破除體制機(jī)制弊端 夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位

董峻+王立彬+劉羊陽+于文靜+林暉

近日，中共中央同務(wù)院公布《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，這份2014年中央一號文件提出，堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。對此，記者采訪了“三農(nóng)”專家學(xué)者，就文件精神進(jìn)行全面解讀。

從農(nóng)田到餐桌

農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量都要保安全

文件確定，以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導(dǎo)向深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以滿足吃得好吃得安全為導(dǎo)向大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品。

中同農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所所長秦富說，去年末中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的20字方針，這次中央一號文件則提出抓緊構(gòu)建新形勢下的同家糧食安全戰(zhàn)略，體現(xiàn)了把糧食安全作為重中之重的地位，上升到了基本國策。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶認(rèn)為，糧食安全新戰(zhàn)略是重大創(chuàng)新。新戰(zhàn)略鼓勵(lì)集中力量保重點(diǎn)、?？诩Z，適度進(jìn)口則是新戰(zhàn)略的重要組成部分。在開放的環(huán)境下，更好統(tǒng)籌兩個(gè)市場兩種資源是我們做出的重大調(diào)整。同時(shí)，立足國內(nèi)解決吃飯問題，飯碗端在自己手里的立場沒有變，要提高國內(nèi)產(chǎn)能，通過科技支撐，使口糧得到更好保證。

文件提出建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的食品安全監(jiān)管制度。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田對此表示，此次文件和以往最大不同在于，從注重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)為數(shù)量質(zhì)量并重，以可持續(xù)的方式確保數(shù)量、質(zhì)量雙安全。這是解決當(dāng)前人們對農(nóng)產(chǎn)品信任危機(jī)的根本手段。

在農(nóng)業(yè)部食物與營養(yǎng)發(fā)展研究所副所長王東陽看來，文件一大亮點(diǎn)是突出強(qiáng)調(diào)了食品安全的責(zé)任，把食品安全納入考核評價(jià)。以前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全出現(xiàn)問題，更多的是追究個(gè)人和經(jīng)營主體的責(zé)任，這次明確地方政府屬地責(zé)任，并列入考核評價(jià)，有利于把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任落到實(shí)處，把監(jiān)管的網(wǎng)撒下去，確?！吧嗉馍系陌踩?。

抓緊劃定生態(tài)保護(hù)紅線

建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制

文件提出，促進(jìn)生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)發(fā)展，開展農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息試點(diǎn)，加大生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度。抓緊劃定生態(tài)保護(hù)紅線。為此，國家將完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補(bǔ)償制度，繼續(xù)執(zhí)行公益林補(bǔ)償、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，建立江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

同務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程同強(qiáng)說，我同農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已到了承載極限。土地重金屬污染、地下水的過度開采、過度使用化肥農(nóng)藥等問題，急需得到切實(shí)有效改善。耕地、林地、水等農(nóng)業(yè)資源到了該休養(yǎng)生息的階段，必須實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新才能從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。農(nóng)業(yè)資源要得到休養(yǎng)生息，政府必須要有配套措施，保證農(nóng)民收入水平不降低。我們這一代人要承擔(dān)農(nóng)業(yè)資源與糧食生產(chǎn)能力代際傳承的歷史責(zé)任，留一點(diǎn)良田給子孫后代。

中圍農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究室主任朱立志說，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在路徑方面要著重以科技創(chuàng)新提高水、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)資源利用效率。在發(fā)展目標(biāo)上既要考慮可持續(xù)發(fā)展，還要考慮穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展增加農(nóng)民收入，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展不能侵害農(nóng)民利益。在發(fā)展步驟上要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，科學(xué)規(guī)劃。如先保護(hù)污染嚴(yán)重的地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，然后推廣開來，有序推進(jìn)。

“既要謀劃地上的生產(chǎn)量，還要關(guān)注地下的生產(chǎn)力，要藏力于地、心有底氣，培肥地力，把農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力藏在地下?！敝炝⒅菊f，“應(yīng)適當(dāng)分區(qū)休養(yǎng)生息。如糧食主產(chǎn)區(qū)糧食減緩增產(chǎn)幅度，非主產(chǎn)區(qū)增加一點(diǎn)。另外，水生植物淀粉和山林植物淀粉的生產(chǎn)潛力還沒有充分發(fā)揮，山水林都能夠產(chǎn)生糧食油料，要有‘立體糧食的思路?！?/p>

健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制

不讓鄉(xiāng)村成故園

文件提出，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。對此，文件確定了開展村莊人居環(huán)境整治、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等重點(diǎn)工作。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥認(rèn)為，一些農(nóng)村“垃圾靠風(fēng)吹，污水靠蒸發(fā)”，生態(tài)環(huán)境、水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施非常糟糕。如何建設(shè)美麗鄉(xiāng)村值得研究。未來我國即使實(shí)現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化率，還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村環(huán)境改善，政府要積極承擔(dān)，不能成為記憶中的故園。

葉興慶說，通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，建設(shè)農(nóng)民美好生活的家園，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民能夠享受更好的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和社會保障，逐步提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會保障制度并軌，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異。對此，一要讓人出得來，保障各種權(quán)利，土地、住房等財(cái)產(chǎn)要保護(hù)；二要進(jìn)得來留得下，使農(nóng)民能穩(wěn)定就業(yè)，融入城市社會保障體系，享受均等公共服務(wù)。

承包地“三權(quán)分離”

相關(guān)法律待修訂

農(nóng)村土地制度改革成為全面深化農(nóng)村改革的大平臺、新亮點(diǎn)。文件提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授黨圍英說，一號文件提出一系列改革措施，其中的重大問題歸根到底都涉及農(nóng)村土地。如探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，涉及農(nóng)業(yè)支持政策核心的提高補(bǔ)貼精準(zhǔn)性問題，必須從農(nóng)村承包地確地確權(quán)確股著手。

“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要提高精準(zhǔn)性，使補(bǔ)貼真正流向種糧大戶、專業(yè)合作社。種糧大戶要容易認(rèn)定、方便操作，就必須加快農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)明晰?！秉h國英說，“這樣才能真正從農(nóng)民中培育專業(yè)大戶，使承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)支持政策惠及種地農(nóng)民?！?/p>

國土資源部法律中心主任孫英輝表示，文件提出落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，再一次推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動(dòng)承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整之必需，也是保障農(nóng)民權(quán)益當(dāng)務(wù)之急。

孫英輝說，文件多次提出推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)務(wù)之急，包括修改農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等。承包經(jīng)營權(quán)分離、集體建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革等涉及產(chǎn)權(quán)制度改革，是全面深化改革的重要內(nèi)容。應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、長遠(yuǎn)立法與試點(diǎn)結(jié)合，可以確保改革紅利最大釋放并用之于農(nóng)。