山東省小型水庫管理體制改革實踐與探索

苗 苗，盛 雷

（山東省水利工程管理局，山東 濟南 250014）

山東省共有小型水庫6 180座，這些水庫大多建于上世紀(jì)50～70年代，因病險突出、管理薄弱，歷來是全省防汛保安的重大隱患，也是防汛保安工作的重點、難點和焦點。為此，自2008年以來，中央、省、市、縣各級政府投入巨額資金，先后對病險程度比較嚴(yán)重的小型水庫進行了除險加固，水庫安全狀況得到明顯改觀。但是，小型水庫安全形勢仍不容樂觀：一方面，工程自身防洪能力較低。全省尚有數(shù)百座小型水庫未進行加固，亟需盡快消除安全隱患；全省2008—2010年實施加固的 4 000 余座?。?）、?。?）型水庫，平均投資僅為國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的1/2和1/5，多數(shù)工程僅進行了應(yīng)急除險，重大安全隱患并未得到根除；根據(jù)水庫加固規(guī)律，建后蓄水運用前5年是高度危險期，山東省加固過的小型水庫多數(shù)處于這一危險期。另一方面，工程管理嚴(yán)重缺失。全省95%的小型水庫隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體管理，水庫基本處于無人管、無錢修的狀態(tài)，部分加固過的水庫又出現(xiàn)病險狀況，長此以往，必將陷入“出險——加固——再出險”的惡性循環(huán)，不僅造成資金的極大浪費，而且長期對人民群眾生命財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

確保小型水庫安全運行，是各級政府共同的責(zé)任。要從根本上解決安全問題，除對存在工程隱患的水庫進行除險加固外，更重要的是要建立起適應(yīng)省情、水情和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需求的小型水庫管理體制和良性運行機制。

1 改革的思路與措施

2014-04，在對全省小型水庫數(shù)量過百的21個縣（市、區(qū)）進行全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，山東省水利廳、財政廳聯(lián)合印發(fā)了“山東省小型水庫管理體制改革實施指導(dǎo)方案”，按照“試點先行、總結(jié)經(jīng)驗、以點帶面、面上推動”的原則，先期在12個山丘區(qū)縣進行試點，正式啟動了山東省小型水庫管理體制改革工作。改革的總體思路為：按照“齊抓共管、多級參與、多措并舉、確保安全”的總體原則，用3～5年時間，建立管護主體明晰、管理責(zé)任明確的工程管理體制；建立管理制度健全、工程養(yǎng)護規(guī)范的工程運行機制；建立經(jīng)費分級投入、監(jiān)督考核到位的工程管護保障機制；形成社會化、市場化、專業(yè)化的工程管護模式。

改革的措施：一是建立管護主體明晰、管理責(zé)任明確的工程管理體制。全省實行小型水庫安全管理責(zé)任制，明確安全管理的政府、主管部門、管理單位三級責(zé)任人及相應(yīng)職責(zé)；對產(chǎn)權(quán)主體不同的小型水庫分別明確管護主體和管護責(zé)任，其中占總數(shù)90%以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所屬小型水庫管護主體上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）水利站（所）。二是建立健全小型水庫管護體系。專職管護人員日常管護。按照原則上?。?）型水庫不少于2人、小（2）型水庫不少于1人的標(biāo)準(zhǔn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）選聘專職管理人員，并簽訂管護責(zé)任書，開展巡查、報汛、庫區(qū)管理等日常管護工作。社會化專業(yè)維修養(yǎng)護。縣級水行政主管部門擇優(yōu)選取有相關(guān)水利資質(zhì)、技術(shù)力量強的企業(yè)，對轄區(qū)內(nèi)小型水庫開展機電設(shè)備檢修、壩體清表整理、溢洪道擴挖等維修養(yǎng)護項目，確保工程的完整性和安全性。三是建立穩(wěn)定的管護經(jīng)費保障機制。按照“責(zé)任共擔(dān)、分級負責(zé)”原則，省級財政以獎代補、定額補助，市和縣按照不低于省級比例落實小水庫管護經(jīng)費。四是建立嚴(yán)格的監(jiān)督檢查考核體系?？h級水利和財政部門全程監(jiān)督資金使用，按年度提請撥付，結(jié)余資金滾存使用。全省制定統(tǒng)一的安全管理考核標(biāo)準(zhǔn)，分級考核，考核結(jié)果與獎補資金撥付掛鉤，確保各項措施落實到位。

2 小型水庫改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

2.1 堅持管理權(quán)和所有者權(quán)益適度分離

小型水庫所有者多為村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），為增加農(nóng)村集體組織經(jīng)濟收入，很多水庫通過承包、租賃、股份合作和委托等方式開展多種經(jīng)營活動。如果在改革中對小型水庫所有者重新確權(quán)、組建集體資產(chǎn)管理組織并從水庫經(jīng)營收益中籌集管護經(jīng)費，就會涉及產(chǎn)權(quán)變更和利益再分配等敏感復(fù)雜的問題，在短期內(nèi)難以解決，影響改革總體進程。因此，此次改革不改變產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，不調(diào)整現(xiàn)實利益關(guān)系，不觸及產(chǎn)權(quán)主體對工程使用、收益的所有者權(quán)益，將管護主體的管理權(quán)與所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)適度分離，突出小型水庫作為水利基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性，從維護公共安全的角度對工程進行管理維護，履行安全監(jiān)管職責(zé)，在確保水庫安全運行的前提下發(fā)揮綜合效益。

2.2 確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新型管護機制中的主導(dǎo)地位

現(xiàn)有多數(shù)小型水庫是由集體籌資、政府適當(dāng)補助、農(nóng)民投勞興建的，難于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，一般簡單化地判定其產(chǎn)權(quán)屬于集體。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，集體產(chǎn)權(quán)本身就是一種模糊的產(chǎn)權(quán)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，更加不利于小型水庫真正的所有者承擔(dān)管護主體職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站（所）作為基層水利單位，是水行政主管部門服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作的延伸，此次改革明確了其作為管護主體的地位，在建立新型管護機制各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)真正發(fā)揮其主導(dǎo)作用：在人員管理方面，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)對提名的專職管護人員進行考察，對管護人員履職情況進行考核打分，考核結(jié)果與個人工資報酬掛鉤，獎優(yōu)罰劣，促進管護水平的提升；在項目實施方面，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)工程實際狀況編制提報年度維修養(yǎng)護計劃，經(jīng)縣水利、財政部門聯(lián)合審批后，與有資質(zhì)的水利施工企業(yè)簽訂具有法律效力的合同或委托書，并負責(zé)施工監(jiān)管組織竣工驗收，提請資金撥付，在各環(huán)節(jié)充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主觀能動性。

2.3 處理好專職管護人員聘用問題

按照《勞動合同法》的相關(guān)規(guī)定，與專職管護人員建立長期聘用關(guān)系必須簽訂勞動合同，依法參保，同工同酬，增加了管理成本和難度。經(jīng)基層不斷探索與實踐，目前比較可行的方法是：由水庫所在村集體與管護人員簽訂水庫管理服務(wù)協(xié)議，負責(zé)對管護人員提供勞務(wù)的行為進行管理；鎮(zhèn)（街道）水利站規(guī)定管護人員具體管護職責(zé)，對專職管護人員履職情況進行監(jiān)管，支付管護補助費。這樣既增強了村集體參與改革的積極性，又避免了政府部門直接與管護人員簽訂合同增加管護成本等問題。對此類問題的解決和處理，在深化改革中仍可不斷探索與完善。

3 結(jié)語

經(jīng)過1年的試點工作，12個試點縣共聘用小型水庫管理員1 800名，落實2014年度小型水庫管護經(jīng)費3 104萬元，水庫工程及時得到了維修和管護，基本解決了小型水庫長期“無人管”的難題，實現(xiàn)了管護經(jīng)費“從無到有”的本質(zhì)突破。特別是在抵御“麥德姆”臺風(fēng)等極端天氣、應(yīng)對2014年特大旱情時，小型水庫在防汛抗旱保收增效方面發(fā)揮了巨大作用。對小型水庫發(fā)生的變化和發(fā)揮的效益，基層政府和當(dāng)?shù)厝罕娋o予了高度評價和認可。當(dāng)前，解決山東省小型水庫安全問題，應(yīng)工程措施和非工程措施同步實施，在按照“十三五規(guī)劃”完成除險加固任務(wù)的同時，繼續(xù)大力推動小型水庫管理體制改革工作，花小錢辦大事?？偨Y(jié)歸納好的工作措施和方式方法，推廣交流好經(jīng)驗，逐步擴大省級改革試點縣數(shù)量，進一步完善小型水庫管理的體制和機制，確保小型水庫安全運行與效益發(fā)揮。