“一帶一路”與“全球海洋支點”：中國與印尼的戰(zhàn)略對接及其挑戰(zhàn)

■ 張 潔／文

順利推進“一帶一路”倡議，中國在自身謀篇布局的同時，必須準確把握沿線國家的發(fā)展需求，做好戰(zhàn)略對接。印尼扼守“21世紀海上絲綢之路”（下文簡稱“一路”）的戰(zhàn)略通道，又是東南亞國家的領(lǐng)頭羊，必然成為“一路”建設(shè)中的重點合作國家。實現(xiàn)與印尼的戰(zhàn)略對接，需要中國在歷史與文化情境下，從政治、經(jīng)濟、安全等多維度理解印尼的“全球海洋支點”戰(zhàn)略，以海洋為核心，開展經(jīng)濟合作，維護地區(qū)安全，管控雙邊的潛在沖突，最終實現(xiàn)互利共贏。

海洋對印尼國家形成與經(jīng)濟發(fā)展的重要性

海洋對印尼國家形成和民族復(fù)興具有特殊意義，這由天賦的自然條件與悠久的歷史經(jīng)驗所決定，同時也是新近印尼提出的“全球海洋支點”戰(zhàn)略的深厚基石。正如印尼總統(tǒng)佐科在就職演說中強調(diào)，“我們必須兢兢業(yè)業(yè)，重塑印尼作為海洋大國的輝煌。大洋大海、海峽海灣是印尼文明的未來。我們疏忽海洋、海峽和海灣已經(jīng)太久了。現(xiàn)在，到了我們恢復(fù)印尼‘海上強國’稱號，像祖輩那樣雄心壯志，‘稱雄四?！臅r候了”。

印尼是世界上最大的群島國家，作為主權(quán)獨立與領(lǐng)土統(tǒng)一的現(xiàn)代國家，印尼的現(xiàn)代版圖經(jīng)歷了漫長的歷史過程。早在西方殖民者到達之前，印尼群島就已經(jīng)出現(xiàn)了諸多的強大王國。這些國家中，一類是爪哇島上以傳統(tǒng)灌溉農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟基礎(chǔ)的政權(quán)；另一類是海上商業(yè)大國，如室利佛逝、滿者伯夷以及后期的亞齊王國等。它們利用得天獨厚的地理位置，從事海上商業(yè)活動，以港口經(jīng)濟為重要支撐，國際貿(mào)易成為國家稅收的充足來源。正如馬六甲蘇丹曼蘇爾在1468年寫道：“我們已經(jīng)認識到，為了掌握綠色的海洋，人們必須從事商業(yè)和貿(mào)易活動，即使他們的國家是貧困的……祖祖輩輩的生活從來沒有像今天這樣富裕過?！?/p>

但是，從16世紀初開始，印尼進入了長達四百多年的殖民地時期。隨著王國的式微與殖民統(tǒng)治的建立，殖民者為了獲得高額利潤，嚴格控制印尼群島的自然資源和海上貿(mào)易，群島原有的貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)被破壞，港口城市衰落。正如西方學(xué)者在研究中指出，根據(jù)1677年的報告，爪哇人“除了對于海的全然無知以外，現(xiàn)在根本沒有他們自己的船只”。到20世紀初，印尼的經(jīng)濟活動主要以橡膠、蔗糖、咖啡等種植業(yè)為主，曾經(jīng)引以為豪的航海精神被逐漸淡忘。

1945年獨立后，印尼對海洋重拾關(guān)注與當(dāng)時爭取印尼領(lǐng)土領(lǐng)海統(tǒng)一和捍衛(wèi)主權(quán)的努力密切相關(guān)。從蘇加諾到蘇哈托時期，印尼政府努力讓國際社會承認印尼作為群島國家的法律地位。為此，印尼修改了1939年荷蘭殖民政府頒布的《領(lǐng)海和海域條例》，發(fā)表了《1957年12月13日聲明》并于1960年以國內(nèi)法律形式加以確認，從而將領(lǐng)海的計算方式從過去的3海里改變?yōu)?2海里，使印尼的領(lǐng)土面積從過去的200萬平方公里增加到520萬平方公里。面對美國、英國、荷蘭和新西蘭等國家的反對，印尼展開了國際斗爭，最終隨著《聯(lián)合國海洋法公約》的制定，印尼的主張獲得了國際承認。對此，印尼前總統(tǒng)蘇哈托曾表示，“印尼是島國，有自己的特點和風(fēng)格。因此必須制定特殊的條例來具體規(guī)定領(lǐng)土范圍，因為這項政策涉及印尼國家民族的統(tǒng)一和團結(jié)問題……在確定群島國家的概念時，我們強調(diào)了統(tǒng)一領(lǐng)土、統(tǒng)一民族和統(tǒng)一國家的原則”。

雖然海洋問題在政治上取得了成就，但是在海洋經(jīng)濟開發(fā)方面，印尼卻長期處于落后狀態(tài)，海上安全問題也沒有得到很好的解決。海洋經(jīng)濟包括漁業(yè)、造船業(yè)、油氣開發(fā)、海洋旅游等諸多方面。據(jù)統(tǒng)計，印尼海洋蘊含的經(jīng)濟潛力可以達到年均1.2萬億美元，而目前已經(jīng)被開發(fā)的資源不足10%。印尼的海洋捕撈能力有限，漁業(yè)生產(chǎn)設(shè)備較為陳舊，技術(shù)水平相對很落后。此外，造船業(yè)也有待進一步發(fā)展，目前生產(chǎn)的500噸位左右的船只居多，使用的船只多為舊船和進口二手船，急需提高高噸位船舶制造能力。作為世界上最大的海島國家，印尼有1324個港口和碼頭，但基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，限制了進出口吞吐量的增長。同時，國內(nèi)島嶼間缺乏聯(lián)接。印尼東部的一些島嶼，如馬魯古和北馬魯古，還處在相對自給自足的半孤立狀態(tài)，沒有從全國生產(chǎn)和分配中受益。而且由于商品運輸成本增加，以至于商品在國內(nèi)的成本高于直接進口。例如，中國的橙子、大蒜和澳大利亞的牛肉等都比本土產(chǎn)品便宜。印尼最東部省份巴布亞的水泥售價是爪哇島的十倍。而計劃中興建中的一些國際港口，則工程耗資龐大，無法靠國家財政撥款完成。因此，印尼內(nèi)外聯(lián)通的商業(yè)運輸航道急需打通。此外，在海上安全方面，印尼長期面臨走私、非法捕撈、海盜等非傳統(tǒng)安全問題，主要的海上力量也多用于治理各種非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。因此，加強海洋經(jīng)濟開發(fā)，加快海上通道建設(shè)，以及強化海上力量建設(shè)，成為印尼新總統(tǒng)面臨的當(dāng)務(wù)之急。

印尼國家新戰(zhàn)略：“全球海洋支點”

雖然印尼是世界上最大的群島國家，但是國家整體發(fā)展方向長期偏重于陸地。佐科擔(dān)任總統(tǒng)后，提出建設(shè)海洋強國和“全球海洋支點”戰(zhàn)略，是對印尼發(fā)展方向的大調(diào)整。這一戰(zhàn)略的定位是打開區(qū)域和全球經(jīng)濟發(fā)展的大門，主要內(nèi)容包括重樹海洋文化，維護和管理海洋資源，構(gòu)建海上高速公路，發(fā)展海洋外交，以及加強海上防衛(wèi)能力五個方面。

“全球海洋支點”戰(zhàn)略的形成是漸進的，至今還在完善之中，一些提議仍缺乏具體的闡述。2014年5月，在總統(tǒng)選舉辯論中，佐科首次提出有關(guān)構(gòu)想，即將印尼最西端的島嶼——蘇門答臘島的巴拉宛與最東端的島嶼——巴布亞的梭隆連接起來，以促進物資交流。當(dāng)選總統(tǒng)后，佐科宣布成立新的海事統(tǒng)籌部，統(tǒng)籌四個相關(guān)部門：海事與漁業(yè)部、旅游部、交通部、能源及礦業(yè)部，以提高國內(nèi)漁業(yè)生產(chǎn)量，并協(xié)助240萬漁民發(fā)展。印尼學(xué)者廖建裕認為，“全球海洋支點”戰(zhàn)略包括了經(jīng)濟、政治、外交、軍事、文化等多個維度，其中又以兩個層面為主，一個是經(jīng)濟，另一個是政治及軍事。尤其是經(jīng)濟層面，新成立的海事統(tǒng)籌部下屬的四個部門都與經(jīng)濟有關(guān)。

筆者認為，“全球海洋支點”戰(zhàn)略是印尼在原有經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上的增量改革。事實上，在2011年印尼政府宣布《2010—2025年加速與擴大印尼經(jīng)濟建設(shè)總規(guī)劃》中，就提出了印尼未來15年加快經(jīng)濟建設(shè)的三大綱領(lǐng)，并且以建設(shè)六大經(jīng)濟走廊為重點，根據(jù)經(jīng)濟走廊計劃，印尼將在國內(nèi)主要島嶼上建立經(jīng)濟和商業(yè)中心群，以帶動和發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟。經(jīng)濟走廊主要分布在各島海岸線上，通過高速公路連接起主要島嶼的經(jīng)濟中心。其目的是通過經(jīng)濟走廊建設(shè)，集中起各自優(yōu)勢，以形成整體經(jīng)濟發(fā)展合力。從2010—2030年，經(jīng)濟走廊基建工程共需投入資金約9327億美元，主要用于建設(shè)鐵路、公路、港口、發(fā)電站、自來水工程以及連接運輸?shù)缆返取?/p>

“全球海洋支點”戰(zhàn)略延續(xù)了原有的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，但更加突出強調(diào)海洋的重要性，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面優(yōu)先規(guī)劃海上基礎(chǔ)設(shè)施，如海上高速公路、深海港、航運業(yè)和海洋旅游業(yè)等。佐科政府推出了一項名為“Naw acita”的計劃，列出了未來五年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先項目，包括在全國范圍內(nèi)建設(shè)2000公里的道路，維修和升級蘇門答臘、爪哇、加里曼丹、蘇拉威西及巴布亞五大島嶼的道路，建設(shè)十個機場、十個港口、十個工業(yè)園區(qū)。佐科還推出一項擴充港口設(shè)施的計劃，以改善物流成本過高的問題。

印尼國內(nèi)對于“全球海洋支點”戰(zhàn)略有贊成也有反對。贊成者認為，這是發(fā)展印尼的大好機會，可以減少國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，使東部落后地區(qū)獲益，從而平息東部地區(qū)的不滿。反對者則認為，發(fā)展海運不一定能降低物價，政府應(yīng)該將重點放在改善陸路交通。此外，印尼船只不足，資金短缺，不適合發(fā)展海上之路。

印尼的新戰(zhàn)略本身具有內(nèi)向性，以關(guān)注國內(nèi)經(jīng)濟和海洋利益為主，但其影響會不可避免地外溢。迄今，已經(jīng)引起國際社會，尤其是周邊國家的不同反應(yīng)。一方面，印尼的戰(zhàn)略需要資金、技術(shù)等方面的外援，但是選擇中國、日本、美國還是其他國家，則耐人尋味。迄今大國博弈的影子若隱若現(xiàn)。2015年3月，佐科總統(tǒng)訪問了日本，日本同意增加在印尼的投資。美國海軍部長馬布斯也對印尼的新戰(zhàn)略表示歡迎，并愿意與印尼加強海上合作。此外，一些學(xué)者還認為，新戰(zhàn)略的實施會加強印尼與周邊國家的關(guān)系，因為印尼若要融入世界貿(mào)易鏈條，必須加強與周邊國家的合作。但是，另一方面，周邊國家對印尼強化海上權(quán)益和提升海上防御能力表示擔(dān)憂，尤其是佐科政府“沉船政策”（sink the vessel policy），重拳打擊非法捕魚活動。在2014年11月至2015年3月期間，印尼海洋漁業(yè)部炸沉了18艘來自越南、泰國、馬來西亞、巴布亞新幾內(nèi)亞以及菲律賓的非法漁船。2015年5月，印尼官方在數(shù)個港口同時炸毀41艘據(jù)稱在印尼海域非法捕魚的外國漁船，其中有5艘來自越南，2艘來自泰國，11艘來自菲律賓，1艘來自中國，從而引發(fā)了一輪地區(qū)外交風(fēng)波。

“一帶一路”與“全球海洋支點”：中印尼的戰(zhàn)略耦合與對接

印尼的“全球海洋支點”戰(zhàn)略引起中國國內(nèi)的廣泛關(guān)注，并作為與中國提出的“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略對接，寫入了2015年3月發(fā)布的《中國與印尼關(guān)于加強兩國全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》當(dāng)中，而學(xué)術(shù)界和媒體也對 “全球海洋支點”戰(zhàn)略開展了連續(xù)性的研究和報道。

佐科擔(dān)任總統(tǒng)后，提出建設(shè)海洋強國和“全球海洋支點”戰(zhàn)略，是對印尼發(fā)展方向的大調(diào)整。圖為2014年10月20日，印尼當(dāng)選總統(tǒng)佐科·維多多在就職儀式上講話。

中國對印尼新戰(zhàn)略的重視主要有兩大原因。第一，中國對印尼的認知和定位發(fā)生了新變化。自復(fù)交以來，中國與印尼雙邊關(guān)系發(fā)展穩(wěn)定。2005年，兩國建立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。近年來，兩國首腦會晤頻繁，繼2012年3月時任印尼總統(tǒng)蘇西洛訪華后，2013年10月習(xí)近平主席訪問印尼，中印尼雙邊關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。2014年11月，印尼總統(tǒng)佐科參加APEC會議并與習(xí)近平主席進行了會晤。2015年3月，佐科再次訪華。最重要的是，關(guān)于建設(shè)“21世紀海上絲綢之路”的倡議正是習(xí)近平主席在2013年訪問印尼時首次提出的，這充分體現(xiàn)了中國在周邊外交中對印尼的高度重視。

第二，印尼的“全球海洋支點”戰(zhàn)略與中國的“一帶一路”倡議存在高度對接的可行性。中國的“一帶一路”倡議將基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通作為建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，在海上以重點港口為節(jié)點，共同建設(shè)通暢、安全、高效的運輸大通道。尤其是21世紀海上絲綢之路重點方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋。而如上文所述，印尼的“全球海洋支點”戰(zhàn)略也是以海上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，并且提出在未來五年，將投資約 58億美元建設(shè)24個海港，并擴建現(xiàn)有的雅加達丹戎不碌港。為籌措建設(shè)資金，印尼鼓勵外國投資者參加港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且表示將向中國設(shè)立的絲路基金和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等尋求融資支持。此外，中國與印尼在產(chǎn)業(yè)投資、重大工程建設(shè)等領(lǐng)域存在巨大的合作空間，政府間已經(jīng)達成推進海洋經(jīng)濟、海洋文化、海洋旅游等領(lǐng)域務(wù)實合作的意向，同意攜手打造“海洋發(fā)展伙伴”。

中印尼戰(zhàn)略對接面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對之策

在推動中國與印尼戰(zhàn)略對接的同時，也要充分認識對接存在的挑戰(zhàn)與風(fēng)險。首先，印尼國內(nèi)的不確定性。佐科內(nèi)閣是一個少數(shù)黨政府，新政府面臨“朝小野大”的困境，新政府的施政很可能遭到反對派的阻撓，未來在立法推動改革時，勢必面對反對派的刁難。同時，佐科在民主斗爭黨內(nèi)還得面對黨主席梅加瓦蒂的掣肘，在內(nèi)外夾攻下，佐科的計劃可能會碰到很大的阻力。

其次，大國平衡戰(zhàn)略或許會使中印尼合作出現(xiàn)曲折。印尼試圖在對外關(guān)系中平衡中國、美國、日本等國，這樣既可以保持本國外交政策的獨立性，也可以爭取更多的外交空間。印尼的大國平衡戰(zhàn)略增加了中國對印尼投資的競爭性與復(fù)雜性，并有可能影響中印尼關(guān)系。例如，2015年3月，佐科在訪問中國之前，先訪問了日本，分別與中、日兩國簽署了有關(guān)海上合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等合作協(xié)議。不僅如此，印尼在訪日期間，還明確表示中國主張的南海斷續(xù)線不符合國際法。緊接著，印尼財政部長又聲稱，印尼要爭取成為亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行總部所在國。

再次，南海問題或?qū)χ袊c印尼關(guān)系構(gòu)成潛在挑戰(zhàn)。在與中國對低調(diào)處理兩國在南海專屬經(jīng)濟區(qū)的爭議達成默契的同時，印尼聲稱在南海問題上保持中立并積極充當(dāng)調(diào)停者。印尼采取這樣的立場至少出于兩方面的考慮，一是因為東盟是印尼的外交基石，慮及維護東盟團結(jié)，印尼試圖協(xié)調(diào)東盟立場，以共同的聲音和力量與中國對話。二是鑒于中國海上實力的迅速增長，印尼也希望通過促成中國與東盟簽訂《南海行為準則》，在南海問題上約束中國。

但是，值得注意的是，印尼國內(nèi)對于南海問題存在不同聲音，尤其是軍方對中國還是具有相當(dāng)?shù)囊蓱]。2014年10月，印尼武裝力量總司令在新加坡的一場演講中表示，中國不斷增加的軍事力量將會影響東南亞地區(qū)的穩(wěn)定。2015年7月，印尼宣布計劃興建一個新的軍事基地，以維護靠近南中國海的邊境地區(qū)的安全。此外，印尼意識到中美競爭對本地區(qū)安全的影響，還積極發(fā)展多邊與雙邊防務(wù)外交，建立了廣泛的軍事合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。例如，印尼在2015年3月與日本簽署了防務(wù)合作協(xié)議，內(nèi)容包含如何與日本自衛(wèi)隊在“搜救行動、人道援助及網(wǎng)絡(luò)防御”等方面的合作。

那么，面對以上挑戰(zhàn)，中國與印尼如何才能實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的對接與互利共贏呢？

其一，中國應(yīng)充分理解印尼的海洋情懷與民族獨立性，在處理與印尼關(guān)系中要有戰(zhàn)略定力與耐力。除上文所述海洋對印尼的重要性外，中國在處理印尼關(guān)系時還需要理解，印尼具有強烈的民族獨立性。萬隆精神是理解印尼外交政策的一把鑰匙，這點對于中國理解印尼對華政策的多面性尤為重要。印尼外交政策具有明顯的獨立自主性，奉行不結(jié)盟，在處理大國關(guān)系中，力圖保持平衡戰(zhàn)略。印尼尤其以東盟領(lǐng)導(dǎo)人自居，力圖為自身和東盟爭取最大化的外交空間和利益。雖然在長達三十多年的蘇哈托時期，印尼政府在意識形態(tài)上傾向西方，但是也從來沒有成為美國軍事同盟的一分子。印尼對領(lǐng)土與主權(quán)的獨立性與完整性尤為敏感。前蘇聯(lián)曾主張馬六甲海峽“國際化”和“通行無阻”，印尼和馬來西亞則分別宣布把領(lǐng)海從3海里擴大到12海里，以確保對馬六甲海峽的主權(quán)。2004年，美國借口安全問題，試圖派兵進入馬六甲海峽，對此印尼和馬來西亞都表示了堅決反對。

對中國來說，在處理對印尼關(guān)系時要學(xué)會換位思考，理解印尼從強調(diào)自身國家利益和維護東盟團結(jié)出發(fā)，既與中國積極合作，也存在一定防范的心理。尤其是近年來，中國戰(zhàn)略界和學(xué)術(shù)界加強了對印尼的研究，強調(diào)印尼作為中國周邊外交中“戰(zhàn)略支點”國家的重要性，但是，中國同時需要充分理解和尊重印尼的國家獨立性，只有從歷史的維度客觀認識和準確把握印尼的外交特性，才能實現(xiàn)中印尼關(guān)系平等、穩(wěn)定發(fā)展。

其二，處理好繼承與發(fā)展的關(guān)系。加強發(fā)展戰(zhàn)略的耦合與對接，并非是另起爐灶、從頭做起，而是應(yīng)該把中印尼兩國已有的合作項目落實到位，穩(wěn)步推進。近年來，中國與印尼的經(jīng)濟合作進展順利，中國已是印尼最大的貿(mào)易伙伴國和最大的非油氣產(chǎn)品出口市場。此外，盡管中國對印尼的投資存量還比較小，但是直接投資成倍增長。面對目前出現(xiàn)的“一帶一路”投資考察熱潮，中國應(yīng)該慎重行為，認真落實已經(jīng)簽署的投資項目，避免過度商討或承諾投資項目，損害中國對外投資的信譽度，也避免盲目投資帶來更多的風(fēng)險。

其三，加強對印尼的國別研究，在合作中加強管理，防范投資風(fēng)險。2014年10月，中國農(nóng)業(yè)部辦公廳發(fā)布了關(guān)于加強印尼遠洋漁業(yè)項目管理的通知，意在進一步規(guī)范中印尼兩國捕撈漁業(yè)合作秩序。應(yīng)該說，這也是針對印尼新政府采取強硬措施打擊非法捕撈的一個回應(yīng)，即在對外維護本國漁民合法權(quán)益的同時，對內(nèi)也要做好自我管理與約束工作。此外，印尼的國內(nèi)政策法規(guī)眾多，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅涉及漁業(yè)的法規(guī)就有二十多部，包括法律、政府條例、總統(tǒng)條例、總統(tǒng)令等多種。在具體規(guī)定當(dāng)中也具有印尼的本國特色，例如，根據(jù)《水產(chǎn)法31/204》第73條，漁業(yè)公務(wù)員、海軍軍官和海上警察都有權(quán)對漁業(yè)違法犯罪活動進行調(diào)查處理。該法第69條還規(guī)定，漁業(yè)公務(wù)員、漁業(yè)執(zhí)法船可以配備武器。因此，在對外投資中，要充分預(yù)估印尼存在的許多不確定因素，如過于激進的改革，狹隘的民族主義情緒、既得利益集團的反對、長期存在的社會軍警化問題、漁業(yè)執(zhí)法的公平效率問題等，從而趨利避害，減少投資風(fēng)險。