美國2011～2012年干旱響應(yīng)措施及其教訓(xùn)

[美國] N.S. 格里格

美國2011～2012年干旱響應(yīng)措施及其教訓(xùn)

[美國] N.S. 格里格

2011～2012年干旱是美國中部地區(qū)20世紀30年代以來所經(jīng)受的最為嚴重的干旱。此次干旱凸顯了強化水安全以及通過共同行動緩解、響應(yīng)干旱的迫切性。 分析表明，水管理創(chuàng)新有助于水資源恢復(fù)，但是卻無法消除全部風(fēng)險；應(yīng)對干旱需要強化政府部門之間的合作以及政策響應(yīng)，并實施水資源綜合管理。

干旱；抗旱措施;經(jīng)驗;2011～2012年;美國

1 響應(yīng)措施

與其他應(yīng)急事件一樣，干旱也需要不同機構(gòu)實施應(yīng)急響應(yīng)，即增加供給，進行需求管理，降低損失。 抗旱專家開發(fā)了響應(yīng)措施框架，將這些措施表述為階段性應(yīng)急管理，不同類型的應(yīng)急事件需要采取不同的行動計劃。 作為一種緩慢積累的威脅，干旱響應(yīng)措施不同于地震或者洪水這類的突發(fā)事件。

為了進行干旱響應(yīng)分類，表1歸納了3個小組在3個不同抗旱行動階段所扮演的角色。 列舉的示例主要適用于城市供水和工業(yè)供水，更為綜合的表述還應(yīng)該包括其他的類別，并區(qū)分各階段不同時間段角色間的差異。 值得注意的是，在大多數(shù)情況下，幫助農(nóng)業(yè)水用戶的響應(yīng)措施更難實施，因為其所在地偏遠，缺少與有組織的供水系統(tǒng)之間的聯(lián)系。

對于城市用水與工業(yè)用水，重點是增加供水，降低需求。 對于農(nóng)業(yè)，水管理行動對雨養(yǎng)農(nóng)作物可能基本沒有效果，但是應(yīng)急備用井和灑水裝置在某些情況下可能有所幫助。 針對干旱期間水電量下降的問題，通常沒有什么好辦法。 2001年巴西為此曾經(jīng)進入全國緊急狀態(tài)，限量供電，其水電供應(yīng)量占整個供電量的65%。 環(huán)境用水面臨困境。

干旱響應(yīng)角色類型分為:水管理者(如公共事業(yè)部門)、規(guī)劃者與調(diào)節(jié)者(如政府機構(gòu))、用水部門(如工業(yè))，以及支持部門(包括政府機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和供水機構(gòu)),詳見表1。 干旱發(fā)生時，規(guī)劃者與調(diào)節(jié)者應(yīng)該啟動取水限制措施，公共事業(yè)部門應(yīng)該開發(fā)儲備用水或者啟動保護方案，工業(yè)部門應(yīng)采取措施增加供水，政府將提供農(nóng)作物保險。

職能的劃分取決于干旱的性質(zhì)及其所涉機構(gòu)。20世紀60年代美國東北部發(fā)生的城市干旱，其影響類型以及相應(yīng)措施與此次干旱均不相同，此次干旱給玉米產(chǎn)區(qū)和養(yǎng)牛業(yè)造成嚴重損失。

對不同干旱的研究顯示，干旱歷時以及影響類型差別很大。 例如，20世紀80年代影響全美的干旱，受影響地區(qū)在不同階段其受影響方式不同。研究表明，控制自然發(fā)生的干旱是不可能的，但是做好干旱應(yīng)對準備卻很有必要。 除了管理好可供水、糧食供應(yīng)、動物飼料外，管理好公共設(shè)施及經(jīng)濟資源也可以為企業(yè)、農(nóng)民和城市居民提供幫助。 開展這些工作時，始終涉及到地方政府、州政府和聯(lián)邦政府，特別是在規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作中。 州政府在規(guī)劃、協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)及技術(shù)支撐、緊急救援、實施管制性措施，特別是在限制用水方面發(fā)揮著重要作用。 聯(lián)邦政府調(diào)度其管轄的水庫，匯集并傳播數(shù)據(jù)，為經(jīng)濟部門提供服務(wù)。

20世紀80年代，全美范圍以及各州政府干旱響應(yīng)方案的匯集提供了寶貴的經(jīng)驗。 美國陸軍工程師團1991年開展了干旱時期水資源管理的全國性調(diào)查研究，研究發(fā)現(xiàn)，30年代后在降低脆弱性方面已經(jīng)做了大量工作，盡管如此，未來干旱影響可能更為嚴峻，特別是在全球變暖的情景下。 專家建議，應(yīng)加強規(guī)劃、數(shù)據(jù)采集、研究和協(xié)調(diào)工作。 加利福尼亞水機構(gòu)協(xié)會(ACWA)明確規(guī)定，要加強內(nèi)部聯(lián)系、開展綜合利用、提高用水效率、保護現(xiàn)有水源、改善融資、減少調(diào)水限制。 地方供水機構(gòu)應(yīng)該自力更生，但是為了保障用水安全以及制定區(qū)域應(yīng)急計劃，也需要與他人合作。 在某些情況下，可能需要增加蓄水，而蓄水則可能面臨重新分配，還可能需要采取水銀行、綜合利用以及需求管理等措施。 各州州政府需要制定自己的響應(yīng)措施，發(fā)揮州長辦公室的作用，確保行動的協(xié)調(diào)。 各州應(yīng)該指定干旱管理機構(gòu)，制定應(yīng)急行動計劃。 聯(lián)邦機構(gòu)的工作重點應(yīng)該是數(shù)據(jù)管理與分析，并對釋義信息進行整合。 與其他應(yīng)急處理一樣，媒體具有重要作用。

農(nóng)業(yè)受干旱影響方面，大家最為關(guān)注的便是經(jīng)濟減緩問題，因為干旱政策和農(nóng)業(yè)政策是相互聯(lián)系的，都尋求實現(xiàn)多重目標(biāo)。 農(nóng)業(yè)政策關(guān)系到對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及國際貿(mào)易的控制，以實現(xiàn)產(chǎn)品供應(yīng)、價格穩(wěn)定、產(chǎn)品質(zhì)量、土地利用、環(huán)境保護和工作機會等均得到保障的多重目標(biāo)。 農(nóng)業(yè)補貼取決于產(chǎn)品、農(nóng)場規(guī)模以及所有權(quán)，不同國家之間存在差異。 其中一些目標(biāo)可能是將主要農(nóng)產(chǎn)品如谷物等維持在較低的價格水平，目的是幫助貧困人口、穩(wěn)定生產(chǎn)以免于饑荒并鼓勵產(chǎn)品的多樣性。 補貼形式包括綜合減稅、現(xiàn)金補貼、水及其他投入的價格低于市場價格。

美國的農(nóng)業(yè)政策影響干旱響應(yīng)，因為其政策在不斷調(diào)整。 當(dāng)國家處于發(fā)展階段時，其政策支持家庭農(nóng)場，執(zhí)行如建立贈地學(xué)院體系這樣的方案。 第一次世界大戰(zhàn)后，歐洲急需糧食，促進了出口方案的實施。 20世紀30年代羅斯福新政時期，農(nóng)業(yè)調(diào)整署通過銷毀農(nóng)產(chǎn)品、減少供應(yīng)來調(diào)節(jié)生產(chǎn)。 之后，伴隨著價格補貼和供應(yīng)控制政策的實施，農(nóng)業(yè)政策變得更為綜合，推出了與干旱相關(guān)的政策，如水土保持、農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)及環(huán)境方案等。 出臺了出口補貼及農(nóng)作物保險政策，農(nóng)場規(guī)模因此擴大。 目前，如美國農(nóng)業(yè)部方案中表述的那樣，農(nóng)業(yè)企業(yè)及其政府中的政治代言人開展了一場聲勢強大的游說活動，尋求政府的持續(xù)支持。

在發(fā)達國家中，農(nóng)業(yè)人口比例下降，干旱應(yīng)對準備條件下的農(nóng)業(yè)政策需求隨之也發(fā)生了改變，盡管整個糧食行業(yè)從業(yè)人員數(shù)量依舊很大。 在美國，人們一直在為農(nóng)業(yè)政策爭執(zhí)不休，因為其關(guān)系到國家預(yù)算以及公共財產(chǎn)分配的公平性。 在歐盟，出臺了《共同農(nóng)業(yè)政策》，很多人支持更多地關(guān)注公共財產(chǎn)，如生物多樣性和清潔水。

在發(fā)展中國家，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口比例很大。 對農(nóng)產(chǎn)品過剩傾銷以及國外援助負面影響等問題的關(guān)注，導(dǎo)致自由貿(mào)易支持者提倡取消補貼、關(guān)稅和相關(guān)制度，不再偏袒國內(nèi)生產(chǎn)商,并提倡自由貿(mào)易政策,以確保發(fā)展中國家農(nóng)民不受剝削。

簡而言之，干旱響應(yīng)包含了為緩解缺水帶來的負面影響的主要應(yīng)對機制。 主要機制包括增加供給、減小需求和降低損失。 這些機制適用于不同的干旱情景，但不能籠統(tǒng)地應(yīng)用于特大干旱，比如本文討論的2011～2012年干旱。 這種特大干旱，特別是對農(nóng)業(yè)部門的嚴重影響，對于每一種應(yīng)對機制都屬于個案，但其主要響應(yīng)措施是在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部進行調(diào)整，主要反映在糧食產(chǎn)量和價格、區(qū)域貿(mào)易方式以及畜牧業(yè)的中長期變化等方面。

2 干旱的復(fù)雜性

美國2011～2012年干旱是一個復(fù)雜持續(xù)的事件，在中西部、大平原和得克薩斯的許多地區(qū)其影響和響應(yīng)措施都是極端的。 這些地區(qū)曾經(jīng)遭受多次干旱。 與水相關(guān)的影響包括牧草干枯、農(nóng)民地下水抽取受到限制、得克薩斯稻農(nóng)斷水等。 干旱對水資源的影響在社會經(jīng)濟體系中產(chǎn)生了許多連鎖反應(yīng)，也產(chǎn)生了許多無法估算的環(huán)境影響。

本文對此次干旱特征、干旱影響及響應(yīng)措施進行了概述,并總結(jié)了經(jīng)驗教訓(xùn)。 干旱程度和影響存在時空變化和強度變化，這給綜合全面的闡述帶來挑戰(zhàn)，因此本文的局限性也是不可避免的。 除了氣候條件指標(biāo)外，目前還沒有對干旱進行整體評估的標(biāo)準方法。 因此，描述干旱特征及其影響，除了使用統(tǒng)計指標(biāo)和經(jīng)濟指標(biāo)外，還必須使用軼事信息。 群體系統(tǒng)和個體系統(tǒng)的混合以及職責(zé)的交叉，對闡述水管理干預(yù)的影響也是一項挑戰(zhàn)。

在2011～2012年干旱影響區(qū)域內(nèi)，盡管存在很多水管理機構(gòu)，但大量供水只能由個體系統(tǒng)提供。 干旱區(qū)域內(nèi)，通過美國墾務(wù)局管理的蓄水工程向依賴性小的季節(jié)性河流及地下水的個體水用戶供水。 許多農(nóng)場和牧場為雨養(yǎng)，并完全依賴于氣候條件，特別是玉米產(chǎn)區(qū)。 由于區(qū)域性干旱與供水服務(wù)機構(gòu)的性質(zhì)，情況一直如此，大型農(nóng)業(yè)區(qū)這一情況尤其突出，小農(nóng)眾多的地區(qū)，情況可能更是如此。

3 共同管理

總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)時，重要的是確定角色及其職能。 對于職能明確的角色，如水機構(gòu)或者灌區(qū)，角色界定比較容易，但是對于那些存在職責(zé)交叉的角色，其界定則困難得多。 界定地方政府、州政府和聯(lián)邦政府，以及不同類型機構(gòu)、公共及私有部門間的角色相當(dāng)重要。 2011～2012年干旱再次顯示出角色界定及政府機構(gòu)間合作的重要性，在過去的25 a中成立了新機構(gòu)、簽訂了新協(xié)議，目的就在于增強制定干旱規(guī)劃和應(yīng)對干旱響應(yīng)的能力。 在規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作中，情況更是如此，得克薩斯州就是一個例子，該州制定了流域綜合規(guī)劃和控制方案。 然而，在中西部和大平原大部分遭受干旱的區(qū)域，由于依賴地下水和小河來水，流域規(guī)劃基本無效。從中吸取的教訓(xùn)是，需要繼續(xù)強化規(guī)劃和協(xié)調(diào)機制，這些機制可以通過納入更多類型的供水方案而在干旱水管理中發(fā)揮重要作用。

在嚴重干旱期間，供水機構(gòu)面臨嚴峻考驗。20世紀80年代干旱期間，許多供水機構(gòu)面臨無水可供的威脅，為此提出了風(fēng)險管理和干旱響應(yīng)計劃的問題。 近期的干旱顯示，25 a過去了，情況依然如此，特別是那些小的供水機構(gòu)，它們?nèi)狈θ谫Y能力以及向大城市供水的能力。從中吸取的教訓(xùn)是，水機構(gòu)應(yīng)該持續(xù)評估其風(fēng)險狀況，如果缺乏融資及其他方面的能力，政府機構(gòu)應(yīng)適時提供幫助。

20世紀80年代干旱期間，為限制用水，州政府在規(guī)劃協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)及技術(shù)支持、緊急援助以及實施管控措施方面發(fā)揮了重要作用。 州政府水機構(gòu)的經(jīng)驗越來越豐富，不過其扮演的角色和能力似乎沒多少變化。 其工作職責(zé)介于地方政府、供水方以及聯(lián)邦政府之間，地方政府具有直接運作的職責(zé)，而聯(lián)邦政府擁有更龐大的金融和管理機構(gòu)，特別是在農(nóng)業(yè)部門。 州政府在干旱水管理中的作用非常重要，隨著權(quán)力由聯(lián)邦政府向下級政府的下放，其職能得到強化。從中吸取的教訓(xùn)是，州政府應(yīng)該保持警覺，不要把所有的責(zé)任都推給地方政府和聯(lián)邦政府。

20世紀80年代干旱之后，聯(lián)邦政府檢視了其在水庫調(diào)度、協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)管理方面的作用，但在2011～2012年干旱中其參與似乎有點低調(diào)。20世紀80年代，由于美國東部干旱嚴重，美國陸軍工程師團參與了干旱響應(yīng)。 2011～2012年干旱影響區(qū)域為美國墾務(wù)局管理范圍，干旱規(guī)劃屬于其職責(zé)。 據(jù)墾務(wù)局的報告，2011～2012年區(qū)域內(nèi)干旱嚴重，但多年調(diào)蓄庫容使旱情得到一定程度的緩解。 水庫調(diào)度也非常重要，特別是考慮到在關(guān)鍵區(qū)域，如科羅拉多流域和密蘇里流域，聯(lián)邦政府擁有絕大多數(shù)的水庫。 盡管一部分人不支持蓄水，但蓄水在抗旱中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，必須給予重視和支持。 聯(lián)邦政府開展的數(shù)據(jù)、信息方面的工作，不為大眾所重視，但卻很重要,諸如數(shù)據(jù)匯集、分析和匯報、研究、技術(shù)支持、培訓(xùn)和公共信息。

4 水安全

干旱期間的水管理以及干旱響應(yīng)并不是某一個機構(gòu)的職責(zé)，而是多個地區(qū)、多個部門的水資源管理者以及應(yīng)急管理者的共同職責(zé)。 2011～2012年干旱期間可以明顯看出，水安全是關(guān)鍵，對重要能源、環(huán)境及其他系統(tǒng)尤為如此。 通常情況下，這些系統(tǒng)的供水需要多個部門之間的合作。 盡管供水部門自力更生很重要，但也應(yīng)該參與集體規(guī)劃，以加強水安全。 這不僅需要監(jiān)管體系，也需要足夠的基礎(chǔ)設(shè)施以及協(xié)調(diào)的管理體系；同時，這也例證了水需求和有效集體行動需求之間相互依存的性質(zhì)。 機構(gòu)之間必須相互合作、履行其職責(zé)，這樣其聯(lián)合行動才能獲得最優(yōu)的聚合響應(yīng)效果，盡管個體面臨的困難依然存在。 水管理機構(gòu)和其他機構(gòu)之間職責(zé)交叉部分包括用水與排水管理、應(yīng)急響應(yīng)、信息工作、政策制定以及緊急援助。 特別是，水管理與應(yīng)急規(guī)劃之間存在交叉現(xiàn)象。 2011～2012年干旱再次顯示，盡管問題可以預(yù)測并加以緩解，但在許多情況下，沒有什么措施可以提供全面的保護，所以應(yīng)急響應(yīng)非常關(guān)鍵。

分析2011～2012年干旱得出，與20世紀80年代相比，美國應(yīng)對、響應(yīng)嚴重干旱的能力有了明顯的進步。 本評價不適用于其他國家的類似干旱，但政策聲明表明，許多干旱易發(fā)區(qū)也需要進行類似的改進。 聯(lián)合國糧食農(nóng)業(yè)組織指出，沒有水安全就沒有糧食安全，水安全和污染對全球糧食生產(chǎn)體系的風(fēng)險越來越大。不斷增加的糧食需求面臨著氣候變化、競爭與社會經(jīng)濟變化環(huán)境的挑戰(zhàn)，小型生產(chǎn)商常常被脆弱性、土地退化以及氣候不穩(wěn)定所束縛。

為使水安全與糧食安全得到更大保障，必須采取綜合行動計劃來達成國際共識。 然而，這需要有效的管理，這一點對許多國家來說是一個挑戰(zhàn)。 2011～2012年干旱所涉及的美國干旱易發(fā)區(qū)的情況便是如此。 將來需要創(chuàng)新水管理方法來保證缺水不再妨礙發(fā)展。面臨的問題會很多，包括科羅拉多河未來向拉斯維加斯的供水、奧加拉拉含水層地區(qū)的水安全、得克薩斯面對人口快速增長及其作為工業(yè)基地條件下的水問題。

5 結(jié) 語

2011～2012年干旱經(jīng)驗豐富了知識庫，強化了應(yīng)對機制，如節(jié)水措施、通過蓄水增加供水、戰(zhàn)略儲備水的使用以及農(nóng)業(yè)政策干預(yù)?；谶@些應(yīng)對機制，區(qū)域內(nèi)的個人和組織顯示了非凡的應(yīng)對嚴重干旱的能力。 當(dāng)然，這并不是說干旱沒有造成極端破壞。 很多人財產(chǎn)損失慘重、生計艱難，環(huán)境也遭到嚴重破壞。 極端干旱的經(jīng)驗教訓(xùn)有助于人們將現(xiàn)實風(fēng)險管理納入集體水安全有效框架之中。盡管評估干旱、設(shè)計眾多干旱情境很困難，但社會應(yīng)對未來突發(fā)事件可從這些干旱事件中吸取豐富的經(jīng)驗教訓(xùn)。

(朱慶云 謝海文 編譯)

2014-09-08

水文水資源

1006-0081(2015)01-0019-03

S342.1

A

朱慶云，男，江蘇省水文水資源勘測局南京分局，高級工程師，主要從事水文分析計算工作。)