城市排澇政策管理體制的現(xiàn)狀問題及應(yīng)對(duì)策略

張鈺靚 徐 偉 周呂艷

(1.杭州市市區(qū)河道整治建設(shè)中心，浙江 杭州 310000； 2.杭州市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，浙江 杭州 310000)

城市排澇政策管理體制的現(xiàn)狀問題及應(yīng)對(duì)策略

張鈺靚1徐 偉2周呂艷2

(1.杭州市市區(qū)河道整治建設(shè)中心，浙江 杭州 310000； 2.杭州市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，浙江 杭州 310000)

針對(duì)內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)象進(jìn)行了原因分析，通過研究城市排澇政策管理體制的現(xiàn)狀及存在的問題，提出了建設(shè)“海綿型”城市，提高雨水系統(tǒng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，建立預(yù)警及應(yīng)急處理機(jī)制等對(duì)策，以防治內(nèi)澇災(zāi)害的發(fā)生。

內(nèi)澇，城市，政策，排水

1 內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)

我國(guó)近年來內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)，2010年夏季，濟(jì)南、長(zhǎng)春、南京、廣州多個(gè)城市遭遇嚴(yán)重內(nèi)澇；2012年7月21日，北京遭遇特大暴雨，民房多處倒塌，車輛受淹，近80人遇難；2013年百年一遇的“菲特”給浙江帶來狂風(fēng)暴雨，近300萬人口受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)22.8億元；2014年，深圳兩次遭遇“水漫金山”，3月底一場(chǎng)50年一遇的暴雨造成深圳200處內(nèi)澇積水，5月11日，暴雨導(dǎo)致150處積水5 000輛公交車受阻，2 000輛汽車被淹。外表光鮮的大中城市，每逢暴雨都原形畢露，“N”年記錄屢遭刷新，也揭露了城市排水系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理等方面的落后和不重視，以及“地上工程”和“地下工程”的極大反差。

2 城市排澇建設(shè)的背景

深圳市2010年起3年內(nèi)總投入10億余元用于城市防災(zāi)減災(zāi)，而5·11的內(nèi)澇再次證明，盡管近幾年已加大了對(duì)內(nèi)河整治、排澇設(shè)施建設(shè)和舊城改造力度，內(nèi)澇災(zāi)情仍難以控制，城市建設(shè)和管理者沒有任何資本和時(shí)間喘氣。北京市為滯蓄雨洪水，將結(jié)合現(xiàn)有湖泊和低洼地，因地制宜。相信在下一雨季到來之前，北京還有大量工作需刻不容緩去做。

國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》(2014年1月1日正式實(shí)施)，要求“……城鎮(zhèn)排水主管部門會(huì)同有關(guān)部門，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及地理、氣候特征，編制本行政區(qū)域的城鎮(zhèn)排水與污水處理規(guī)劃，明確排水與污水處理目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，排水量與排水模式，……排澇措施、城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施的規(guī)模、布局、建設(shè)時(shí)序和建設(shè)用地等；易發(fā)生內(nèi)澇的城市、鎮(zhèn)，還應(yīng)當(dāng)編制城鎮(zhèn)內(nèi)澇防止專項(xiàng)規(guī)劃。3月，國(guó)務(wù)院列出時(shí)間表：力爭(zhēng)用5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)的雨污分流改造，用10年時(shí)間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系?！蹦壳案鞔蟪鞘腥绫本?、深圳等未出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，要達(dá)到這一目標(biāo)仍有很多硬仗要打。如何應(yīng)對(duì)城市內(nèi)澇，如何著力城市“防澇排澇”成為亟待探索與解決的問題。

3 城市排澇的政策相關(guān)問題及對(duì)策

3.1 現(xiàn)狀及存在問題

1)缺乏系統(tǒng)性城市排水規(guī)劃?！冻擎?zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》已正式實(shí)施，但大部分城市實(shí)施細(xì)則仍處于空白，缺乏系統(tǒng)性的排水規(guī)劃和建設(shè)，“近水遠(yuǎn)排”的格局普遍存在，“只排不蓄”的思路占主導(dǎo)，大多城市管理者仍扮演著救火隊(duì)員的角色。2)城市化進(jìn)程與排澇標(biāo)準(zhǔn)不匹配。a.原有標(biāo)準(zhǔn)低。新中國(guó)建設(shè)初期，按照前蘇聯(lián)的設(shè)計(jì)理念標(biāo)準(zhǔn)，加上經(jīng)濟(jì)上的制約，以及城市人口不算密集，當(dāng)時(shí)建的就是小排水管道，主次干道基本是按一年暴雨重現(xiàn)期標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)計(jì)的。而發(fā)達(dá)國(guó)家的最低限已達(dá)5年甚至10年。b.新建標(biāo)準(zhǔn)低。從《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》到2006版，再到2014版，國(guó)內(nèi)部分城市設(shè)計(jì)排水重現(xiàn)期目前采用的標(biāo)準(zhǔn)比之前有所提高，但對(duì)比歐美地區(qū)仍有差距。然而排水系統(tǒng)一旦建成就在一定程度上被固定了，瓶頸現(xiàn)象的存在導(dǎo)致很多項(xiàng)目做了無用功。隨著極端天氣頻頻出現(xiàn)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，現(xiàn)有管網(wǎng)遠(yuǎn)超設(shè)計(jì)規(guī)模運(yùn)行，排水能力不足。且城市建設(shè)未必按規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行，致使管道實(shí)際匯水量大大高出設(shè)計(jì)排水量。c.徑流系數(shù)改變。土地開發(fā)強(qiáng)度不斷增強(qiáng)，城市化進(jìn)程中忽視對(duì)徑流系數(shù)的控制，使得大量水域農(nóng)田、水塘河流被縮小、填埋或硬化，演變成密不可透的水泥森林，城市下墊面的改變導(dǎo)致大量雨水無法通過自然下滲到地下，調(diào)蓄能力減弱，形成大量地表徑流需要通過管道排出。比如目前杭州主城區(qū)地表硬化率為24%，是15年前的1.7倍。

3.2 應(yīng)對(duì)策略

1)改變“只排不蓄”的城市排水理念，建設(shè)“海綿型”城市。住房和建設(shè)部城市建設(shè)司《2014工作要點(diǎn)》提出的全新的概念——建設(shè)“海綿型”城市。簡(jiǎn)單來說就是將城市河流、湖泊、地下水系統(tǒng)的污染防治與生態(tài)修復(fù)結(jié)合起來，讓城市像海綿一樣，下大雨的時(shí)候吸水，干旱的時(shí)候再把吸收的水“吐”出來。

以往的城市排澇往往過分注重“快排”，而忽視雨水徑流量的源頭削減。較多國(guó)外發(fā)達(dá)城市具備“排”和“蓄”兩大系統(tǒng)。我們也需要改變過去“只蓄不排”的理念，利用“滲、蓄、滯、排”四位一體排水方式建設(shè)“海綿型”城市。

“海綿型”城市的理念和“低影響開發(fā)(LID)”的思路是一致的，摒棄大拆大建，用綠色經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行城市開發(fā)建設(shè)。LID技術(shù)在美國(guó)應(yīng)用比較廣泛，主要是以分散式小規(guī)模措施對(duì)雨水徑流進(jìn)行源頭控制，來達(dá)到對(duì)暴雨所產(chǎn)生的徑流和污染的控制，使開發(fā)地區(qū)盡量接近于自然的水文循環(huán)。LID是一項(xiàng)綜合性極強(qiáng)的措施，包括生物滯留(雨水花園、生態(tài)花園、生態(tài)草溝)、綠色屋頂、透水路面、雨水回收利用等。美國(guó)環(huán)保署估算，同樣面積的地表徑流，城市是森林的9倍。很多發(fā)達(dá)國(guó)家道路綠化帶都建成下凹狀態(tài)，具有蓄水功能，不僅減少了城市徑流量，延緩滯匯流時(shí)間，減輕管網(wǎng)壓力，減小城市運(yùn)行影響；合理利用雨水還能增加城市水源，緩解水資源供需矛盾。我們應(yīng)在新建和改建區(qū)域推行LID，建設(shè)過程中注意保護(hù)和適當(dāng)強(qiáng)化城市下墊面的雨水滲透、滯留等功能的實(shí)現(xiàn)。

2)評(píng)估城市綜合排澇能力，提高雨水系統(tǒng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。加快城鎮(zhèn)排澇規(guī)劃編制，將工作重點(diǎn)從局部應(yīng)急轉(zhuǎn)移到系統(tǒng)性推進(jìn)，推動(dòng)切中要害的重大工程項(xiàng)目建設(shè)。比如杭州市城區(qū)外排錢塘江總能力為252 m3/s，待2015年三堡南排工程建成后，主城區(qū)的排江能力也只有450 m3/s，只能降低運(yùn)河水位40 cm，仍無法有效調(diào)控運(yùn)河及骨干水網(wǎng)水位。目前國(guó)家已經(jīng)同意杭州對(duì)城市整體規(guī)劃進(jìn)行修編，應(yīng)將排澇水工程部署到城市未來發(fā)展的規(guī)劃中，調(diào)整或優(yōu)化排水系統(tǒng)。排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅要求滿足當(dāng)前的需求，還應(yīng)充分預(yù)見未來需求。2014版《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》排水重現(xiàn)期比之前有所提高，但對(duì)比歐美地區(qū)仍有差距。歐美地區(qū)一般采用重現(xiàn)期標(biāo)準(zhǔn)為10年，排水干管甚至達(dá)到100年。日本及新加坡等國(guó)重現(xiàn)期一般采用5年，必要時(shí)可提高到30年～50年。

3)合理控制城市開發(fā)強(qiáng)度,嚴(yán)格落實(shí)徑流系數(shù)。美國(guó)在綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提出場(chǎng)地開發(fā)前、后徑流總量以及徑流峰流量的控制目標(biāo)。其中佛羅里達(dá)和賓夕法尼亞州分別制定了《雨水利用條例》規(guī)定新開發(fā)區(qū)的暴雨洪水洪峰流量不能超過開發(fā)前的水平。所以新開發(fā)區(qū)必須實(shí)行強(qiáng)制的“就地滯洪蓄水”；德國(guó)在1996的水法中提出了“水的可持續(xù)利用”理念，為了保證水的利用率，要避免排水量增加，即“排水量”零增加。在建設(shè)項(xiàng)目的用地規(guī)劃中，要保證雨水下滲用地，并通過法規(guī)進(jìn)一步落實(shí)。各州通過不同方式落實(shí)，要求降水不能排到公共管網(wǎng)，新建項(xiàng)目業(yè)主需對(duì)雨水進(jìn)行處置和利用。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，各城市應(yīng)參考國(guó)內(nèi)外研究成果和成功案例，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)及規(guī)范，研究城市地形地貌、氣象水文，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，合理確定每個(gè)城市的雨水徑流系數(shù)，要求新建、改建項(xiàng)目時(shí)同步實(shí)施，改造有條件的建成區(qū)。開發(fā)過程中注意保護(hù)和適當(dāng)強(qiáng)化城市下墊面的雨水滲透、滯留等功能的實(shí)現(xiàn)。

4 城市排澇的管理相關(guān)問題及應(yīng)對(duì)策略

4.1 現(xiàn)狀及存在問題

1)多頭管理，系統(tǒng)協(xié)調(diào)性差。城市排澇建設(shè)及管理往往涉及到多個(gè)部門、建設(shè)、城管、水利以及行政區(qū)域，并且沒有先進(jìn)的技術(shù)進(jìn)行管理，系統(tǒng)的協(xié)調(diào)能力差。各部門、各區(qū)域往往各自為政，條塊分割，缺乏部門、地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。比如要了解地下管網(wǎng)總體規(guī)模及設(shè)施情況，往往沒有一個(gè)部門能給出準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。

2)疏于管理，信息化水平低。雨水管道重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象較為普遍，無法掌握管網(wǎng)的真實(shí)運(yùn)行情況。特別是老城區(qū)管道受到重車碾壓、自然沉降等原因破損脫節(jié)、倒坡、沉降、淤積普遍存在，致使原有管道的排水能力低于設(shè)計(jì)能力；同時(shí)部分工地非法排泥漿水、居民的生活垃圾隨意丟棄及雨水中夾雜污染物積聚、未對(duì)管網(wǎng)進(jìn)行日常的疏通養(yǎng)護(hù)，導(dǎo)致管網(wǎng)發(fā)生不同程度的淤積，暴雨期間排水不暢。

目前各類市政雨水管道、河道、排澇口等與城市雨水排水相關(guān)的各類要素材料分散在不同的部門，多以紙質(zhì)材料存在，難以滿足高效、精準(zhǔn)管理的要求。如杭州市規(guī)劃局曾對(duì)主城區(qū)6 000多千米的地下管線實(shí)施普查，約1/3的資料是一片空白。

4.2 應(yīng)對(duì)策略

1)建立跨部門的城市排澇機(jī)構(gòu)，提升城市排澇管理水平。在我國(guó)臺(tái)灣省的臺(tái)北市，排水系統(tǒng)的數(shù)據(jù)是實(shí)現(xiàn)共享的，各相關(guān)部門能隨時(shí)聯(lián)合行動(dòng)。東京為了提高下水道的使用效率，修建了47萬多個(gè)檢查井，用來確保對(duì)下水管道的日常清理和維護(hù)。巴黎為了清理排水管道中沉積的泥沙，塞納河配置了大小不一的清沙船，防止泥沙堵塞的情況出現(xiàn)；下水道則通過建造蓄水池的方式，增強(qiáng)水流的沖刷作用。除此之外，將大量高新技術(shù)應(yīng)用在對(duì)排水管道的清理上，如虹吸管、高壓水柱等。對(duì)于排水管道的監(jiān)測(cè)通過地理信息系統(tǒng)技術(shù)進(jìn)行實(shí)時(shí)追蹤，確保排水管道的通暢。

根據(jù)發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，建議成立能高效協(xié)調(diào)地下管線的規(guī)劃、建設(shè)、管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以及用制度化方式理順利益相關(guān)主體的關(guān)系；同時(shí)加大對(duì)城市排水管理的投入，引入信息化手段，普查現(xiàn)有排澇設(shè)施，建立城市地理信息系統(tǒng)；引入高效的技術(shù)和設(shè)備，加強(qiáng)工作人員的培訓(xùn)，提升日常管理水平。

2)建立預(yù)警及應(yīng)急處理機(jī)制。預(yù)警機(jī)制是減少澇災(zāi)損失的重要手段。紐約2015年1月27日晚上8點(diǎn)多，所有市民手機(jī)幾乎同時(shí)發(fā)出巨響，屏幕上強(qiáng)制彈出同一則信息：除非另有通知，當(dāng)晚11點(diǎn)之前所有非緊急車輛禁止上路。這不是黑客入侵，而是利用無線技術(shù)提醒居民即將到來的創(chuàng)歷史之最的暴風(fēng)雪的到來。只要有連接網(wǎng)絡(luò)即使沒有手機(jī)卡的手機(jī)都能收到，聲音響并帶有震動(dòng)，即使視覺及聽力障礙的人也不會(huì)錯(cuò)過。比起我們目前的預(yù)警機(jī)制，防空警報(bào)及層層文件來的更具象和迅速。

在各地新建“智慧城市”的同時(shí)，這樣低廉簡(jiǎn)單有效的方式應(yīng)該予以采納。設(shè)想在2013年“菲特”臺(tái)風(fēng)登陸之時(shí)，沿用此類“無線警報(bào)”思路，給特定范圍內(nèi)居民發(fā)出“禁足”警報(bào)，居民將對(duì)該次臺(tái)風(fēng)有更清晰的認(rèn)識(shí)和防御判斷，那么傷亡人數(shù)和財(cái)產(chǎn)損失量將大大降低。

[1] 張凌耀.淺談城市硬化后的排澇措施[J].浙江建筑，2014，31(4)：88-90.

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On current problems of management system for urban flood relief policy and respective strategies

Zhang Yuliang1Xu Wei2Zhou Lvyan2

(1.HangzhouRiverChannelDisposalConstructionCenter,Hangzhou310000，China; 2.HangzhouEnvironmentInspectionCentralStation,Hangzhou310000,China)

The paper analyzes the reasons for frequent waterlogging disasters, and points out the strategies of establishing the “sponge” city, improving the rainwater system design standards, and establishing warning and emergency treatment according to the research on the status of urban flood relief policy management system and some problems, so as to prevent the waterlogging disasters.

waterlogging, city, policy, drainage

1009-6825(2015)07-0237-02

2014-12-26

張鈺靚(1982- )，女，工程師； 徐 偉(1982- )，男，工程師； 周呂艷(1963- )，女，高級(jí)工程師

TU992

A