關(guān)于《上海市職工代表大會(huì)條例》的若干思考

文/雷霆翁引明

關(guān)于《上海市職工代表大會(huì)條例》的若干思考

文/雷霆翁引明

2010年12月23日，《上海市職工代表大會(huì)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）經(jīng)由上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過(guò)。四年多來(lái)，該《條例》在保障職工民主權(quán)利、構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系等方面發(fā)揮了積極作用。特別是上海原有的發(fā)展模式進(jìn)入了重大變革期，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)。各類企事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位與職工之間各種利益的協(xié)調(diào)、糾紛的調(diào)處等，亟須一個(gè)有效的對(duì)話平臺(tái)。建立健全職工代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱職代會(huì)）制度，增加了工會(huì)工作的重要內(nèi)容，有利于推動(dòng)廠務(wù)公開(kāi)民主管理工作的規(guī)范運(yùn)行。但是《條例》實(shí)施至今，也出現(xiàn)了一些亟待深入研究、思考和解決的問(wèn)題，本文試作簡(jiǎn)單分析。

一、非公企業(yè)職代會(huì)建制難的問(wèn)題

《條例》第二條明確適用對(duì)象為“本市行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位以及民辦非企業(yè)單位等組織”，具體形式按照企事業(yè)單位的規(guī)模分為職工代表大會(huì)（職工人數(shù)100人以上）和職工大會(huì)（職工人數(shù)100人以下）。適用《條例》至今，反映最大的問(wèn)題是《條例》在非公有制企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱非公企業(yè)）中推進(jìn)工作難度較大，與國(guó)有企事業(yè)單位幾乎100%建立職工代表大會(huì)形成鮮明對(duì)比。這里就存在一個(gè)疑問(wèn)：當(dāng)初制定《條例》是否就是以國(guó)有企事業(yè)單位為潛在適用對(duì)象的？這個(gè)答案如果是否定的，那么，自然得出下一個(gè)結(jié)論：《條例》的制定至少忽略了非公企業(yè)的特性問(wèn)題。非公有制經(jīng)濟(jì)是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，但是，它又有其自身特有的運(yùn)行規(guī)律和特點(diǎn)。比如，非公企業(yè)“求生”的欲望更為強(qiáng)烈，營(yíng)利性原則體現(xiàn)得更為突出，對(duì)于政策解讀及運(yùn)作更為靈活等。因此，對(duì)于非公企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，如果《條例》無(wú)助于非公企業(yè)盈利的最大化，甚至讓他們感到這是一種束縛，那么，在非公企業(yè)建立并有效運(yùn)作職工代表大會(huì)制度必然成為一句空話。作為一部地方性法規(guī)，一視同仁對(duì)待各類主體本身無(wú)可厚非，但也應(yīng)尊重各類主體自身的特性，做到內(nèi)容上求同存異、形式上不拘一格。

可行的對(duì)策有，在《條例》第三十七條增加一款：“在勞動(dòng)關(guān)系所在地工商聯(lián)（或企業(yè)家聯(lián)合會(huì)）的指導(dǎo)下，非公有制企業(yè)可以建立區(qū)域性或行業(yè)性職工代表大會(huì)，當(dāng)?shù)厝嗣裾捌涔?huì)組織應(yīng)當(dāng)積極支持。”

二、區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)的工作實(shí)效問(wèn)題

其實(shí)，這個(gè)問(wèn)題是緊接著上一個(gè)問(wèn)題的對(duì)策而言的。既然通過(guò)區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)覆蓋中小微的非公企業(yè)，那么，這一制度的工作實(shí)效究竟如何？我們可以通過(guò)表面的高覆蓋率得出工作效果好的結(jié)論嗎？后一個(gè)問(wèn)題的答案當(dāng)然是否定的。工作實(shí)效應(yīng)當(dāng)通過(guò)《條例》第三十八條區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)職權(quán)行使的程度加以體現(xiàn)。當(dāng)前，區(qū)域性、行業(yè)性工會(huì)在上海大部分區(qū)縣已經(jīng)初步建立，但是，要充分行使職權(quán)，接下來(lái)面臨兩個(gè)主要的難點(diǎn)：一是主體缺位，即區(qū)域性、行業(yè)性職工代表的缺位，區(qū)域性、行業(yè)性企業(yè)協(xié)商代表同樣缺位；二是保障缺位，即缺乏相應(yīng)的財(cái)政、工作機(jī)制等保障。從工會(huì)角度而言，如果說(shuō)解決前一個(gè)難點(diǎn)取決于工會(huì)干部的主觀積極性，那么，后一個(gè)難點(diǎn)則非工會(huì)自身所能完全解決。正是受制于上述兩個(gè)難點(diǎn)，致使當(dāng)前區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)不乏相關(guān)材料，但實(shí)體運(yùn)作并不理想。毫不夸張地說(shuō)，區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)很大程度上是一個(gè)概念中的詞語(yǔ)、一個(gè)數(shù)字上的工作、一個(gè)橡皮圖章式的運(yùn)作模式。

對(duì)策可以有，進(jìn)行深層次地工會(huì)體制改革。習(xí)近平總書記在中央黨的群團(tuán)工作會(huì)議上發(fā)表重要講話以來(lái)，圍繞政治性、先進(jìn)性、群眾性黨的群團(tuán)工作，如何深化工會(huì)體制改革，這是一個(gè)時(shí)下眾人都在思考的命題。建立區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)工作體制，這是工會(huì)工作不斷深入基層、貼近群眾的正確路徑。關(guān)鍵在于不能死搬硬套、敷衍了事，而是要切實(shí)根據(jù)所在區(qū)域、行業(yè)的客觀情況，在充分考察、調(diào)研的基礎(chǔ)上形成的一整套工作方案，并在實(shí)際工作中不斷予以修正、完善，要把職工群眾是否滿意、合法權(quán)利是否得以保障作為這項(xiàng)工作的根本宗旨，切忌重?cái)?shù)字考核、盲目攀比和跟風(fēng)作秀。區(qū)域性、行業(yè)性職代會(huì)剛起步，哪怕只覆蓋了幾家企業(yè)，但是只要不斷鞏固工作成效，想方設(shè)法吸引更多企業(yè)的職工參與進(jìn)來(lái)，讓他們感受到實(shí)惠，最終一定能成功。

三、工會(huì)與職代會(huì)的關(guān)系問(wèn)題

為什么要提這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)?，一些區(qū)縣工會(huì)反映，不少企事業(yè)單位把召開(kāi)工會(huì)會(huì)員大會(huì)等同于召開(kāi)職工大會(huì)。其實(shí)，這未嘗不可以，只要厘清兩者之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源整合反而是件好事。

《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》（以下簡(jiǎn)稱《工會(huì)法》）規(guī)定：工會(huì)是職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)的群眾組織。《條例》第三條規(guī)定：職工代表大會(huì)是企事業(yè)單位實(shí)行民主管理的基本形式，是協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的重要制度，是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)。那么，到底工會(huì)與職代會(huì)是什么關(guān)系？《條例》第五條明確：企事業(yè)單位的工會(huì)是職工代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)職工代表大會(huì)的日常工作。按該條字面理解，工會(huì)應(yīng)當(dāng)是職代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，處理職代會(huì)的日常工作。

但是，再細(xì)細(xì)分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)漏洞。比如，《條例》第五條中的工會(huì)，到底是工會(huì)委員會(huì)還是工會(huì)代表大會(huì)？如果是工會(huì)委員會(huì)，又有兩個(gè)問(wèn)題，一是根據(jù)《工會(huì)法》第九條“各級(jí)工會(huì)委員會(huì)由會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生”，那么，職工代表大會(huì)（或職工大會(huì)）與工會(huì)會(huì)員代表大會(huì)（或工會(huì)會(huì)員大會(huì)）之間是什么關(guān)系？雙方之間是不是有重合，是不是所謂的“一套班子、兩塊牌子”？二是《工會(huì)法》第十條規(guī)定：企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)有會(huì)員二十五人以上的，應(yīng)當(dāng)建立基層工會(huì)委員會(huì)；不足二十五人的，可以單獨(dú)建立基層工會(huì)委員會(huì)，也可以由兩個(gè)以上單位的會(huì)員聯(lián)合建立基層工會(huì)委員會(huì)，也可以選舉組織員一人，組織會(huì)員開(kāi)展活動(dòng)。據(jù)此，一些小微企業(yè)職工人數(shù)不足二十五人，且與其他小微企業(yè)聯(lián)合建立基層工會(huì)委員會(huì)，這個(gè)小微企業(yè)職工大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)是不是有些形同虛設(shè)呢？或者該小微企業(yè)只有組織員一人，這個(gè)小微企業(yè)職工大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)呢？

對(duì)策有，《條例》第五條作以下修改：“工會(huì)與職工大會(huì)應(yīng)當(dāng)同步籌建、同步召開(kāi)、同步運(yùn)作?；鶎庸?huì)委員會(huì)中的職工即職工代表，基層工會(huì)委員會(huì)是職工代表大會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)職工代表大會(huì)的日常工作；聯(lián)合建立基層工會(huì)委員會(huì)或設(shè)立組織員的企事業(yè)單位，可以另行組建職工大會(huì)的日常工作機(jī)構(gòu)，也可以在區(qū)域、行業(yè)工會(huì)的組織下開(kāi)展職工大會(huì)的日常工作?！?/p>

四、《條例》缺乏剛性的問(wèn)題

一般而言，法律規(guī)范的構(gòu)成要件有三個(gè)：假定條件、行為模式和法律后果?！稐l例》作為一部地方性法規(guī)，恰恰缺乏明確的法律后果。其第八章“監(jiān)督檢查和法律責(zé)任”第四十五條僅提及，企事業(yè)單位違反本《條例》規(guī)定，由市和區(qū)、縣人民政府以及相關(guān)部門責(zé)令改正，拒不改正的，依法處理。但相關(guān)部門是什么部門，依據(jù)什么法律、法規(guī)，如何處理，這些都不明確。2014年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議首次專題討論依法治國(guó)問(wèn)題。之后，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》發(fā)布。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)都在列明相應(yīng)的權(quán)力清單，其行使相應(yīng)的職權(quán)都要有明確的法律、法規(guī)依據(jù)?！稐l例》籠而統(tǒng)之的“依法處理”缺乏可操作性，必然使得該部地方性法規(guī)缺乏應(yīng)有的剛性。

建議可以在《上海市職工代表大會(huì)工作規(guī)范》中增加法律責(zé)任部分，梳理可以依據(jù)處理的法律、法規(guī)。如果沒(méi)有或處罰力度明顯不足，則需要在今后修改法律、法規(guī)的過(guò)程中逐步完善。

（作者單位/上海市金山區(qū)總工會(huì)法律工作部）