政府網(wǎng)站“大考”

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所發(fā)布的一項第三方評估報告指出，門戶網(wǎng)站已經(jīng)成為各級行政機關(guān)公開政府信息的第一平臺。

這次普查中，錯別字也被納入考察范圍。一些網(wǎng)站甚至把黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人名字和政府部門名字寫錯。如把“扶貧辦”寫成“扶貪辦”，“領(lǐng)導(dǎo)小組”寫成“領(lǐng)導(dǎo)小姐”。

在唯GDP論的政績觀主導(dǎo)下，政府網(wǎng)站很難給各個部門帶來實際上的利益，相反還會增加工作量。

南方周末記者 羅歡歡

南方周末實習(xí)生 蘇海倫 預(yù)言

王綺琳

這個春天，許多沉睡多年的政府網(wǎng)站，將會被叫醒。

2015年3月11日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)文件《關(guān)于開展第一次全國政府網(wǎng)站普查的通知》，即日起將對全國范圍內(nèi)的政府網(wǎng)站開展首次普查，此舉被定義為中國政府網(wǎng)站的首次“大考”。

本次普查不但會對全國政府網(wǎng)站數(shù)量進(jìn)行摸底，還會進(jìn)行一次前所未有的底線管理。普查設(shè)定了5項一票否決的指標(biāo)，類似過去的“僵尸網(wǎng)站”“懸浮照片”以及“不回復(fù)公眾留言”都將被關(guān)停整改。

4月25日，是第一階段統(tǒng)計摸底的截止日期，政府網(wǎng)站將交出第一份成績單。當(dāng)下，全國政府門戶網(wǎng)站正以前所未有的速度，刷新網(wǎng)站，迎接考試。

“暗鏈打開后是 黃色網(wǎng)站”

近日，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所發(fā)布政府信息公開第三方評估報告，報告指出，行政機關(guān)越來越注重主動公開信息，門戶網(wǎng)站已經(jīng)成為各級行政機關(guān)公開政府信息的第一平臺。

但評估報告也指出，政府信息公開欄目建設(shè)規(guī)范化程度待提升。在政府網(wǎng)站中，一些網(wǎng)站內(nèi)容始終停留在“過去時”，某些欄目直接“開天窗”，這些“睡眠網(wǎng)站”“僵尸網(wǎng)站”嚴(yán)重影響了政府網(wǎng)站的公信力。

“這次普查其實醞釀很久了”，中國軟件評測中心副主任張少彤是此次國辦全國政府網(wǎng)站普查小組中的一員。他表示，“現(xiàn)在國家領(lǐng)導(dǎo)比較重視公眾對政府形象的反饋”，是此次網(wǎng)站普查的重要背景。

近年來因為層出不窮的PS懸浮照片、僵尸網(wǎng)站以及雙胞胎報道，政府網(wǎng)站遭遇網(wǎng)友頻繁“吐槽”。

據(jù)中國軟件評測中心不完全統(tǒng)計，在新浪、搜狐等門戶網(wǎng)站和天涯、貓撲等網(wǎng)絡(luò)論壇上，僅2014年上半年，所曝光的政府網(wǎng)站運行維護(hù)問題超過了200個，網(wǎng)民瀏覽量近10億次，留言數(shù)量近10萬條。網(wǎng)友們把網(wǎng)站運行維護(hù)能力和政府的管理水平、服務(wù)態(tài)度畫上了等號，“給政府機關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)形象打了低分”。

過去14年，中國軟件評測中心每年都會對全國近千家政府網(wǎng)站進(jìn)行評測。2014年評測報告的數(shù)據(jù)結(jié)果，與網(wǎng)友們的“吐槽”遙相呼應(yīng)。

在隨機抽取的600家區(qū)縣政府網(wǎng)站中，“超過87%的網(wǎng)站存在3個以上欄目不更新”，“超過80%的網(wǎng)站存在部分功能或頁面無法使用和打開”，“超過90%的網(wǎng)站存在暗鏈、偽鏈”。

中國軟件評測中心主任助理王友奎發(fā)現(xiàn)，這些暗鏈打開后有的是“網(wǎng)絡(luò)游戲私服”，更嚴(yán)重的“打開以后就是一個色情網(wǎng)站”。

暗鏈能乘虛而入，岌岌可危的政府網(wǎng)站安全狀況為其提供了極大便利。

2014年，中國軟件評測中心監(jiān)測的九百多家政府網(wǎng)站當(dāng)中，超過93%的網(wǎng)站存在著本級的安全漏洞，其中97%區(qū)縣網(wǎng)站有安全隱患，43%網(wǎng)站被劃入極度危險序列，30%的網(wǎng)站被劃入高度危險的序列。

近一半的網(wǎng)站被監(jiān)測到安全漏洞的數(shù)量超過30個，甚至有70家網(wǎng)站的安全漏洞數(shù)量超過了100個。100個安全漏洞意味著“稍微懂網(wǎng)絡(luò)安全的人，很容易就把網(wǎng)站黑了”。事實上，已經(jīng)有大量政府網(wǎng)站有過被黑記錄。

2014年8月，因高中軍訓(xùn)沖突而成為焦點的湖南龍山縣政府官網(wǎng)“被黑”，黑客留言“敢不敢要點臉”；2013年，安徽碭山縣效能督查局網(wǎng)站被放賭博廣告；遼寧鐵嶺政協(xié)官網(wǎng)點擊后則直接跳轉(zhuǎn)黃色網(wǎng)站；2008年，江西省衛(wèi)生廳考試中心網(wǎng)站數(shù)據(jù)庫被攻破，黑客不但篡改資料，而且還偽造、銷售假證。

來自中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會和國家互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)急中心監(jiān)測的數(shù)據(jù)顯示，2013年被篡改的政府網(wǎng)站的數(shù)量達(dá)到了2430個，占監(jiān)測范圍內(nèi)政府網(wǎng)站數(shù)量的4%。

每年評測，張少彤所在的團隊都會給評測過的政府網(wǎng)站列出存在問題和整改建議，但是“很多地方今年的問題，明年還是有的，逐年評測，問題越來越多”。

“尚方寶劍”

在微信朋友圈看到國辦普查通知時，陜西禮泉縣信息辦副主任趙仲印第一個感覺就是“痛快”。

在禮泉縣上百家機關(guān)單位中，信息辦僅僅是掛靠在縣政府辦公室下面的事業(yè)單位，很難對其他部門起到監(jiān)管作用。對此，趙仲印打趣地說道：“在很多人的眼里，咱們就是個修電腦的”。

此次普查，讓趙仲印感覺拿到了尚方寶劍，“現(xiàn)在我們把文件拿出來，把省市的要求拿出來，督促下面部門就有力度了”。

3月到4月，各地區(qū)、各部門都要組織本地區(qū)、本部門的政府網(wǎng)站開展基本情況調(diào)查摸底和填報有關(guān)信息。趙仲印清明節(jié)期間也在加班，他要求政府網(wǎng)站各個欄目編輯對分管欄目進(jìn)行徹底檢查，“一是看更新，二是看有沒有錯誤”。

此次網(wǎng)絡(luò)普查的工作主要分為兩部分，一個是基本信息的普查，各級政府網(wǎng)站要于4月25日前通過全國政府網(wǎng)站信息報送系統(tǒng)完成《政府網(wǎng)站基本信息表》、《政府網(wǎng)站欄目（系統(tǒng)）基本信息表》填報工作。

張少彤保守估計，此次統(tǒng)計的政府網(wǎng)站數(shù)量應(yīng)該會超過二十萬，“具體還需要等待結(jié)果”。

第二部分是清規(guī)整頓工作，也是此次普查重點所在。4月25日前是摸底階段，后面6個月都是清規(guī)整頓階段。各級政府網(wǎng)站先自查，按全國政府網(wǎng)站評分表自查整改。整改完上級主管要核查，看看是否整改到位。

這次普查中，錯別字也將被納入考察范圍。張少彤介紹，錯別字只是一級指標(biāo)嚴(yán)重錯誤選項下的一項。嚴(yán)重錯誤包括三個，一個是反動、色情、暴力言論，二是虛假或偽造的信息，第三個才是嚴(yán)重的錯別字。一些網(wǎng)站把黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的名字和政府部門的名字寫錯了。比如說把領(lǐng)導(dǎo)部門的“扶貧辦”寫成“扶貪辦”，“領(lǐng)導(dǎo)小組”寫成“領(lǐng)導(dǎo)小姐”。

6月，國務(wù)院辦公廳將通過系統(tǒng)掃描和人工復(fù)核等方式開展抽查核查，如發(fā)現(xiàn)有關(guān)數(shù)據(jù)信息存在嚴(yán)重缺失或嚴(yán)重錯誤等問題，“國務(wù)院辦公廳將責(zé)成有關(guān)地區(qū)和部門及時更正并在適當(dāng)范圍內(nèi)予以通報”。國務(wù)院的抽查核查，才是本次普查的重頭戲，一旦中彩，“對負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員觸動將非常大，犯錯的成本相當(dāng)高”。

普查結(jié)束后，還有后續(xù)行動。張少彤透露，“國辦將在中國政府網(wǎng)建立全國政府網(wǎng)站基本信息數(shù)據(jù)庫，設(shè)立面向社會的政府網(wǎng)站普查郵箱，方便公眾通過數(shù)據(jù)庫查找、使用和監(jiān)督政府網(wǎng)站，并歡迎網(wǎng)友將使用中發(fā)現(xiàn)的問題通過郵箱進(jìn)行反映”。

張少彤預(yù)計，這種監(jiān)督方式將是未來政府網(wǎng)站管理監(jiān)督的重要渠道之一，通過對結(jié)果的統(tǒng)一要求，倒逼政府網(wǎng)站自身的變革。

“忘記后臺密碼了”

禮泉縣負(fù)責(zé)政府網(wǎng)站管理的信息辦算上兩名領(lǐng)導(dǎo)一共只有八個人，真正學(xué)過計算機的只有副主任趙仲印和一名剛?cè)肼毜拇髮W(xué)畢業(yè)生。

一般而言，政府網(wǎng)站內(nèi)容更新依托于當(dāng)?shù)匦麄鞑块T，但事實上政府網(wǎng)站日常的工作動態(tài)由信息辦在采編?！翱h里面大小領(lǐng)導(dǎo)二三十個，他們?nèi)ハ旅嬲{(diào)研，我們都要跟著，根本忙不過來”。此外，信息辦還要負(fù)責(zé)其他工作，“有時候，街上攝像頭壞了都要找我們”。

其他單位和政府網(wǎng)站對接的人員，也是身兼數(shù)職。網(wǎng)站建站之初，禮泉縣曾組織各個單位對接人統(tǒng)一培訓(xùn)，但時間一長，人員稍有變動，工作就陷入停滯，趙仲印經(jīng)常接到業(yè)務(wù)部門電話：“忘記后臺密碼了”。

禮泉縣網(wǎng)站運營隊伍算多的。南京建鄴區(qū)2013年政府信息公開年報顯示，該區(qū)指定的政府信息公開專職人員只有三人，其中兩人兼職。張少彤說，“一些縣、市網(wǎng)站負(fù)責(zé)人名義上是在負(fù)責(zé)，其實網(wǎng)站工作只占到他們工作內(nèi)容的四五分之一”。

省市一級，政府網(wǎng)站的管理隊伍相對規(guī)范。據(jù)南方周末記者了解，現(xiàn)在省級政府門戶網(wǎng)大都參照中國政府網(wǎng)的運營模式。由當(dāng)?shù)攸h委機關(guān)報業(yè)集團派出團隊專門負(fù)責(zé)網(wǎng)站運營維護(hù)。

中國政府網(wǎng)是國務(wù)院辦公廳網(wǎng)站處領(lǐng)導(dǎo)，由新華網(wǎng)團隊負(fù)責(zé)運營維護(hù)，“內(nèi)容方面，國辦用新華社稿源或者直接向中國政府網(wǎng)供稿，稿件審核由網(wǎng)站負(fù)責(zé)”，“技術(shù)由新華網(wǎng)提供，運維則是新華社技術(shù)局”。

一位中國政府網(wǎng)工作人員向南方周末記者表示，“總之，中國政府網(wǎng)是國務(wù)院交給新華社的一項任務(wù)，整體依托新華社體系，沒有外包”。

受制于人手和技術(shù)限制，在各級政府網(wǎng)站建設(shè)與維護(hù)過程中，服務(wù)外包是慣常做法。如網(wǎng)站策劃設(shè)計、軟件開發(fā)、安全保障等，都可依靠外部力量完成。攀枝花市的做法是，“除與政府法定業(yè)務(wù)和工作流程相關(guān)的內(nèi)容不能外包外，其他技術(shù)性工作都可通過政府購買社會服務(wù)的形式實現(xiàn)”。

攀枝花市經(jīng)信委副主任李少昆給南方周末記者算了一筆賬，一個日訪問量千人次左右的政府網(wǎng)站，僅是實現(xiàn)信息呈現(xiàn)功能，一年下來單純的技術(shù)運維費用大約在“3萬到5萬”。建設(shè)網(wǎng)站更便宜，“好點的一萬左右，最便宜的幾百塊錢就能建好”。

正因為許多技術(shù)業(yè)務(wù)可以外包，李少昆認(rèn)為人手根本不是問題，關(guān)鍵還是對政府網(wǎng)站的重視度不夠。

不再“政出多門”

此次普查延續(xù)了2014年國辦57號文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見》的精神，將政府網(wǎng)站主管單位確定為各省市辦公（廳）室，政府網(wǎng)站主管單位政出多門的狀況有望終結(jié)。

在張少彤記憶中，一開始政府網(wǎng)站的主管單位都是負(fù)責(zé)信息化工作的信息委、信息辦。隨著網(wǎng)站維護(hù)問題日漸突出和政府網(wǎng)站服務(wù)功能的增加，各地網(wǎng)站的主管部門逐漸出現(xiàn)分化。

“過去政府網(wǎng)站更多充當(dāng)著名片功能，放這里或那里都沒什么差別，”攀枝花市經(jīng)信委副主任李少昆說，“最初的政府網(wǎng)站缺乏頂層設(shè)計和明確的功能定位?！?/p>

在唯GDP論的政績觀主導(dǎo)下，政府網(wǎng)站很難給各個部門帶來實際上的利益，相反還會增加工作量，也很少有地方將政府網(wǎng)站納入績效考評。

定位模糊的政府網(wǎng)站在行政體系中逐漸被邊緣化。國脈互聯(lián)的董事長楊冰之常年為各地政府提供網(wǎng)站咨詢服務(wù)，有負(fù)責(zé)網(wǎng)站工作的公務(wù)員向他形容政府網(wǎng)站“沒有親爹、親媽，連后爹后媽也沒有”。

2014年國辦57號文件首次明確了政府網(wǎng)站的主管單位為各省市政府辦公廳（室）。據(jù)東部某省辦公廳信息公開處工作人員向南方周末記者表示，“實際上年初我們已經(jīng)開始負(fù)責(zé)此項工作”。

印象中政府網(wǎng)站是個技術(shù)活，但李少昆認(rèn)為，政府網(wǎng)站其實主要是“協(xié)調(diào)各方利益”。攀枝花市委的電子政務(wù)辦公室就是由市委和市政府共同管理，方便協(xié)調(diào)工作。

張少彤也贊同這樣的說法，選擇辦公廳作為主管單位，很大原因在于“辦公廳屬于領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，協(xié)調(diào)各部門有抓手。經(jīng)信委屬業(yè)務(wù)部門，影響力有限”。

攀枝花市政府網(wǎng)站多年在西部地區(qū)位列前茅，李少昆認(rèn)為市委辦和政府辦雙重領(lǐng)導(dǎo)起到了關(guān)鍵作用，“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度特別大”，而這一切得益于攀枝花市主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，“每年至少要對政府網(wǎng)站的工作批示兩次”。

2008年12月13日，無錫市黨務(wù)政務(wù)新網(wǎng)站群開通，實現(xiàn)了無錫市83個黨政部門電子政務(wù)網(wǎng)站的網(wǎng)絡(luò)資源、信息資源及服務(wù)資源的整合。即使放在今天，將各個黨政部門進(jìn)行集約整合都是一件極其困難的事。

一位業(yè)內(nèi)人士向南方周末記者透露，當(dāng)年無錫市委成立權(quán)力集中的整合建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，該網(wǎng)站群得以成型。2009年，網(wǎng)站群上線一年后，無錫市在中國軟件評測中心的全國網(wǎng)站排名，就由第16名極速上升至第8名，并在2010年到達(dá)第三名的位置。

常年位列地市級政府網(wǎng)站前三名的深圳市政府網(wǎng)站背后也有過一段類似的經(jīng)歷。

據(jù)南方周末報道，2006年8月7日，深圳市作為首個“國家電子政務(wù)試點城市”揭牌，時任市委書記李鴻忠詢問“我們深圳排第幾”，副市長回答，“第36名”。李鴻忠聽了，指示“那可不行，起碼要前5名”。

當(dāng)時距離評估采樣時間僅3個月。深圳市政府門戶網(wǎng)站突然從科技和信息局轉(zhuǎn)由政府辦公廳負(fù)責(zé)，政府副秘書長擔(dān)任信息化辦主任；辦公廳四個處人員均被臨時抽調(diào)，全力突擊。這一年，深圳果然如愿獲得第五名。

政府網(wǎng)站建設(shè)關(guān)乎各個部門的利益，如果沒有主政者的支持，常常舉步維艱。中部某縣信息辦負(fù)責(zé)人朱曉感受深刻，“國家說簡政放權(quán)、公布權(quán)力清單，把原來在暗箱里操作的東西搬到網(wǎng)上去，都透明化處理，這樣一些小科員的油水都沒了”。

幾年前，該縣計劃在政府網(wǎng)站上建設(shè)網(wǎng)上政務(wù)大廳，這項工作在各個單位遭遇了意料之中的阻力。由于當(dāng)時的縣委書記、縣長對組織部長的信息化思路很認(rèn)同，因此這項工作被交給了組織部長。2012年得以推動起來，完全歸功于組織部長在抓此事，“有人不配合工作，組織部長能摘掉他們的帽子”。

去年，由于推進(jìn)這項工作取得成效，這位組織部長被調(diào)往市里任職經(jīng)信局副局長，這項工作也回歸到政府辦公廳。今年，信息辦的工作人員發(fā)現(xiàn)再去各個單位索要“業(yè)務(wù)流程圖”卻怎么也要不上來。朱曉感嘆道，“不是現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)沒能力，而是現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)拿它沒辦法”。

（為尊重采訪者意愿，朱曉為化名）