關(guān)于《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》的幾點認(rèn)識

方士雄 孫佳偉

關(guān)于《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》的幾點認(rèn)識

方士雄 孫佳偉

今年以來，中央先后通過和印發(fā)了三個涉及社會組織的重要文件，分別是2015年1月5日印發(fā)的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（中發(fā)［2015］3號）、5月29日審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》、7月8日中辦國辦印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》。這些涉及社會組織的重要文件，體現(xiàn)了貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制過程中，中央對于推動社會組織健康有序發(fā)展的重要認(rèn)識。

其中，《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》作為指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會商會改革的綱領(lǐng)性文件，按照厘清職能邊界、充分發(fā)揮協(xié)會商會應(yīng)有作用等原則，提出了脫鉤改革的總體方案，旨在理順政府、市場、社會的關(guān)系，有助于促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會成為依法設(shè)立、自主辦會、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會組織。以下為筆者對文件精神的學(xué)習(xí)體會，以及對深入貫徹落實文件的初步認(rèn)識。

一、行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的重要意義

實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)的脫鉤，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，建立現(xiàn)代社會組織體制，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會規(guī)范發(fā)展，在新常態(tài)下更好地發(fā)揮職能具有重要意義。

（一）我國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展存在不足

我國行業(yè)協(xié)會商會從上世紀(jì)80年代末不足1000個發(fā)展到2014年底的近7萬個，每年以10%到15%的速度增長，在各類社會團(tuán)體中數(shù)量最多、增速最快。行業(yè)協(xié)會商會在積極反映會員訴求、參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策研究制訂、加強行業(yè)自律、完善行業(yè)管理、維護(hù)會員合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但在當(dāng)前簡政放權(quán)改革背景下，一些行業(yè)協(xié)會商會的弊端愈加顯露出來。一是行政化色彩較濃。由于一些行業(yè)協(xié)會商會是隨著政府機構(gòu)改革和專業(yè)部門撤銷設(shè)立的，與政府之間有著密切關(guān)系，協(xié)會商會的領(lǐng)導(dǎo)大多由業(yè)務(wù)主管單位推薦，部分協(xié)會商會習(xí)慣于依靠行政主管部門開展工作。二是作用發(fā)揮不明顯。我國行業(yè)協(xié)會從發(fā)展初期就本著跨部門、跨所有制、跨系統(tǒng)的“三跨”原則發(fā)展，但不少協(xié)會覆蓋率不足50%，行業(yè)代表性較欠缺；有的行業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)已然細(xì)化，卻沒有成立相應(yīng)的協(xié)會。三是自身能力建設(shè)不足。部分行業(yè)協(xié)會商會內(nèi)部治理不完善，組織機構(gòu)不健全，社會公信力不足；有的行業(yè)協(xié)會商會難以留住人才，專職人員數(shù)量較少；一些行業(yè)協(xié)會商會甚至沒有開展實際性的工作，這些都制約了行業(yè)協(xié)會商會的發(fā)展。

（二）“脫鉤”是貫徹全面深化改革的重要內(nèi)容

黨中央、國務(wù)院高度重視行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤工作，特別是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求，要正確處理政府和社會關(guān)系，加快政社分開，推進(jìn)社會組織明確責(zé)權(quán)、依法自治、發(fā)揮作用，限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤。今年2月27日，習(xí)近平總書記主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議上就行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤等問題進(jìn)行了研究。而本次的總體方案也是按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》有關(guān)精神和工作部署而制定，是在全面深化改革過程中一項重要的改革舉措。

一是全面深化改革，必須實現(xiàn)政會分開。此次出臺行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案，就是理清兩者職能邊界，實現(xiàn)協(xié)會“去行政化”的關(guān)鍵一步，將對理順政府、市場、社會三者關(guān)系，建立政府依法行政、社會組織依法自治的新體制產(chǎn)生積極作用。二是脫鉤不是脫管，必須轉(zhuǎn)變監(jiān)管體制。建立行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)的新型合作關(guān)系，加快立法、健全綜合監(jiān)管體系，把對行業(yè)協(xié)會商會的管理方式由以行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ūO(jiān)管的現(xiàn)代治理方式。三是促進(jìn)健康發(fā)展，必須完善支持政策。政府要給予行業(yè)協(xié)會商會必要的扶持，通過轉(zhuǎn)變財政支持方式，加大政府購買服務(wù)力度等政策支持其轉(zhuǎn)型發(fā)展，鼓勵參與公共政策等事務(wù)，為行業(yè)協(xié)會商會提供更大的舞臺。

（三）“脫鉤”是建立現(xiàn)代社會組織體制的必然選擇

行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，是為了更好地發(fā)揮其在現(xiàn)代國家治理體系中的應(yīng)有作用?！斗桨浮穼ζ鋬?nèi)部治理問題做出明確回應(yīng)，要求根據(jù)現(xiàn)代社會組織的管理運行，完善法人治理結(jié)構(gòu)，去除行政色彩，促使行業(yè)協(xié)會商會增強自主性、自治性與自律性，將服務(wù)重心從政府轉(zhuǎn)向企業(yè)、行業(yè)和市場，通過提供指導(dǎo)、咨詢、信息等非營利性服務(wù)，更好地為企業(yè)、行業(yè)提供支撐。同時，也可為其他社會組織的改革提供示范和借鑒。

（四）“脫鉤”是在新常態(tài)中發(fā)揮作用的制度保障

行業(yè)協(xié)會商會在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著銜接宏觀和微觀的作用，在政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理和企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)運行中間“上掛下聯(lián)”，猶如“傳送帶”和“分流器”。具有專業(yè)、信息、人才、機制等方面優(yōu)勢，能做市場需要做、卻無人牽頭去做的事，能做政府想要做、卻無精力去做的事。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，脫鉤改革有望激發(fā)行業(yè)協(xié)會商會的內(nèi)在活力，通過提供專業(yè)服務(wù)、維護(hù)成員權(quán)益、引導(dǎo)行業(yè)自律，更好地發(fā)揮其在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長提質(zhì)增效、企業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型中的獨特優(yōu)勢和應(yīng)有作用。

二、對行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤方案的認(rèn)識

中辦、國辦印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》提出了脫鉤改革清晰的路線圖、明確的時間表、具體的任務(wù)書。

（一）對《方案》具體要求的認(rèn)識

1.“脫鉤”的主體

各級行政機關(guān)與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會商會，四類與行政機關(guān)有直接關(guān)系或間接聯(lián)系的都要脫鉤。需同時具有三個特征：一是會員主體，為從事相同性質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動的單位、同業(yè)人員，或同地域的經(jīng)濟(jì)組織；二是機構(gòu)名稱，以“行業(yè)協(xié)會”“協(xié)會”“商會”“同業(yè)公會”“聯(lián)合會”“促進(jìn)會”等六類字樣為后綴；三是機構(gòu)性質(zhì)，在民政部門登記為社會團(tuán)體法人。

2.“脫鉤”的具體任務(wù)措施

做到“五脫鉤、五規(guī)范”：在機構(gòu)脫鉤上，取消行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會的主辦、主管、聯(lián)系和掛靠關(guān)系，行業(yè)協(xié)會商會依法直接登記和獨立運行，規(guī)范行政委托和監(jiān)管關(guān)系。在職能脫鉤上，行業(yè)協(xié)會商會由承擔(dān)一定行政職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐酪?guī)承接政府委托或移交事項，規(guī)范職責(zé)分工關(guān)系。在資產(chǎn)脫鉤上，行業(yè)協(xié)會商會辦公用房、財務(wù)管理獨立，財政資金由直接撥款逐步向政府購買服務(wù)轉(zhuǎn)變，規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系。在人員脫鉤上，由行政機關(guān)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛萌霜毩⒑蜕鐣芾?，?fù)責(zé)人由章程自主產(chǎn)生，規(guī)范用人關(guān)系。在黨建、外事等事項脫鉤上，規(guī)定脫鉤后仍要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。

3.“脫鉤”的保障

一是政策支持層面：制訂有針對性的扶持引導(dǎo)政策，加強分類指導(dǎo)；完善政府購買服務(wù)機制，落實有關(guān)稅收政策；建立信息資源共享機制，提供必要的行業(yè)信息和數(shù)據(jù)。二是業(yè)務(wù)支持層面：鼓勵參與制訂相關(guān)立法、政府規(guī)劃、公共政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計等事務(wù)；充分發(fā)揮在行業(yè)指南制訂、行業(yè)人才培養(yǎng)、對外經(jīng)濟(jì)交流、應(yīng)對貿(mào)易摩擦等方面作用。三是綜合監(jiān)管層面：完善政府綜合監(jiān)管體系，實現(xiàn)“脫鉤不脫管”；建立行業(yè)協(xié)會商會信用承諾制度，建立綜合信用評級、信息公開和年度報告制度。

（二）對貫徹落實《方案》的認(rèn)識

一是應(yīng)把握和運用好“脫鉤”工作的四條基本原則。《方案》的四條基本原則（堅持社會化、市場化改革方向；堅持法制化、非營利原則；堅持服務(wù)發(fā)展、釋放市場活力；堅持試點先行、分步穩(wěn)妥推進(jìn)），明確了行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤的方向、目標(biāo)、方法、步驟，是“脫鉤”工作的“方向盤”，關(guān)系到“脫鉤”的質(zhì)量和效果。

二是依法按程序?qū)⑿袠I(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)進(jìn)行脫鉤。應(yīng)當(dāng)牢固樹立法治理念，每開展一項具體工作、每進(jìn)行一個具體環(huán)節(jié)，都要堅持于法有據(jù)、依法按程序進(jìn)行，用法治、法律規(guī)避“脫鉤”工作中的一些“風(fēng)險”。

三是堅持“邊破邊立”，積極加快行業(yè)協(xié)會及行業(yè)協(xié)會商會從業(yè)者的“職業(yè)化”進(jìn)程。不能以消減行業(yè)協(xié)會商會各項積極作用為代價來實現(xiàn)“脫鉤”的最終目標(biāo)，要在“脫鉤”中加快實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會及其從業(yè)工作人員的“職業(yè)化”進(jìn)程，讓其專心致志于自己所擔(dān)當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)社會職能。

四是必須加強對“脫鉤”工作的全程監(jiān)管。這項工作，涉及面廣、工作量大、情況復(fù)雜，加強對“脫鉤”工作的全程監(jiān)管尤為關(guān)鍵。這就要求，各單位之間要形成工作合力，織密“風(fēng)險防控網(wǎng)絡(luò)”，確?！懊撱^”工作萬無一失。

三、對行業(yè)協(xié)會商會黨建工作“脫鉤不脫管”的認(rèn)識

《方案》在總體要求中，提出要“厘清行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界，加強綜合監(jiān)管和黨建工作”。在文件印發(fā)后，中央組織部將會同中央直屬機關(guān)工委、中央國家機關(guān)工委、國務(wù)院國資委黨委制訂關(guān)于全國性行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤后黨建工作管理體制調(diào)整的實施辦法，明確黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉和制度建設(shè)，切實加強黨對行業(yè)協(xié)會商會黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)。這一要求體現(xiàn)了黨對各項改革（包括社會組織改革）全過程的組織領(lǐng)導(dǎo)、方向把握和政治引導(dǎo)。《方案》提出“五脫鉤”，但并不意味對行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織的放任不管。尤其是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會變革時期，要加強黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)，加強對社會組織的政治引導(dǎo)，要確保其有序發(fā)展、健康發(fā)展。在這方面，前蘇聯(lián)的教訓(xùn)是深刻的，一份資料中記錄到：1985年戈爾巴喬夫執(zhí)政以后，在西方非政府組織的慫恿推動下，蘇聯(lián)形形色色的非政府組織迅速發(fā)展起來，其中許多是以非政府組織面目出現(xiàn)的政治反對派，而蘇共總書記戈爾巴喬夫卻說，各種非政府組織的迅速增加是改革的“顯著特點”，“是人民首創(chuàng)精神的出色表現(xiàn)，值得大力支持”。由于受到國家領(lǐng)導(dǎo)人的肯定，蘇聯(lián)的非政府組織由1987年的3萬多個上升到1990年8月的9萬個。這些團(tuán)體和組織要求取得與蘇共平等的地位，實行多黨制，改變一黨執(zhí)政狀況。這也標(biāo)志著蘇聯(lián)共產(chǎn)黨壟斷政治舞臺開始走向歷史終結(jié)，這些組織對蘇聯(lián)的解體起到了推波助瀾作用。蘇聯(lián)解體后，戈爾巴喬夫在接受中國記者專訪時曾說：“我深深體會到，改革時期，加強黨對國家和改革進(jìn)程的領(lǐng)導(dǎo)，是所有問題的重中之重。我想通過我們的慘痛失誤來提醒中國朋友：如果黨失去對社會和改革的領(lǐng)導(dǎo)，就會出現(xiàn)混亂，那將是非常危險的?！?戈爾巴喬夫講，這是他多年來對往事的嚴(yán)肅思考。俄羅斯總統(tǒng)普京在蘇聯(lián)解體20周年時曾說：“蘇聯(lián)解體是20世紀(jì)最大的政治災(zāi)難。誰要是對蘇聯(lián)解體不惋惜那就是沒有良心，誰要是想恢復(fù)到原來的蘇聯(lián)那就是沒有頭腦?！鼻疤K聯(lián)的教訓(xùn)我們要引以為戒。

（一）轉(zhuǎn)變行業(yè)協(xié)會商會黨建工作思維和體制

本市于2008年出臺的《關(guān)于本市進(jìn)一步支持行業(yè)協(xié)會商會加快改革和發(fā)展實施意見》，2009年出臺的《關(guān)于推進(jìn)本市企業(yè)協(xié)會政社分開工作的實施意見》，較早啟動了本市行業(yè)協(xié)會商會的政社分開工作，經(jīng)歷了探索、拓展和深化階段，在機構(gòu)、職能、資產(chǎn)財務(wù)和人員管理方面進(jìn)行了政社分離的初步探索，但其中并未對行業(yè)協(xié)會商會的黨建關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、整合，黨建仍實行“誰主管誰負(fù)責(zé)”的“屬地屬條”工作管理體制。而本次中央關(guān)于《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》中，明確提出了“行業(yè)協(xié)會商會的黨建、外事、人力資源服務(wù)等事項與原主辦、主管、聯(lián)系和掛靠單位脫鉤”。為此，在探索本市貫徹和落實中央文件的過程中，需要進(jìn)一步解放思想、改革體制、創(chuàng)新機制，一方面要理順黨建體制、實現(xiàn)政會脫鉤，另一方面要明確黨建領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、加強政治引領(lǐng)。

在近日印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》中指出，中國發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，黨面臨的挑戰(zhàn)和考驗前所未有。比如，有的地方和部門黨組織對群團(tuán)和社會組織工作重視不夠，對其特點和規(guī)律缺乏深入研究，更缺乏指導(dǎo)和支持。特別是在非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會組織和各類新興群體中的影響力亟待增強。為此，在行業(yè)協(xié)會商會等社會團(tuán)體與政府機關(guān)脫鉤的新形勢下，更應(yīng)該加強和改進(jìn)黨對其的領(lǐng)導(dǎo)工作，最大限度把全社會和人民群眾團(tuán)結(jié)在黨的周圍，打造抵御國內(nèi)外敵對勢力干擾破壞和“顏色革命”的銅墻鐵壁，夯實黨執(zhí)政治國的群眾基礎(chǔ)。

（二）明確行業(yè)協(xié)會商會黨建工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和職能

在《方案》提出的改革后行業(yè)協(xié)會商會等黨建工作體制的要求中，一是在全國層面，全國性行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤后的黨建工作，按照原業(yè)務(wù)主管單位黨的關(guān)系歸口分別由中央直屬機關(guān)工委、中央國家機關(guān)工委、國務(wù)院國資委黨委領(lǐng)導(dǎo)。二是在地方層面，地方行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤后的黨建工作，已經(jīng)建立非公有制企業(yè)黨建工作機構(gòu)的，可依托組織部門將其與社會組織黨建工作機構(gòu)整合為一個機構(gòu)；而沒有建立的，依托各地黨委組織部門和民政部門建立社會組織黨建工作機構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

本市已符合2012年中共中央辦公廳印發(fā)的11號文《關(guān)于加強和改進(jìn)非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見（試行）》要求“健全領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和管理體系，縣以上地方黨委一般要有非公有制企業(yè)黨建工作機構(gòu)，具備條件的，可單獨為實體工作機構(gòu)，做到有人員編制、有經(jīng)費保障”，建立了專司非公企業(yè)和社會組織黨建職能的市社會工作黨委，根據(jù)《方案》要求和指導(dǎo)，在本市，行業(yè)協(xié)會商會脫鉤后的黨建工作應(yīng)由社會工作黨委承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)的主體責(zé)任。要按照報告關(guān)于“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”的要求，建立和完善包括行業(yè)協(xié)會商會在內(nèi)的社會組織黨建領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制。那就是要探索建立行政上無隸屬關(guān)系、職能上能歸口管理、利益上無直接關(guān)聯(lián)、指導(dǎo)上更加專業(yè)的黨建部門具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)的社會組織黨建領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，從而體現(xiàn)《方案》的精神。

（三）探索行業(yè)協(xié)會商會黨建工作新機制

行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，是關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的一場深刻變革，可謂涉及面廣、政策性強、社會關(guān)注度高。根據(jù)中央總體方案的要求，按照國家有關(guān)部門的部署，在制訂本市行業(yè)協(xié)會商會脫鉤的具體實施方案中，應(yīng)提出黨建工作的具體要求和實施步驟，明確脫鉤后黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、工作機制、責(zé)任分工和實施計劃。既要以行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革為試點先行，也要為覆蓋所有社會組織而謀劃全局，設(shè)置必要的過渡期，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推進(jìn)，探索一條社會組織黨建的有效路徑，推動社會組織健康有序發(fā)展?！?/p>

（方士雄，上海市社會工作黨委研究室主任；孫佳偉，上海市社會建設(shè)研究會秘書處。）