日照市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作難點(diǎn)探析

顧守軍,李萍,賀兆成,

(1.日照市國土資源局,山東 日照　276800;2.日照房地產(chǎn)管理局，山東 日照　276800)

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日照市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作難點(diǎn)探析

顧守軍1,李萍2,賀兆成1,

(1.日照市國土資源局,山東 日照276800;2.日照房地產(chǎn)管理局，山東 日照276800)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，關(guān)系著農(nóng)民群眾的切身利益。該文結(jié)合日照市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作中存在的難點(diǎn)，本著尊重歷史、注重現(xiàn)實、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的原則，結(jié)合農(nóng)村實際和政策界限進(jìn)行了探討。

宅基地；確權(quán)登記；發(fā)證；日照市

引文格式：顧守軍,李萍,賀兆成.日照市農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作難點(diǎn)探析[J].山東國土資源，2015，31(7)：84-86.GU Shoujun, LI Ping, HE Zhaocheng.Study on Difficulties in Rural Land Ownership Registration and Certification Work in Rizhao City [J].Shandong Land and Resources,2015，31(7)：84-86.

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村村民個人經(jīng)依法批準(zhǔn)，用于建造住宅(包括住房、附屬用房和庭院等)使用的本村集體所有土地。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)民住房的財產(chǎn)價值的凸顯，宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)確權(quán)發(fā)證越來越受到農(nóng)民的重視[1-5]。2013年，國土資源部部署開展了農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，隨著確權(quán)工作的不斷深入，很多復(fù)雜的問題不斷涌現(xiàn)，合法不合理，合理不合法的現(xiàn)象如何判定、理順成了工作難點(diǎn)，筆者以日照市為例，結(jié)合工作實際，淺述管見，以供商榷。

1　基本情況

(1)歷史登記情況。20世紀(jì)末，在當(dāng)時宅基地用地管理并不嚴(yán)格的歷史背景下，宅基地私有化的觀念在農(nóng)村根深蒂固，相當(dāng)一部分村民缺乏占用宅基地需要依法申請批準(zhǔn)使用的意識，宅基地的批準(zhǔn)使用基本由村集體決定，村民成家分戶，只要村集體同意，便可使用宅基地建造房屋。其中，有的村組織同意蓋章，并經(jīng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)；有的僅有村組織的收款憑據(jù)；還有的只是村干部的口頭批準(zhǔn)，沒有任何的書面資料，宅基地使用權(quán)發(fā)證更是寥寥無幾。雖然在1986年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》中明確要求“各地要對所有非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行登記和發(fā)證，建立健全地籍管理制度”，并在20世紀(jì)90年代開展了土地申報登記工作，但實際登記發(fā)證情況并不理想，各區(qū)縣發(fā)證進(jìn)展很不平衡，根據(jù)目前掌握的數(shù)據(jù)來看，總體上東港區(qū)和嵐山區(qū)發(fā)證率基本在80%以上，五蓮縣和莒縣發(fā)證率卻僅在20%左右。

(2)當(dāng)前農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證情況。日照市自2012年開展宅基地確權(quán)登記工作以來，按照“試點(diǎn)先行、全面推開，照顧現(xiàn)實，穩(wěn)妥推進(jìn)”的工作思路，從4個區(qū)縣選取了14個村開展了試點(diǎn)工作，結(jié)合試點(diǎn)工作和全面的摸底調(diào)查研究，制定出臺了具體的工作實施方案和指導(dǎo)意見，并通過召開現(xiàn)場觀摩會、業(yè)務(wù)研討會等形式，對工作中遇到的問題及時進(jìn)行研究解決。先后完成了2842個村的1∶500地形圖的測量、權(quán)屬調(diào)查及建庫工作，完成調(diào)查面積44783.02hm2，發(fā)證面積35826.42hm2，基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。但是從具體發(fā)證情況來看，目前已發(fā)證的基本屬于已有土地權(quán)屬資料等情況比較簡單、易于確定權(quán)屬的類型，對于一些比較復(fù)雜的情況如何定性，以何種方式處理尚需進(jìn)一步研究討論[6]。

2　存在問題

(1)一戶多宅的。這種情況比較普遍，按照時間分類，一是在1999年《中華人民共和國土地管理法》修訂以前取得的；二是在1999年《中華人民共和國土地管理法》修訂以后取得的。按照取得方式分類，一是合法繼承取得的；二是私自買賣取得的；三是違建取得的。按照有無權(quán)屬證書分類，一是合法取得且有房產(chǎn)證、土地證的；二是合法取得只有房產(chǎn)證或者土地證的；三是合法取得沒有房產(chǎn)證和土地證的；四是違法取得沒有房產(chǎn)證和土地證的。

(2)無審批手續(xù)的。可以分為2類：一是合法使用的。此種情況在《中華人民共和國土地管理法》實施前較為普遍，在當(dāng)時宅基地管理并不到位的情況下，很少有村民或者村委主動申請辦理土地審批登記手續(xù)。二是違法占用的。即未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府批準(zhǔn)使用，沒有合法的用地手續(xù)，其中按是否經(jīng)村集體同意、是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃還可以進(jìn)一步分類。

(3)繼承的。根據(jù)繼承的方式主要有以下3類：一是父母雙亡，第一順位繼承人繼承房產(chǎn)的；二是父母雙亡，第一順位繼承人放棄繼承權(quán)，第二順位繼承人繼承房產(chǎn)的；三是父母其中一人去世，另一人放棄繼承權(quán)，并將自己所有的房屋產(chǎn)權(quán)贈與子女的。

(4)贈與的。根據(jù)受讓人的身份主要有以下32：一是受讓人為直系親屬的；二是受讓人為非直系親屬的。

(5)批準(zhǔn)面積、發(fā)證面積和實測面積不相符的。根據(jù)實際情況可以分為以下2類：一是批準(zhǔn)面積與發(fā)證面積不相符；二是批準(zhǔn)面積、發(fā)證面積與實測面積不相符的。

3　辦理探討

根據(jù)國家和省有關(guān)文件精神，該次宅基地確權(quán)登記發(fā)證根本目的是明確土地權(quán)利，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，強(qiáng)化農(nóng)村土地物權(quán)意識，為嚴(yán)格耕地保護(hù)、節(jié)約用地、提高土地管理水平和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革奠定基礎(chǔ)。據(jù)此，筆者結(jié)合不同時期的不同政策，對存在難點(diǎn)問題如何處理試為探析。

(1)一戶多宅的。在1999年《中華人民共和國土地管理法》修訂之前，并沒有法律法規(guī)規(guī)定“一戶一宅”，按照“法不溯及既往”的原則，只要有合法資料證明屬于《中華人民共和國土地管理法》修訂之前一戶多宅的，應(yīng)該予以認(rèn)可，并重新確權(quán)登記發(fā)證。在《中華人民共和國土地管理法》修訂之后一戶使用多處宅基地的，除合法繼承外，其他的情況應(yīng)嚴(yán)格按照一戶一宅的原則對第一處合法使用的宅基地給予確權(quán)。

(2)沒有權(quán)屬來源的。本著維護(hù)農(nóng)民切身利益，而又不能讓違法用地通過確權(quán)合法的原則，對于沒有權(quán)屬來源的要認(rèn)真調(diào)查，分類處理，如符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，申請人符合宅基地使用條件的，可以在補(bǔ)辦宅基地用地審批手續(xù)后確權(quán)。如不符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，無論申請人是否符合宅基地使用條件，都應(yīng)該按照違法占地行為處理。

(3)繼承的。按照地隨房走的原則，無論戶口是否在本村，只要有合法有效的繼承證明材料(包括房屋繼承公證書)，都應(yīng)該辦理確權(quán)登記。第二順位繼承人繼承的，需要第一順位繼承人出具合法有效的放棄繼承公證書。

(4)贈予的。農(nóng)村宅基地是國家給予農(nóng)民的福利待遇，宅基地屬于村集體所有，按照《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國土地管理法》和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國辦發(fā)[2007]71號)等法律政策的規(guī)定，只有本村村民才能申請使用宅基地，宅基地使用權(quán)只能在本村內(nèi)部調(diào)整使用。建設(shè)部第168號令《房屋登記辦法》第八十七條規(guī)定“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理”。綜上，農(nóng)村房屋及宅基地使用權(quán)是無法通過贈與的形式轉(zhuǎn)讓給不屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民。因贈予房屋而調(diào)整宅基地使用權(quán)的，如受讓人符合宅基地使用條件，經(jīng)村集體出具調(diào)整宅基地使用權(quán)的證明后，可以辦理宅基地使用權(quán)變更登記，如受讓人不符合宅基地使用條件，則不予受理變更登記。

(5)面積不符的。因該次確權(quán)登記為總登記模式，需重新測量宅基地實際使用面積，故原發(fā)證面積僅供參考，不可作為新發(fā)證面積的根本依據(jù)。如實測面積比批準(zhǔn)面積大的，按照批準(zhǔn)面積發(fā)證，比批準(zhǔn)面積小的，按實測面積發(fā)證。超出規(guī)定面積的，屬1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前占用的，按實際使用面積發(fā)證；屬1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后到1987年《中華人民共和國土地管理法》實施前，超出部分按規(guī)定處理后，也應(yīng)按照實際面積發(fā)證；屬1987年《中華人民共和國土地管理法》實施后，須按批準(zhǔn)面積發(fā)證，在土地證書記事欄中注明超出批準(zhǔn)的面積。

4　結(jié)語

按照國土資源部等部委的要求，宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作要依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、分配合理的宅基地產(chǎn)權(quán)制度。該文本著這一目的，按照依法、合理、公平、公正的原則，結(jié)合農(nóng)村實際，對確權(quán)登記工作中存在的一些疑難問題進(jìn)行了分析探討，以期更好的保護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。

[1]魏耀東.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題與建議[J].中國土地,2013,(2):32-33.

[2]張亮.青島市嶗山區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作初探[J].山東國土資源,2014,30(2):88-90.

[3]黃健雄.農(nóng)村宅基地法律政策解答[M].北京：法律出版社,2010.

[4]王千，李哲，李金鹿，等.我國農(nóng)村宅基地管理政策梳理與思考[J].國土資源情報,2013,10(2):13-14.

[5]馬智利，陳進(jìn)兵.農(nóng)村宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)機(jī)制設(shè)計研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2010,10(1):30-31.

[6]汪志宏,盧守潤,張麗偉.莒縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證探析[J].山東國土資源,2014,30(9):108-110.

Study on Difficulties in Rural Land Ownership Registration and Certification Work in Rizhao City

GU Shoujun1, LI Ping2, HE Zhaocheng1

(1. Rizhao Bureau of Land and Resources, Shandong Rizhao 276800, China; 2. Rizhao Real Estate Administration Bureau, Shandong Rizhao 276800, China)

Rural residential land use rights and ownership registration and certification work is the basis of the reform of property right system in rural areas. It has close relation with the interests of the peasants. In this paper, combining with difficulties in rural land ownership registration certification work in Rizhao city, in accordance with the purpose of respecting history, paying attention to the reality and promoting social harmony and stability, combining with the reality in rural areas and the limits of policy, how to carry out this work has been discussed.

Homestead; registration; certification; Rizhao city

2015-01-03；

2015-03-19；編輯：王敏

顧守軍(1975—)，男，山東日照人，經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)從事國土資源管理工作；E-mail:ludongnanhe@126.com

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