環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估制度淺析——以重慶市為例

丁佳佳

(重慶市環(huán)境科學(xué)研究院，重慶　401147)

· 環(huán)境規(guī)劃 ·

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估制度淺析——以重慶市為例

丁佳佳

(重慶市環(huán)境科學(xué)研究院，重慶401147)

“三分規(guī)劃，七分實(shí)施”充分說明了實(shí)施在規(guī)劃整個(gè)生命周期中的重要性。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估對及時(shí)掌握規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展，保障規(guī)劃順利實(shí)施具有重要作用。本文結(jié)合重慶市近年來環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估工作經(jīng)驗(yàn)，分析規(guī)劃實(shí)施評(píng)估過程中存在的主要問題，并提出對策建議。

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃; 評(píng)估方法; 制度

規(guī)劃評(píng)估是指規(guī)劃實(shí)施期間，每隔一定期限，以規(guī)劃目標(biāo)為主要參照，采用有關(guān)評(píng)價(jià)方法，對規(guī)劃實(shí)施情形進(jìn)行定期跟蹤、監(jiān)測，分析規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境變化等產(chǎn)生的影響及取得的成效，評(píng)估現(xiàn)行規(guī)劃的合理性與現(xiàn)勢性，針對存在問題提出意見和建議，并就規(guī)劃是否需要修改或修編提出評(píng)估結(jié)論及相應(yīng)解決方案[1]。從目標(biāo)的完成情況來看，規(guī)劃能夠有效實(shí)施比規(guī)劃編制本身更重要，但由于規(guī)劃在實(shí)施過程中難免會(huì)受到各種因素的影響，從而影響規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此對環(huán)境保護(hù)規(guī)劃定期進(jìn)行評(píng)估就顯得尤為重要。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施成效評(píng)估有助于及時(shí)掌握規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展情況、發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并對后續(xù)規(guī)劃實(shí)施策略做出調(diào)整，保證規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，環(huán)境規(guī)劃能否切實(shí)發(fā)揮重要功能，與規(guī)劃實(shí)施評(píng)估有著密不可分的關(guān)系[2]。本文結(jié)合近年來重慶市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施績效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，分析環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估過程中存在的問題，進(jìn)而從完善工作機(jī)制、優(yōu)化評(píng)估方法、加大公眾參與等方面提出建議，為未來環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作的深入開展提供參考。

1　環(huán)境保護(hù)規(guī)劃主要評(píng)估內(nèi)容

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估的主要內(nèi)容包括規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)完成情況分析，現(xiàn)狀與規(guī)劃目標(biāo)差距分析，影響規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵因素和關(guān)鍵問題分析，規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)可達(dá)性預(yù)測，針對性提出規(guī)劃調(diào)整建議等。從時(shí)間上來說，我國環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估分為年度調(diào)度、中期評(píng)估和終期考核，其中年度調(diào)度和中期評(píng)估主要為下一年或者后續(xù)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的調(diào)整提供建議，終期考核主要為下一輪環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制提供基礎(chǔ)信息。

2　環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施主要評(píng)估方法

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施主要評(píng)估方法主要有對比分析法、環(huán)境經(jīng)濟(jì)預(yù)測分析法、邏輯框架法和環(huán)境績效評(píng)估法等。對比分析法是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估最基本和最重要的方法之一，其主要采用定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合的方法，通過建立環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估指標(biāo)體系，對環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)、總量控制目標(biāo)等方面，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測數(shù)據(jù)，實(shí)施定量評(píng)估，對水、大氣、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)等方面，實(shí)施定性評(píng)估。環(huán)境經(jīng)濟(jì)預(yù)測分析法主要是結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，通過社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境系統(tǒng)變量的設(shè)定，利用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)等模型，從宏觀上預(yù)測污染物排放總量和環(huán)境目標(biāo)的可達(dá)性，為環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的科學(xué)編制和后續(xù)調(diào)整提供支撐。邏輯框架法是目前國際上廣泛應(yīng)用的規(guī)劃策劃、分析、管理與評(píng)價(jià)方法，是把規(guī)劃的關(guān)鍵要素組合起來，構(gòu)建邏輯框架，從規(guī)劃目標(biāo)、目的的確定和相應(yīng)保障措施來評(píng)價(jià)規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和可操作性。環(huán)境績效評(píng)估法側(cè)重于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施管理方面，本質(zhì)是對環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)估，目前在國內(nèi)實(shí)施難度較大。

3　重慶市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估過程中存在的問題

近年來，重慶市完善了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“編制、調(diào)度、評(píng)估、考核”的全過程管理，先后開展了《重慶市“十一五”環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃》終期評(píng)估、《重慶市生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》2012年年度調(diào)度報(bào)告、《重慶市“十二五”生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中期評(píng)估工作，對規(guī)劃實(shí)施中存在的問題進(jìn)行排查和梳理，及時(shí)提出解決方案，對保障規(guī)劃順利實(shí)施發(fā)揮了重要作用。但在評(píng)估過程中仍存在以下問題。

3.1工作機(jī)制尚不完善

中國目前進(jìn)行的中期評(píng)估與終期考核工作，對于評(píng)估考核的程序、內(nèi)容、數(shù)據(jù)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及參與者權(quán)利與義務(wù)關(guān)系等均無明確規(guī)定，均處于摸索階段，在評(píng)估考核許多環(huán)節(jié)仍存在諸多難以達(dá)成共識(shí)的地方[3]。一是部門協(xié)調(diào)機(jī)制未建立。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制、實(shí)施和評(píng)估基本上由環(huán)保部門負(fù)責(zé)完成，缺乏部門間的有效協(xié)調(diào)，很多涉及其他部門的數(shù)據(jù)難以在有效時(shí)間內(nèi)收集完成，影響評(píng)估進(jìn)度。二是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估與行政問責(zé)機(jī)制未能有效結(jié)合，再加上定性評(píng)估的不確定性，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論難以得到有效重視和貫徹執(zhí)行。三是基層評(píng)估調(diào)度制度未建立。2014年，重慶市首次明確要求38個(gè)區(qū)縣開展環(huán)保規(guī)劃中期評(píng)估工作，但由于基層評(píng)估素材缺乏、時(shí)間短等原因，普遍對規(guī)劃實(shí)施的問題和對策建議缺乏精確的分析和思考，評(píng)估結(jié)論未能充分、客觀的反映出規(guī)劃實(shí)際進(jìn)展。

3.2評(píng)估方法單一

科學(xué)合理的評(píng)估方法體系對于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施績效起著不可替代的作用[4]。但總體來看，中國目前環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施績效評(píng)估方法的研究尚屬空白。雖然一些地方進(jìn)行了一些探索，但主要還是采用的規(guī)劃目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)程度的對比分析方法，如重慶市近年來環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估均采用此方法，這只是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估最基礎(chǔ)的部分，且目前的對比分析方法在指標(biāo)體系的選取及比較角度的選擇等方面都存在問題，這使得現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估遠(yuǎn)不能滿足保障環(huán)境保護(hù)規(guī)劃可持續(xù)運(yùn)行的要求[2]。

3.3公眾參與缺乏

目前，在規(guī)劃編制過程中，基本可以做到部門、專家充分參與，公眾意愿得到較好反映。但在規(guī)劃調(diào)度評(píng)估中，大多采用自查、抽查等方式進(jìn)行，公眾參與仍缺乏有效的載體和渠道，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果難以被廣大公眾知曉，對環(huán)境領(lǐng)域的新問題、新趨勢、新的公眾關(guān)注點(diǎn)缺乏呼應(yīng)，公眾對環(huán)境質(zhì)量的要求和感受與評(píng)估結(jié)論仍有一定差距。另外，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估尚未引入第三方評(píng)估，在評(píng)估的客觀上相對欠缺，評(píng)估結(jié)果可能有失偏頗。

4　建　議

4.1完善評(píng)估調(diào)度機(jī)制

一是建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。明確規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的組織協(xié)調(diào)、職責(zé)分工、運(yùn)作程序等，加大部門參與力度，形成推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的強(qiáng)大合力。在相關(guān)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑和計(jì)算方法上應(yīng)盡量與相關(guān)部門保持一致，以便數(shù)據(jù)的收集和分析。二是將環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估與行政問責(zé)機(jī)制相結(jié)合，評(píng)估結(jié)果可以作為環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)和政績考核的重要依據(jù)，在政府目標(biāo)責(zé)任中明確獎(jiǎng)懲方式方法、責(zé)任承擔(dān)者，以督促規(guī)劃實(shí)施[5]。三是加快推進(jìn)調(diào)度評(píng)估工作的制度化，推進(jìn)國家、省、市、縣四級(jí)規(guī)劃評(píng)估調(diào)度制度的建立。

4.2優(yōu)化評(píng)估方法

加大技術(shù)方法研究力度，為環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估提供技術(shù)支持。就對比分析法而言，評(píng)估內(nèi)容應(yīng)盡量以量化指標(biāo)為主，定性分析為輔，同時(shí)結(jié)合專家會(huì)議、問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研等技術(shù)方法進(jìn)行側(cè)面了解。另外，日漸成熟的技術(shù)也對環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的評(píng)估有重要作用，通過集成計(jì)算機(jī)視覺模擬和視覺評(píng)估，可以預(yù)測環(huán)境規(guī)劃實(shí)施后的環(huán)境變化情況[6]。

4.3加大公眾參與力度

在規(guī)劃實(shí)施評(píng)估過程中，應(yīng)構(gòu)建合理的公眾參與組織形式和技術(shù)平臺(tái)，確立公眾參與的地位和途徑。如可通過召開專題會(huì)、專家代表會(huì)、公眾接待日、熱線電話等方式，廣泛征求社會(huì)意見建議，充分吸收其合理成分作為規(guī)劃實(shí)施評(píng)估和決策的依據(jù)。

第三方評(píng)估的評(píng)估主體多元化，確保了第三方評(píng)估的獨(dú)特優(yōu)勢。同時(shí)，第三方評(píng)估作為一種重要的監(jiān)督手段，也將有效彌補(bǔ)政府自我評(píng)估的缺陷。為充分發(fā)揮規(guī)劃評(píng)估對推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的效力作用，保證環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估結(jié)果的客觀公正，從評(píng)估主體角度來說，可適時(shí)引入第三方咨詢機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃實(shí)施評(píng)估。

[1]鄧紅蒂，李宏，王恒，等.土地利用總體規(guī)劃評(píng)估制度建設(shè)研究[J].中國土地科學(xué)，2012，26(7):5-9.

[2]於方，董戰(zhàn)峰，過孝民，等.中國環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估制度建設(shè)的主要問題分析[J].環(huán)境污染與防治，2009，31(10)：92.

[3]周勁松，吳舜澤，萬軍.環(huán)境保護(hù)規(guī)劃評(píng)估考核技術(shù)方法與實(shí)踐研究[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2013，38(10)：12-17.

[4]王釘，萬大娟，賀濤，等.環(huán)境規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估方法比較研究[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2014，39(4)：182-186.

[5]蘆曉艷，羅勝，馬民濤.我國環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施中的問題分析[J].中國環(huán)境管理，2011，(4):37-39.

[6]王釘，賀濤，彭曉春，等.環(huán)境規(guī)劃評(píng)估方法研究進(jìn)展[M].北京:中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)論文集，2013.1510-1515.

Analysis on Evaluation System of Environment Protection Planning——A Case Study of Chongqing City

DING Jia-jia

(ChongqingAcademyofEnvironmentalScience,Chongqing401147,China)

“Thirty percent planning, seventy percent implementation” had fully showed the importance of implementation during entire life-cycle planning. Evaluation on the environmental protection planning implementation plays an important role in grasping the planning implementation progress in timely and guaranteeing the smooth implementation of planning. Combined with the work experience of environmental protection planning evaluation of Chongqing City in recent years, this article analyzed main existing problems during the evaluation process of planning implementation and proposed countermeasures and suggestions.

Environmental protection plan;evaluation method;system

2014-12-26

丁佳佳(1985-)，女，河南新鄉(xiāng)人，2010年畢業(yè)于重慶大學(xué)環(huán)境科學(xué)專業(yè)，碩士研究生，工程師，主要從事環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境政策方面的研究。

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A

1001-3644(2015)02-0130-03