司法改革背景下對(duì)反貪工作改革的思考

劉啟明 俞子瑾

司法改革背景下對(duì)反貪工作改革的思考

劉啟明 俞子瑾

深化反貪工作改革的歷史必然性和現(xiàn)實(shí)必要性

司法體制是政治體制的重要組成部分，新一輪司法改革走向了改革的“深水區(qū)”，將涉及到一些體制性和機(jī)制性問(wèn)題，這既是深化司法改革的重要方向，也是深化司法改革的重要舉措。從實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安看，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，不僅是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容，也是加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要保障。在健全完善中國(guó)特色社會(huì)司法制度過(guò)程中，通過(guò)深化司法體制改革，科學(xué)配置司法權(quán)力，嚴(yán)格規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，必將成為提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的一個(gè)重要標(biāo)志。

反貪工作作為檢察權(quán)配置的重要組成部分，在新一輪司法改革的大背景下，通過(guò)改革反貪工作運(yùn)行機(jī)制和管理體制問(wèn)題，以攻克一些體制性障礙和瓶頸性問(wèn)題已然成為當(dāng)務(wù)之急。

制約反貪工作改革的掣肘

·地方化色彩明顯

中國(guó)幅員遼闊，各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展程度不一。即便是上海一城，地區(qū)間各有特點(diǎn)，也各有差異，地區(qū)間的發(fā)展不盡平衡。各地方檢察機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)保障、執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法水平等方面體現(xiàn)出相當(dāng)程度的差別。在以地方為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察機(jī)關(guān)按行政區(qū)劃設(shè)置，因此形成了財(cái)政來(lái)源地方化、干部任免地方化、人員進(jìn)出地方化的特點(diǎn)。當(dāng)?shù)胤嚼媾c國(guó)家利益，與其他利益發(fā)生矛盾甚至產(chǎn)生碰撞時(shí)，難免會(huì)產(chǎn)生檢察權(quán)的地方化問(wèn)題。在中國(guó)當(dāng)前語(yǔ)境下，上述地方化問(wèn)題一定程度上會(huì)使反貪工作與當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、文化等方面形成一定的契合性，但也容易滋生諸多問(wèn)題。由于人、財(cái)、物的外部保障受制于地方政府，反貪工作就有可能在為區(qū)域經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的名義下，淪為地方利益的工具。

·行政化傾向明顯

當(dāng)前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)沿用的主要是自上而下的行政領(lǐng)導(dǎo)管理方法，檢察職能與行政管理職能混合并以行政為主導(dǎo)。盡管這有利于促進(jìn)檢察業(yè)務(wù)中效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但也會(huì)產(chǎn)生不少問(wèn)題。具體表現(xiàn)為：（1）在人事管理上，對(duì)檢察官的管理套用的是黨政機(jī)關(guān)的行政管理體系，雖然檢察官法將檢察官分為四等十二級(jí)，但檢察官的選拔、任用、晉升、管理、待遇等并沒(méi)有脫離行政管理模式，行政級(jí)別成為一種主要的競(jìng)爭(zhēng)性資源，導(dǎo)致許多檢察官潛生官本位意識(shí)。（2）在業(yè)務(wù)管理中，檢察機(jī)關(guān)包括下屬的反貪局等職能部門，都仿照行政機(jī)關(guān)設(shè)置了層級(jí)分明、上命下從的逐級(jí)審批制度。形成依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的核心主體定位在于檢察院，而非檢察官。案件的處理決定都要由主辦人、部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)，甚至檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)層層把關(guān)。檢察官的相對(duì)獨(dú)立性、主觀能動(dòng)性往往在個(gè)案中受挫。過(guò)度行政化容易形成重復(fù)勞動(dòng)、效率低下的局面。（3）在檢察長(zhǎng)與檢察委員會(huì)權(quán)力配置上，檢察長(zhǎng)對(duì)檢察委員會(huì)有強(qiáng)大的制約權(quán)，即提請(qǐng)人事任免權(quán)、會(huì)議當(dāng)然主持權(quán)和最后排眾請(qǐng)示權(quán)。這在一定程度上造就了檢察長(zhǎng)主導(dǎo)并實(shí)際凌駕于檢察委員會(huì)之上，不利于民主集中制的真正貫徹。這種行政化的管理模式也為地方干預(yù)檢察權(quán)提供了實(shí)際的便利。

·反貪隊(duì)伍專業(yè)化缺失明顯

從客觀上看，相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期以來(lái)，我國(guó)存在不利于檢察官職業(yè)建設(shè)的因素：比如以司法獨(dú)立為基礎(chǔ)的保障機(jī)制的缺位，導(dǎo)致檢察官來(lái)源、規(guī)模與結(jié)構(gòu)的欠佳；傳統(tǒng)觀念中司法權(quán)的邊緣化，即視司法為“治法”而非“法治”的司法工具論，不利于樹立檢察官的權(quán)威；社會(huì)轉(zhuǎn)型期的制度空缺、風(fēng)氣失范和道德滑坡，也有可能影響到司法領(lǐng)域，不利于檢察官廉明形象和社會(huì)公信力的建立；傳統(tǒng)的等級(jí)觀念和“官本位”思維存在，有可能將檢察官的專業(yè)化、精英化變異為“特權(quán)化”或“貴族化”等。檢察官隊(duì)伍整體上專業(yè)化程度不夠，素質(zhì)不高，戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。尤其是按照公務(wù)員序列管理檢察人員，由此形成的行政職級(jí)為主導(dǎo)的職業(yè)運(yùn)行和職業(yè)保障體系，與檢察工作的職業(yè)要求和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不相適應(yīng)，既吸引不了優(yōu)秀檢察人才，也會(huì)導(dǎo)致優(yōu)秀檢察人員的逐步流失。

加快反貪工作體制機(jī)制改革

黨的“十八大”以來(lái)，反腐敗的斗爭(zhēng)形勢(shì)和反貪查案工作的內(nèi)在規(guī)律都要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)反貪工作進(jìn)行必要的體制和機(jī)制改革，以完善反貪工作的管理體制和司法責(zé)任制。但司法改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到《人民檢察院組織法》等現(xiàn)有法律法規(guī)的完善等方方面面的配套與協(xié)調(diào)。限于篇幅，筆者僅就檢察機(jī)關(guān)反貪部門的職能強(qiáng)化和反貪干警素能提升作用發(fā)揮問(wèn)題提出初步構(gòu)想。

對(duì)外消除地方化執(zhí)法。若要發(fā)揮反貪局作用，強(qiáng)化反貪局功能，那么實(shí)行檢察一體化建設(shè)就是一項(xiàng)不二選擇。因?yàn)?，只有?shí)行檢察一體化，才能體現(xiàn)檢察權(quán)的基本訴求和基本價(jià)值，對(duì)排除地方權(quán)力和其他權(quán)力對(duì)反貪查案工作的干預(yù)，保證反貪查案的質(zhì)量，提高反貪查案的效率，防止檢察權(quán)濫用等方面起著積極的作用。我國(guó)《憲法》和《人民檢察院組織法》雖然都對(duì)檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)進(jìn)行了規(guī)定，但都過(guò)于原則，沒(méi)有對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的范圍、權(quán)限、程序、方式、后果等進(jìn)行規(guī)范，從而使檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系僅限于業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，在強(qiáng)勢(shì)的地方領(lǐng)導(dǎo)之下，往往顯得軟弱無(wú)力。從立法上看，須完善《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的范圍、權(quán)限、程序、方式、后果，保證檢察權(quán)的統(tǒng)一正確行使。同時(shí)，改革現(xiàn)存檢察管理體制，積極推動(dòng)省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)人、財(cái)、物的統(tǒng)一管理。弱化乃至清除司法的地方化屬性，恢復(fù)檢察權(quán)的國(guó)家屬性。實(shí)行統(tǒng)一管理后，檢察轄區(qū)就可以按照檢察規(guī)律和實(shí)際需要進(jìn)行劃分，從而強(qiáng)化地方檢察機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性。地方因素將很難左右或影響檢察機(jī)關(guān)的反貪查案工作，司法的公正性將由此得以快速提升。在反腐敗斗爭(zhēng)新的形勢(shì)、新的格局和新的任務(wù)面前，反貪工作值得借鑒香港廉政公署的有益經(jīng)驗(yàn)。

根據(jù)透明國(guó)際2013年公布的清廉指數(shù)，香港在全球177個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排第15位，這很大程度上得益于香港廉政公署卓有成效的工作?！断愀哿饤l例》于1974年2月15日生效，香港廉政公署也于同日依據(jù)該條例正式成立并獲得所賦權(quán)力。廉政公署是一個(gè)專門打擊貪腐的獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，通過(guò)執(zhí)法、預(yù)防及教育“三管齊下”的策略開展工作。廉署主要有執(zhí)行處、防止貪污處和社會(huì)關(guān)系處三個(gè)部門，這三個(gè)部門的工作完整統(tǒng)一，相輔相成，構(gòu)筑了全方位開展反腐倡廉的有序整體。自1974年成立至今，經(jīng)幾十年堅(jiān)持不懈的努力，廉署為香港帶來(lái)了巨大的改變，廉潔也成為香港市民普遍認(rèn)同并引以為豪的核心價(jià)值。

而目前內(nèi)地的檢察機(jī)關(guān)（包括上海），主要是參照行政區(qū)劃級(jí)別設(shè)立，這樣的設(shè)置有其優(yōu)越性，可以比較貼近和了解該區(qū)域情況。但也存在一些弊端，如查案的人力、物力等資源分散，越到基層辦案越容易受到地方權(quán)力和人情因素的干擾，查案專業(yè)性不夠強(qiáng)。從人員數(shù)量配備上來(lái)看，香港700萬(wàn)人口，廉政公署執(zhí)行處就有945人；上海約2400萬(wàn)人口，各級(jí)反貪局總數(shù)才487人。因此我們反貪查案的力量不足，機(jī)構(gòu)比較分散，不能有效地形成辦案合力。重新整合反貪局，使之成為一個(gè)獨(dú)立、高效、權(quán)威的反腐敗司法機(jī)構(gòu)，新一輪改革呼之欲出。

目前的思路是，在上海市人民檢察院反貪局的領(lǐng)導(dǎo)下，按照若干區(qū)域或者按照若干行業(yè)進(jìn)行劃分，在全市設(shè)立若干個(gè)反貪局進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。這樣，可以集中有限的辦案力量和辦案資源，將原來(lái)較為分散的力量進(jìn)行有機(jī)整合，以提高查辦貪污賄賂案件的集約性程度和專業(yè)性水準(zhǔn)，以有效地克服各種阻力，集中精力查辦大案要案、疑難復(fù)雜案件，以及具有重大影響的案件，進(jìn)一步提高反貪查案的戰(zhàn)斗力、影響力和震撼力。

對(duì)內(nèi)摒棄過(guò)度行政化傾向。發(fā)揮內(nèi)設(shè)部門和檢察官的應(yīng)有作用，以回歸、促進(jìn)和保證檢察官的相對(duì)獨(dú)立。顯著的一點(diǎn)是，反貪查案工作是對(duì)職務(wù)犯罪的一種偵查工作。而偵查工作其本身必然帶有行政屬性，筆者對(duì)此并不加以排斥和否認(rèn)。而現(xiàn)在關(guān)鍵的問(wèn)題是反貪辦案工作存在過(guò)度行政化的傾向，這一傾向必須得以根本扭轉(zhuǎn)。按照一般理解，行政機(jī)關(guān)是按照金字塔式的層級(jí)官僚制建構(gòu)的。而檢察官則應(yīng)按照其檢察屬性解決好內(nèi)部獨(dú)立問(wèn)題。但是現(xiàn)在檢察官被視為一般行政人員，其考核獎(jiǎng)懲、晉升制度也基本參照公務(wù)員實(shí)施管理。反貪局在辦案過(guò)程中，更是著眼于從上到下的控制與管理，在辦案業(yè)務(wù)和日常管理中，也常常是由檢察長(zhǎng)、科局長(zhǎng)層層把關(guān)。實(shí)際上形成辦案人員服從科局長(zhǎng)，科局長(zhǎng)服從分管檢察長(zhǎng)，最后檢察長(zhǎng)說(shuō)了算的行政首長(zhǎng)專斷制。致使辦案人員缺乏獨(dú)立性與積極性，這些都是導(dǎo)致反貪局系統(tǒng)內(nèi)部行政式干預(yù)和官僚主義滋生的一個(gè)內(nèi)因。因此，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)檢察官獨(dú)立辦案，只服從法律。檢察官等級(jí)只是一種技術(shù)性或經(jīng)歷性標(biāo)志，而不應(yīng)成為行政隸屬的根據(jù)?？梢越梃b和仿照香港廉政公署的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，在反貪局內(nèi)部以若干行業(yè)和領(lǐng)域?yàn)閯澐忠罁?jù)，以反貪辦案的專業(yè)化水準(zhǔn)作為聚焦點(diǎn)，選擇、配備、設(shè)立若干辦案組，以專業(yè)分組開展查案工作，以有效提高反貪辦案的專業(yè)化和正規(guī)化水平，確保反貪辦案的獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性。

實(shí)行在編干部分類化管理。以職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和方式對(duì)檢察官進(jìn)行職業(yè)化管理是檢察官人事管理的應(yīng)然狀態(tài)，促成職業(yè)檢察官人事管理的目標(biāo)具有路徑選擇的最優(yōu)性。美國(guó)行政學(xué)家韋洛畢認(rèn)為：“全部人事行政制度的基礎(chǔ)和起點(diǎn)都是建筑在分類及標(biāo)準(zhǔn)上?！本C觀世界各國(guó)的檢察人事管理，分類制度是一個(gè)基本的、共同的價(jià)值取向。如在日本，檢察人員分為檢察官、檢察總長(zhǎng)秘書官、檢察偵查官、檢察技官、檢察事務(wù)官五類。在德國(guó)，檢察人員分為檢察官、檢察實(shí)習(xí)生、候補(bǔ)檢察官和檢察輔助人員四類。而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有實(shí)行分類管理，都是以相同尺度衡量各種工作性質(zhì)、工作要求。檢察官人事管理目前停留或只能局限在粗放型管理、無(wú)區(qū)別管理層次，管理的針對(duì)性、科學(xué)性、有效性存在問(wèn)題。而實(shí)行分類管理，就可以期待檢察官人事管理產(chǎn)生以其他方式難以完全達(dá)到的一些功效。一是可以科學(xué)設(shè)定檢察官的準(zhǔn)入條件。二是可以明確檢察官權(quán)責(zé)。分類管理之后，檢察官與其他檢察人員職責(zé)界限清晰，檢察官的職權(quán)、職責(zé)更加明確和規(guī)范，這將有助于避免人浮于事和人員混崗現(xiàn)象。三是可以建立科學(xué)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行職位分類后，檢察官任職資格、職位要求的統(tǒng)一性使檢察官績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的一致性成為可能和可行。在此基礎(chǔ)上，可以建立客觀、公允的檢察官評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。四是可以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。分類管理使每一類別之間、每一類別內(nèi)部均有很強(qiáng)的可比性，如在反貪局設(shè)置主辦檢察官，就可以通過(guò)設(shè)定權(quán)利義務(wù)，使檢察官的崗位貢獻(xiàn)率與崗位回報(bào)率達(dá)到大致的平衡。五是可以提高管理效率。職位分類后，各類檢察人員各司其職，各盡其責(zé)，這也為檢察官的專門化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，創(chuàng)造了平臺(tái)。管理措施可以針對(duì)檢察官隊(duì)伍的實(shí)際情況和內(nèi)在要求展開，管理的科學(xué)性、有效性必將相應(yīng)得到大幅提升。■

（劉啟明，上海市黃浦區(qū)人民檢察院；俞子瑾，上海華東政法大學(xué)國(guó)際法系。）