非強(qiáng)化相互抵觸的基本制度框架。開(kāi)展人民調(diào)解活動(dòng)的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)審慎地尋找與各種制度的契合點(diǎn)，尋求自主性的發(fā)展空間，逐步建立起“依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。

（劉琳青，閔行區(qū)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作辦公室主任。）