從中央國(guó)家安全委員會(huì)的困境論國(guó)家安全委員會(huì)的憲法規(guī)制

肖巧平，李咸武

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

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從中央國(guó)家安全委員會(huì)的困境論國(guó)家安全委員會(huì)的憲法規(guī)制

肖巧平，李咸武

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

中央國(guó)家安全委員會(huì)是中共中央關(guān)于國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由于其不是國(guó)家機(jī)構(gòu)，在保障國(guó)家安全方面面臨著一些困境，因此，需要成立國(guó)家安全委員會(huì)。而成立國(guó)家安全委會(huì)必須要?jiǎng)佑脩椃?。通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)作出決議、解釋?xiě)椃?、修改憲法的途徑可以解決國(guó)家安全委員會(huì)“入憲”的問(wèn)題?！叭霊棥睍r(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)定國(guó)家安全委員會(huì)的性質(zhì)、職權(quán)職責(zé)、產(chǎn)生和責(zé)任制。

中央國(guó)家安全委員會(huì)；國(guó)家安全委員會(huì)；憲法規(guī)制

2013年11月， 黨的十八屆三中全會(huì)決定設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)。2014年1月中共中央政治局會(huì)議研究決定成立中央國(guó)家安全委員會(huì)。2014年4月，中央國(guó)家安全委員會(huì)召開(kāi)了第一次會(huì)議，這標(biāo)志著中央國(guó)家安全委員會(huì)開(kāi)始正式運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、中央國(guó)家安全委員會(huì)的現(xiàn)實(shí)定位及其困境

(一)現(xiàn)實(shí)定位

隨著高新技術(shù)的發(fā)展，以及人員大頻度的交往，各種利益交匯密集，國(guó)家安全呈現(xiàn)與過(guò)去不一樣的局面，國(guó)家安全問(wèn)題變得更加的復(fù)雜、嚴(yán)峻。而國(guó)家安全事務(wù)又涉及到軍事、國(guó)安、對(duì)外經(jīng)貿(mào)、公安、外交等部門(mén)，任何單獨(dú)的部門(mén)都無(wú)法獨(dú)立應(yīng)對(duì)，需要有一個(gè)更強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。面對(duì)我國(guó)緊迫的安全局勢(shì)以及安全工作體制機(jī)制的缺陷，中共中央審時(shí)度勢(shì)，有效整合各部門(mén)分散的力量，成立了中央國(guó)家安全委員會(huì)，以統(tǒng)籌國(guó)家安全工作，這是非常及時(shí)和必要的。設(shè)立中央國(guó)家安全委員會(huì)，有利于國(guó)家安全工作的整體規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門(mén)的行動(dòng)，能夠廣泛地調(diào)動(dòng)各方資源以解決國(guó)家存在的安全問(wèn)題，其決策更加權(quán)威、高效。新成立的中央國(guó)家安全委員會(huì)將在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全等方面發(fā)揮重要的作用。

安全是任何國(guó)家都會(huì)面臨的重要課題，同時(shí)也是一國(guó)生存與發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。為有效應(yīng)對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題，設(shè)立國(guó)家安全委員或類似的安全機(jī)構(gòu)早已成為各國(guó)通行的做法。而我國(guó)中央國(guó)家安全委員會(huì)與其他國(guó)家的安全機(jī)構(gòu)有所不同，它目前還是一個(gè)中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)機(jī)構(gòu)，并非國(guó)家機(jī)構(gòu)。將中央國(guó)家安全委員定位于黨內(nèi)機(jī)構(gòu)是基于以下幾方面的理由，首先它是由黨的十八屆三中全會(huì)提出設(shè)立，并且由中央政治局會(huì)議決定成立，而非由全國(guó)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)決定設(shè)立；其次，其權(quán)力來(lái)源于中共中央的決議，而非國(guó)家的憲法或法律授權(quán)；再次，它是向黨的中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)的，并非對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)負(fù)責(zé)。中央政治局會(huì)議的決議也明確表明了中央國(guó)家安全委員會(huì)作為黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)：“中央國(guó)家安全委員會(huì)作為中共中央關(guān)于國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，向中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國(guó)家安全的重大事項(xiàng)和重要工作?！?研究決定中央國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)置 審議貫穿執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定情況報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào),2014-01-25.

本文分析中央國(guó)家安全委員會(huì)的黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的屬性，并非否定其合法的地位。實(shí)際上，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政有著廣泛的民意基礎(chǔ)，其領(lǐng)導(dǎo)地位更是在憲法序言中有明確的規(guī)定。中央國(guó)家安全委員會(huì)作為黨的機(jī)構(gòu)以黨的名義領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家安全事務(wù)，不存在理論上的障礙。并且，在政治實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨為了加強(qiáng)對(duì)相應(yīng)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，也成立了大量的直屬機(jī)構(gòu)(比如中央政法委員會(huì))或領(lǐng)導(dǎo)小組(例如中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等)。

(二)困境

中央國(guó)家安全委員會(huì)以黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的名義領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家安全事務(wù)，盡管具有理論和現(xiàn)實(shí)上的可行性，但這也并非完美的方案，其在運(yùn)行過(guò)程中也會(huì)存在著各種不便。

第一，它所處理的事務(wù)大部分屬于國(guó)務(wù)而非純粹的黨務(wù)。由黨的機(jī)構(gòu)直接處理國(guó)家安全事務(wù)，有“以黨代政”的嫌疑，而這種權(quán)力模式又容易導(dǎo)致權(quán)力集中而又缺乏有效的監(jiān)督，其在過(guò)去幾十年的實(shí)踐中已被證明弊端很多?！包h對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)是大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，黨的方針政策通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)貫穿下去，而不宜由黨直接處理?！?馬嶺. 國(guó)家安全委員會(huì)的法律地位探討[J]. 上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)(法治論叢),2014,(6):2.

第二，它作為黨的機(jī)構(gòu)，其行使的權(quán)力直接來(lái)源于中國(guó)共產(chǎn)黨黨員，而非全體公民。眾所周知，人民是國(guó)家權(quán)力的最終的來(lái)源者，權(quán)力只有獲得人民的同意或許可才能具有正當(dāng)性、合法性。黨的機(jī)構(gòu)管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力雖然可以通過(guò)間接途徑獲得這種正當(dāng)性、合法性(因?yàn)辄h的執(zhí)政地位是獲得人民的同意的)，但這種正當(dāng)性、合法性也會(huì)因間接獲取而被弱化。因此，中央國(guó)家安全委員會(huì)僅以黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的名義行使國(guó)家安全職能可能會(huì)面臨權(quán)威性不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

第三，它不僅承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家內(nèi)部安全的職能，同時(shí)也肩負(fù)維護(hù)國(guó)家的外部安全責(zé)任。這就需要其在國(guó)際上以國(guó)家的名義與他國(guó)進(jìn)行交流合作。由于其他各國(guó)的安全機(jī)構(gòu)都是國(guó)家機(jī)構(gòu)，而我們國(guó)家如果僅以“黨內(nèi)機(jī)構(gòu)”名義對(duì)外進(jìn)行交流，存在身份不對(duì)等的問(wèn)題。

這些困境在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)有所體現(xiàn)。首先是名稱表述的變化。十八屆三中全會(huì)決定設(shè)立的是“國(guó)家安全委員會(huì)”，而現(xiàn)在設(shè)立的機(jī)構(gòu)名稱卻是“中央國(guó)家安全委員會(huì)”。這盡管消除了以中共中央名義成立國(guó)家機(jī)構(gòu)的違憲嫌疑，但同時(shí)也表明中央國(guó)家安全委員會(huì)不是國(guó)家的安全委員會(huì)。其次是職權(quán)表述的變化。習(xí)近平總書(shū)記在就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》作出說(shuō)明時(shí)對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)的職權(quán)表述為：“制定和實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略，推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)，制定國(guó)家安全工作方針政策，研究解決國(guó)家安全工作中的重大問(wèn)題?！?習(xí)近平關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明[EB/OL].http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/shizheng/2013-11/15/content_17109398_2.htm.中共中央政治局會(huì)議的決議則將中央國(guó)家安全委員會(huì)的職權(quán)界定為“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及國(guó)家安全的重大事項(xiàng)和重要工作”*中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議 研究決定中央國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)置 審議貫徹執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定情況報(bào)告[EB/OL].http://news.cntv.cn/2014/01/24/VIDE1390561931344930.shtml.。前后有了較大的變化，用更抽象的表述代替了原來(lái)較為具體的規(guī)定，而原來(lái)的一些職責(zé)似乎更應(yīng)該由國(guó)家機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

如果以上分析成立，那么不僅需要成立作為黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的中央國(guó)家安全委員會(huì)，同時(shí)也需要設(shè)立作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的國(guó)家安全委員會(huì)。

二、憲法規(guī)制國(guó)家安全委員會(huì)的必要性

設(shè)立國(guó)家層面的國(guó)家安全委員會(huì)是對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的重大改革，涉及到國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必須要?jiǎng)佑脩椃?。通過(guò)憲法規(guī)范國(guó)家安全委員會(huì)是最佳的選擇。

第一，設(shè)立國(guó)家機(jī)構(gòu)是憲法的“蛋糕”。憲法是國(guó)家的根本大法，是治國(guó)安邦的總章程。同時(shí)，憲法又是“規(guī)定國(guó)家統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的組織規(guī)范”*〔6〕龔祥瑞. 比較憲法與行政法[M]. 北京：法律出版社，2003.24.，國(guó)家政權(quán)組織形式及國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式是憲法的基本內(nèi)容，正如著名憲法學(xué)者C.F.斯特朗所言：“一國(guó)真正的憲法一定具有以下幾個(gè)非常鮮明的內(nèi)容：第一，各種機(jī)構(gòu)是怎樣組織的；第二，對(duì)這些須賦予什么權(quán)力；第三，這些權(quán)力應(yīng)該怎樣行使?！薄?〕國(guó)家安全委員會(huì)從無(wú)到有，必然會(huì)牽涉到權(quán)力授予、權(quán)力運(yùn)行以及國(guó)家機(jī)構(gòu)的變化調(diào)整等問(wèn)題，而這些都是憲法的重要內(nèi)容。因此我們不能拋開(kāi)憲法，來(lái)設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)。

從世界范圍看，各國(guó)一般都是依據(jù)憲法或憲法性法律設(shè)立國(guó)家安全機(jī)構(gòu)，其權(quán)力的根本來(lái)源是憲法。越南社會(huì)主義共和國(guó)1992年憲法第104條規(guī)定了國(guó)防安全委員會(huì)的組成，國(guó)防安全委員的工作方式和決策原則，并規(guī)定在戰(zhàn)爭(zhēng)情況下，國(guó)會(huì)可以授予國(guó)防安全委員會(huì)特殊的任務(wù)和權(quán)力。俄羅斯聯(lián)邦憲法*參見(jiàn)俄羅斯聯(lián)邦憲法第83條第7項(xiàng)的規(guī)定。規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦安全委員會(huì)的組成以及法律地位。韓國(guó)憲法*參見(jiàn)韓國(guó)憲法第91條的規(guī)定。也規(guī)定了國(guó)家安全保障會(huì)議的性質(zhì)、職責(zé)，并規(guī)定了國(guó)家安全保障會(huì)議的組織、職權(quán)范圍及其他的必要事項(xiàng)由法律來(lái)規(guī)定。 美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)則直接依據(jù)1947年制定的憲法性法律《國(guó)家安全法》而成立的?？梢?jiàn)，國(guó)家安全委員會(huì)無(wú)論是咨詢性(如韓國(guó))，還是協(xié)調(diào)性的(如美國(guó))，還是領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)的(如俄羅斯)，大多是依據(jù)憲法成立的，或者是依據(jù)議會(huì)(國(guó)會(huì))的決議成立。

第二，是法治的內(nèi)在要求。法治原則是憲法的基本原則。依憲法治國(guó)、依法治國(guó)意味著所有機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都必須嚴(yán)格依法辦事，而對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)而言“法無(wú)規(guī)定即禁止”，也就是說(shuō)國(guó)家機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力必須要獲得憲法或法律的授予。權(quán)力只有是憲法或法律授予的才具有正當(dāng)性，正如英國(guó)行政法學(xué)家韋德所言：“每個(gè)政府當(dāng)局必須能夠證實(shí)自己所做的事是有法律授權(quán)的，幾乎在一切場(chǎng)合這都意味著有限的授權(quán)。否則，它們的行為就是侵權(quán)行為?！?[英]韋德. 行政法〔M〕. 北京: 中國(guó)大百科全書(shū)出版社, 1997. 25.國(guó)家安全委員會(huì)只有獲得憲法或法律的授權(quán)、認(rèn)可，才能夠“名正言順”地行使維護(hù)國(guó)家安全的職權(quán)，否則就違背了法治的基本要求。

氨基糖苷類,主要針對(duì)抵抗革蘭陰性菌所致的感染,價(jià)格低廉適用范圍廣,在婦產(chǎn)科中得到廣泛應(yīng)用。但是各大醫(yī)院治療時(shí),仍將β-內(nèi)酰胺類抗菌藥作為首選。

成立國(guó)家安全委員會(huì)突破了原有國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制，是對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的重大改革，屬于我國(guó)全面深化改革的重要組成部分。機(jī)構(gòu)改革也需要在法治框架內(nèi)進(jìn)行，要依憲改革、依法改革，符合法治的精神，而不能以破壞法治為代價(jià)。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的那樣：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！?習(xí)近平在中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上題為《改革要于法有據(jù) 在法治軌道上推進(jìn)改革》的講話.新華網(wǎng).

第三，是保障國(guó)家安全職能的需要。權(quán)力的有效行使離不開(kāi)權(quán)威的支持。正如馬克思.韋伯所言：“任何組織的形成、管治、支配均建構(gòu)于某種特定的權(quán)威之上。”盡管權(quán)威可以來(lái)源個(gè)人魅力、習(xí)俗等，但在現(xiàn)代國(guó)家，國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)最持久、最穩(wěn)定的權(quán)威來(lái)源于憲法。因?yàn)閼椃ㄊ敲褚獾募畜w現(xiàn)，是“法上之法”，來(lái)源于憲法的權(quán)威是最牢固的權(quán)威。而且，目前我國(guó)面臨著非常復(fù)雜、嚴(yán)峻的安全局勢(shì)，單純依靠軍事手段已無(wú)法應(yīng)對(duì)，必須要采取復(fù)合化的、多樣的手段。這一方面要求對(duì)內(nèi)“全國(guó)動(dòng)員”，需要國(guó)家各方面配合，另一方面要求對(duì)外“全球動(dòng)員”，需要各國(guó)的合作行動(dòng)。全國(guó)的動(dòng)員、全球的動(dòng)員，需要國(guó)家安全委員會(huì)有足夠的權(quán)威性和影響力，而獲得憲法的認(rèn)可是其行使權(quán)力的重要保障。

第四，是保障公民權(quán)利的需要。習(xí)近平總書(shū)記在第一次中央國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議上講話時(shí)提出了“總體國(guó)家安全觀”*習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議的講話[EB/OL].http:www.gov.cn/xinwen/2014-04/15/content_2659641.htm.。在“總體國(guó)家安全觀”的影響下，國(guó)家安全委員會(huì)將會(huì)集內(nèi)政、外交等方面的權(quán)力于一身，統(tǒng)一協(xié)調(diào)多個(gè)部門(mén)的行動(dòng)，將形成較為集中的權(quán)力模式。而且，在很多情況下，國(guó)家安全與公民權(quán)利是有沖突的。它的權(quán)力若是得不到有效地約束，其所制定的安全政策及實(shí)施的安全措施很容易對(duì)公民的基本權(quán)利造成侵害。這種擔(dān)心并非毫無(wú)根據(jù)，前蘇聯(lián)克格勃就是我們的前車之鑒。前蘇聯(lián)的克格勃是一個(gè)集對(duì)內(nèi)統(tǒng)治與對(duì)外情報(bào)權(quán)力于一身的龐大特務(wù)機(jī)構(gòu)，只聽(tīng)命于最高領(lǐng)導(dǎo)人。在克格勃的控制下，蘇聯(lián)人民的人權(quán)受到了嚴(yán)重的威脅，在維護(hù)國(guó)家安全的幌子下，它可以不經(jīng)法庭的審判而隨意地秘密逮捕、甚至處死對(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)不忠之人。在美國(guó)，安全部門(mén)所采取的安全措施，因?qū)駳v來(lái)珍視和崇尚的基本權(quán)利造成損害，也而飽受廣泛批評(píng)和質(zhì)疑*參見(jiàn)戴維·柯?tīng)?詹姆斯·鄧普西的《恐怖主義與憲法：以國(guó)家安全的名義犧牲公民自由》一書(shū)。。正如叢文勝教授所言：“國(guó)家安全委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，由于其機(jī)構(gòu)本身的高權(quán)威性，組成人員的高級(jí)別性，以及該機(jī)構(gòu)在國(guó)家安全綜合治理方面作用的凸顯，為防止其侵犯公民基本權(quán)利并防止其權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張，對(duì)其進(jìn)行有效制約和監(jiān)督也是不可回避的重大問(wèn)題?！?叢文勝,劉華.成立國(guó)家安全委員會(huì)的憲法思考[J].國(guó)防,2014,(11):66.

憲法是公民權(quán)利的保障書(shū)，憲法一方面明確規(guī)定了公民的基本權(quán)利，另一方面對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力劃出界限。將國(guó)家安全委員會(huì)納入憲法規(guī)制的范圍，則意味著它不得任意侵犯憲法所規(guī)定的基本權(quán)利，同時(shí)只能在憲法所確定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)。這就從源頭上控制了其權(quán)力，進(jìn)而保障公民的權(quán)利。

三、憲法規(guī)制國(guó)家安全委員會(huì)路徑選擇及內(nèi)容

(一) 路徑選擇

通過(guò)憲法規(guī)制國(guó)家安全委員會(huì)，可以有以下三種途徑：

第一，由全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)憲法作出決定。全國(guó)人民代表大會(huì)可以根據(jù)《憲法》第62條第15款“應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”的規(guī)定，決定設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)。也可以依據(jù)憲法第67條第21款全國(guó)人大常委會(huì)行使“全國(guó)人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”的規(guī)定，授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)就設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)作出決定。決定應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立、組成、任期、職權(quán)、責(zé)任制等方面的內(nèi)容。

第三，由全國(guó)人民代表大會(huì)修改憲法。通過(guò)修憲規(guī)制國(guó)家安全委員會(huì)有兩種方式，第一種是詳細(xì)規(guī)定，憲法對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)立、組成、職權(quán)、任期、責(zé)任制等作出明確的規(guī)定；第二種概括規(guī)定，只規(guī)定設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，其他具體問(wèn)題留給法律規(guī)定。

這三種方式中，第三種方式解決問(wèn)題最徹底，但修憲程序復(fù)雜，問(wèn)題的解決需要較長(zhǎng)的時(shí)間。第二種方式從理論上說(shuō)是最佳方案，在完善憲法文本方面，與憲法修改相比，憲法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)具有優(yōu)先適用性。從理論上說(shuō)，只有在憲法文本沒(méi)有了解釋的空間情況下，才有必要啟用修憲的方式。憲法解釋是經(jīng)常的、優(yōu)先的解決方式，憲法解釋的盡頭才是憲法修改的開(kāi)始。但憲法解釋這種方案也存在一些問(wèn)題，一是我國(guó)還沒(méi)有真正意義上的憲法解釋，盡管中共中央十八屆四中全會(huì)決定提出了要“健全憲法解釋程序機(jī)制”，但目前啟動(dòng)憲法解釋并不見(jiàn)得比修改憲法容易。二是這樣解釋第28條，雖然符合“適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要”的解釋原則，也可以推定符合制憲者的意愿，但畢竟是“擴(kuò)大解釋”，“由于這種解釋方法彈性太大，因而稍不注意會(huì)產(chǎn)生很多弊端，所以在運(yùn)用過(guò)程中必須慎用。”*周葉中. 憲法[M]. 北京：高等教育出版社， 2011.383.

相比而言，第一種方式最簡(jiǎn)便、易行。由全國(guó)人大作出決定，不需要變動(dòng)憲法的具體條文，可以避免修改憲法的繁瑣程序，也可以避免解釋?xiě)椃ǖ牟槐?，既具有?quán)威性又能一步到位。當(dāng)前，我國(guó)可以先采用第一種方式，然后逐步過(guò)渡到第三種方式，來(lái)規(guī)制國(guó)家安全委員會(huì)。

(二) 規(guī)制內(nèi)容

第一，國(guó)家安全委員會(huì)的性質(zhì)和職權(quán)。從世界范圍看，根據(jù)職能的不同，國(guó)家安全機(jī)構(gòu)大體可以分為決策型、協(xié)調(diào)型、咨詢型三類。決策型安全機(jī)構(gòu)可以制定國(guó)家最高安全決策；協(xié)調(diào)型一般協(xié)調(diào)內(nèi)政、外交、軍事、情報(bào)等各方面的政策；咨詢型負(fù)責(zé)安全信息的收集，就國(guó)家安全問(wèn)題擬定方針、政策，向領(lǐng)導(dǎo)人或決策機(jī)構(gòu)提供咨詢、參考意見(jiàn)，不享有安全事務(wù)的決策權(quán)。“但隨著安全問(wèn)題的突發(fā)性和復(fù)雜性的增加，現(xiàn)在各國(guó)安全委員會(huì)大部分兼有協(xié)調(diào)、咨詢和決策的功能，這三個(gè)主要功能合一將成為國(guó)家安全委員會(huì)的趨勢(shì)?！?劉鵬，劉志鵬.國(guó)家安全委員體制的國(guó)際比較[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2014,(3):92.

具體到我國(guó)，由于我國(guó)從國(guó)土、人口、經(jīng)濟(jì)等各方面講都是大國(guó)，而且我們國(guó)家面臨的安全問(wèn)題日益嚴(yán)峻，為了能有效地維護(hù)國(guó)家安全，需要建立一個(gè)“實(shí)權(quán)型”的安全機(jī)構(gòu)，能夠就國(guó)家安全事務(wù)做出決策。因此，我國(guó)的國(guó)家安全位委員會(huì)應(yīng)定位為具有決策權(quán)的“國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”。

國(guó)家安全委員會(huì)的職權(quán)則可以包括以下方面：向全國(guó)人大代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)提出國(guó)家安全法案；決定國(guó)家安全的重大事項(xiàng)，但決定戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的事項(xiàng)除外；負(fù)責(zé)國(guó)家安全戰(zhàn)略的實(shí)施。

第二，國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)置和產(chǎn)生。 國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)主席一人，副主席若干人，委員若干人。鑒于國(guó)家安全關(guān)乎國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，關(guān)系國(guó)家的存亡，而國(guó)家主席是國(guó)家的代表；而且，從其他國(guó)家的情況看，大多數(shù)由國(guó)家元首擔(dān)任國(guó)家安全委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人，因此建議，由國(guó)家主席擔(dān)任國(guó)家安全委員會(huì)的主席。可以仿照國(guó)家軍事委員會(huì)的做法，設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)后，可以繼續(xù)保留中央國(guó)家安全委員， 將中央國(guó)家安全委員會(huì)通過(guò)法律程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家安全委員會(huì)。

有必要說(shuō)明的是，由于在實(shí)踐中，我國(guó)國(guó)家主席往往擔(dān)任了國(guó)家軍委主席，有人會(huì)擔(dān)心再由國(guó)家主席擔(dān)任國(guó)家安全委員會(huì)主席，會(huì)將諸多權(quán)力集于一人。這個(gè)擔(dān)心并非多余。但這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該這樣看，一是國(guó)家安全與國(guó)家軍事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)本來(lái)就有天然的密切聯(lián)系，兩者集于一身有一定的合理性。二是，憲法只是明確規(guī)定國(guó)家安全委員會(huì)主席由國(guó)家主席擔(dān)任，國(guó)家主席擔(dān)任國(guó)家中央軍委主席并沒(méi)有憲法的明確規(guī)定，所以，如果全國(guó)人民代表大會(huì)認(rèn)為，國(guó)家主席擔(dān)任了國(guó)家安全委員會(huì)主席后，沒(méi)有必要再擔(dān)任國(guó)家中央軍委主席，那么，就可以不由國(guó)家主席擔(dān)任軍委主席。

關(guān)于安全委員會(huì)主席的產(chǎn)生方式，可直接規(guī)定國(guó)家主席擔(dān)任安全委員會(huì)主席，國(guó)家主席與國(guó)家安全委員會(huì)主席同時(shí)產(chǎn)生。而其他成員需主席提名，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定。

種種跡象表明，中央國(guó)家安全委員會(huì)只是國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)立的前兆，而依據(jù)憲法設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)則是必然的趨勢(shì)。

From the Central National Security Council’s Dilemmas, Discussing the Constitutional Regulation of the National Security Council

XIAO Qiao-ping, LI Xian-wu

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

The central national security council, attached to the central committee of the communist party of China, is the decision and deliberation and coordination agency on national security. As it is not a national institution, it faces some difficulties in the protection of national security. Therefore, our country needs to set up the national security council. However, setting up a national security committee needs the support of the constitution. By means of the National People’s Congress making decision,interpreting the constitution and amending the constitution, the problem of the national security council “into the constitution” can be solved.During the process of “Into the constitution”, it shall stipulate the nature, authority and responsibility,produce and Responsibility system of the national security council.

the central national security council; the national safety council; constitutional regulation

2015-04-25

肖巧平，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)碩士，主要研究方向:立法學(xué)；李咸武，男，湖南師范大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)方向研究生。

DF01

A

1672-769X(2015)04-0038-05